Финансы субъектов Российской Федерации

В настоящее время нет единого понимания и подхода к региональным финансам. Существует расширенный подход к их пониманию, в рамках которого они включают в себя финансы региональных органов власти, территориальных федеральных органов власти, финансы хозяйственных субъектов и финансы населения^[103], то есть в региональные финансы включаются все финансы, находящиеся на территории региона.

Если говорить о финансовой системе региона, то безусловно финансы федеральных структур являются ее составными частями, но с точки зрения управления финансами со стороны региональных органов власти такое включение нерезультативно. Хотя финансовая система региона включает все финансовые отношения на его территории, но реальное управление и использование фондов денежных средств со стороны региональных органов власти возможно только в отношении их части, сами же региональные финорганы непосредственно МФ РФ не подчиняются. Региональные финансы можно понимать также как финансы субъектов РФ, т.е. не проводить между этими понятиями никаких различий, а термины понимать как синонимы. Такой подход исключает из финансовых отношений, происходящих на территории регионов, все отношения, участниками которых являются органы местного самоуправления, а также фонды денежных средств, которыми они располагают.

В отсутствие единого подхода к определению региональных финансов наиболее приемлемым является такой подход, который бы позволил представить региональные финансы как совокупность финансовых отношений, отделенных от федеральной составляющей, а финансовые ресурсы - как ресурсы, реально находящиеся в распоряжении региональных органов власти, то есть органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В таком понимании региональные финансы представляются как совокупность финансовых отношений, складывающихся между органами государственной и местной власти, населением и хозяйствующими субъектами, находящимися на территории данного региона. Эти отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для выполнения социально-экономических функций субъектов РФ и муниципалитетов. В связи с этим составными частями региональных финансов являются два блока финансов: финансы субъекта РФ и муниципальные финансы.

Финансы субъектов РФ включают:

• средства бюджета субъекта РФ;

• средства Территориального фонда обязательного медицинского страхования.

• государственные ценные бумаги, которые принадлежат органам государственной власти субъекта РФ;

• другие денежные средства, являющиеся собственностью субъекта РФ.

Иногда для целей анализа, прогноза, планирования термин «финансы субъекта РФ» используется в трактовке консолидированных бюджетов субъектов РФ, но в этом случае региональные финансы по составу шире консолидированного бюджета субъекта РФ: если консолидированный бюджет РФ включает бюджет субъекта и местные бюджеты, то финансы субъекта не включают местные бюджеты, но зато включают принадлежащие ему государственные ценные бумаги и другие денежные средства, средства ТФОМС.

Финансы субъектов РФ основываются на тех же принципах, что и бюджетная система в целом, но поскольку они занимают в финансовой системе страны промежуточное положение между финансами Федерации и местными финансами, для них не менее значимыми являются принципы бюджетного федерализма, на которых основываются межбюджетные отношения.

В соответствии с этим принципом осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней.

Права собственника в отношении финансов субъекта РФ осуществляются органами государственной власти субъекта РФ на основании Конституции Российской Федерации и основного закона субъекта РФ (Конституции, Устава).

Функции финансов субъекта РФ, выражающие их общественное назначение, присущи финансам любого региона в неизменном виде и не отличаются от функций финансов вообще: формирование фондов денежных средств, их использование, регулирование финансовых отношений, контроль.

Особенностью этих функций является то, что они протекают на региональном уровне, а результаты практического использования финансов субъекта РФ часто локализованы границами региона. Формирование и использование фондов денежных средств можно также считать сторонами (подфункциями) перераспределительной функции, поэтому можно говорить о наличии перераспределительной, регулирующей и контрольной функций финансов субъекта РФ.

Ключевое положение в финансах субъекта занимает его бюджет, то есть региональный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, которые предназначены для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

В отличие от других фондов денежных средств, бюджет рассматривается и принимается в форме закона; процедура утверждения и построения бюджетов субъектов РФ в целом совпадает с аналогичными процедурами по отношению к федеральному бюджету, но отличия возможны и связаны с существованием и действием регионального бюджетного законодательства. Комплекс нормативных актов субъектов в бюджетной сфере различен в разных регионах, но, как правило, в него входят положения о бюджетном процессе, положения о межбюджетных отношениях, положения о порядке предоставления бюджетных кредитов. Сюда же следует отнести положения или региональные законы о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и другие подобные нормативные правовые документы, относящиеся к правовому регулированию бюджетного механизма регионов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных доходов (исключая те доходы, которые передаются в порядке регулирования местным бюджетам) и субвенций из федерального бюджета, которые с 2008 г. предоставляются исключительно как обязательное финансовое сопровождение передаваемых на уровень субъектов РФ федеральных полномочий. Собственные доходы включают налоговые, неналоговые доходы и доходы, полученные бюджетами субъектов РФ в виде безвозмездных поступлений (за исключением субвенций).

К налоговым доходам бюджетов субъектов РФ относятся отчисления от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, доходы от региональных налогов. С 2005 г. нормативы отчислений от налогов и сборов установлены на постоянной основе Бюджетным кодексом РФ (вместо ежегодного определения Законом о федеральном бюджете).

К неналоговым доходам региональных бюджетов Бюджетный кодекс РФ относит доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ (после уплаты налогов и сборов), доходы от платных услуг, которые оказываются бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ, штрафы, иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям в составе собственных доходов относятся дотации, субсидии, иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (преимущественно из федерального бюджета, но возможно поступление межбюджетных трансфертов из других региональных бюджетов и так называемых «отрицательных трансфертов» из местных бюджетов) и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц.

Содержание понятия «собственные доходы бюджета» принципиально изменилось с 2005 г. (в связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»). С этого времени в состав собственных доходов включена финансовая помощь из бюджета вышестоящего уровня (дотации, субсидии, иные межбюджетные трансферты), кроме субвенций.

Собственные доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а также дотаций, субсидий, полученных за счет средств федерального бюджета.

Структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в областной бюджет Томской области на 2009 г. выглядит следующим образом (табл. 4.1.1):

Таблица 4.1.1

Структура межбюджетных трансфертов нз федерального бюджета в областной бюджет Томской области на 2009 г.

Как видно из данных таблицы, почти треть межбюджетных трансфертов из федерального бюджета перечисляется в областной бюджет в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - нецелевых межбюджетных трансфертов (направления расходования данных средств определяется бюджетом-получателем самостоятельно). Но все- таки более значительная часть - 43, 3 % - перечисляется в виде различных субсидий (целевых межбюджетных трансфертов), в т.ч. на оздоровление детей, на ежемесячное вознаграждение за классное руководство, на реализацию ФЦП, на комплектование фондов библиотек муниципальных образований, на развитие и поддержку инфраструктуры ЗАТО. Субвенции, предоставляемые бюджетам субъектов РФ, предоставляются на различные цели: на оплату ЖКХ отдельным категориям граждан, на поддержку донорства, на осуществление первичного воинского учета и на осуществление других различных передаваемых полномочий субъекту РФ. Субвенции, составляющие 21,8 % в общей величине межбюджетных трансфертов и 5,5 % в доходах областного бюджета, собственными доходами бюджета субъекта РФ не являются, поскольку средства заложены в эквивалентные отношения: средства передаются на возмездной основе, являясь по существу платой за реализацию на региональном уровне полномочий федерального центра. Тем не менее, по классификации субвенции относятся к безвозмездным поступлениям, но в бюджетах предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств самого субъекта РФ и расходных обязательств субъектов Федерации, которые осуществляются за счет субвенций их федерального бюджета.

Для значительного количества регионов финансовая помощь из федерального бюджета - необходимость, без которой бюджет не сможет выполнять свойственных ему функций, а органы власти - свои обязательства перед населением.

Таким образом, можно объединить все виды финансовых ресурсов, выделяемых из федерального бюджета, в две большие группы: ресурсы, выделяемые для финансовой поддержки субъектов РФ, и ресурсы, выделяемые с целью решения социально-экономических проблем федерального масштаба.

Для стимулирования регионов и муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами БК устанавливает различные условия осуществления бюджетного процесса на региональном и местном уровне в зависимости от доли межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета.

Если регион становится получателем безвозмездных доходов из федерального бюджета на его финансовую деятельность налагаются определенные ограничения. Например, такой регион не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений.

В соответствии с Бюджетных кодексом РФ все субъекты группируются по величине расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет:

1 группа - субъекты РФ, у которых указанная доля находится в пределах от 5 до 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

2 группа - субъекты РФ, у которых указанная доля находится в пределах от 20 до 60 % собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

3 группа - это регионы, в бюджетах которых указанная доля превышает 60 % собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов ужесточаются по мере увеличения их доли из федерального бюджета (за исключением субвенций) в бюджете региона. Так, в регионах каждой из трех групп кассовое обслуживание бюджета субъекта РФ, Территориального фонда обязательного медицинского страхования, бюджетов муниципальных образований осуществляется органами Федерального казначейства. Начиная со второй группы, регионы не имеют права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Для третьей группы регионов обязательны дополнительные условия:

1) подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

2) организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

3) представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетной надзора;

5) иные меры, установленные федеральными законами.

Наряду с традиционным направлением субсидий «сверху вниз)», т.е. из бюджета вышестоящего уровня в нижестоящий, бюджетное законодательство предусматривает и обратное направление движения субсидий т.е. «снизу вверх». Статья 138.1 БК рассматривает субсидии, представляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а статья 142.2 субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов. В первом случае так называемый «отрицательный трансферт» предоставляется федеральному бюджету в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, которые возникают при выполнении полномочий Российской Федерации. Во втором случае субсидии учитываются не только в доходах регионального бюджета, но и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений регионального фонда компенсаций, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов или городских округов, т.е. субсидии используются в качестве средств формирования региональных фондов, в дальнейшем перераспределяемых между местными бюджетами муниципальных районов, городских округов, поселений.

Межбюджетное перераспределение средств из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на возмездной основе предоставляются в форме бюджетных кредитов. Бюджетный кредит может быть предоставлен только тому субъекту Российской Федерации, который не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед федеральным бюджетом. Бюджетные кредиты из федерального бюджета могут предоставляться на срок до трех лет, при этом бюджетные кредиты на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, предоставляются бюджетам субъектов РФ в пределах финансового года. В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов (включая проценты, штрафы и пени) взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

Местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет, при этом условия предоставления, использования и возврата, а такие основания выделения устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах и нормативно-правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти регионов.

На такой же срок могут предоставляться бюджетные кредиты из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских и городских поселений.

Бюджетным законодательством предоставлено право формирования фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации, что чрезвычайно важно в условиях нестабильности доходных источников.

Основными направлениями использования средств бюджетов субъектов РФ являются следующие:

- выполнение обязательств социального государства в сфере образования, здравоохранения, социальной политики, закрепленных за уровнем субъекта РФ;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- обслуживание и погашение госдолга субъекта РФ;

- формирование государственной собственности субъектов РФ;

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

40

- осуществление международных внешнеэкономических связей субъектов РФ;

- содержание и развитие предприятий, организаций и учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

- проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

- обеспечение деятельности СМИ субъектов РФ;

- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на местный уровень;

- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

По объему финансовых средств, выделяемых на обеспечение тех или иных функций, можно определить, какие приоритеты господствуют в регионе, каковы главные проблемы, для решения которых нужно финансовое обеспечение. В последние пять лет сложилась достаточно устойчивая структура расходов регионального бюджета Томской области, в которой межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований занимают лидирующее положение, составляя более трети расходов областного бюджета (например, в 2006 г. - 34,9 %, в 2007 г. - 37,5 %, в 2008 г. - 33,3 %), а расходы на здравоохранение, образование, культуру и социальную политику также стабильно представлены 30 - 34 % расходов. В то же время в структуре расходов бюджета области постепенно происходит перераспределение объемов бюджетного финансирования на строительство объектов инженерной инфраструктуры на территории, прилегающей к особой экономической зоне техниковнедренческого типа, что увеличивает долю расходов по разделу «национальная экономика».

На формирование региональных бюджетов оказывает влияние разделение полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти, совместные полномочия и предмет ведения федеральных и субфедеральных органов государственной власти, а также полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ для реализации своих полномочий в финансовой сфере разрабатывают при участии органов государственной власти субъекта РФ проекты федеральных законов н других нормативных правовых актов РФ по предметам, отнесенным к совместному ведению, принимают участие в разработке и утверждают федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, а затем обеспечивают их финансирование (в объемах, установленных федеральным бюджетом, и пр.).

В свою очередь, органы государственной власти субъекта РФ для реализации своих полномочий участвуют в разработке проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ субъекта РФ, а также участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ на территории региона, осуществляют правовое регулирование по предметам совместного ведения, создают условия для привлечения иностранных инвестиций в субъект РФ для реализации программ и т.п.

В области финансовых отношений органы исполнительной власти субъекта РФ могут быть наделены полномочиями территориальных структурных подразделений органов исполнительной власти РФ в соответствии с соглашениями, заключенными между ними, и наоборот.

Уровень социально-экономического развития и жизни населения региона также является одним из факторов формирования финансов субъектов РФ, что отражается как на финансовом потенциале субъекта РФ, так и на реальных показателях исполнения бюджета. Поскольку поступления налоговых доходов в бюджетную систему Томской области во многом зависят от налогов от организаций, занимающихся добычей сырой нефти природного газа, обеспечивающих до 60 % налоговых поступлений во все бюджеты, то динамика мировых цен на нефть во многом определяет состояние бюджета региона. Эта зависимость постепенно преодолевается диверсификацией производства, но это достаточно длительный процесс. Налоги на прибыль, доходы в структуре доходов бюджета области составляют 40 -45 %, акцизы - более 5,5 %, налоги на имущество - около 11,5 - 12 %, эта группа налогов обеспечивает в совокупности 62 - 64 % доходов областного бюджета, а совместно с безвозмездными поступлениями - почти 90 %. Это говорит о недостаточной диверсификации доходных источников, как в отраслевом разделе, так и по видам налоговых и неналоговых поступлений.

Многие регионы Российской Федерации имеют дефицитные бюджеты, при этом законодательно размеры дефицитов ограничиваются 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ; при утверждении Закона о региональном бюджете должны быть указаны источники финансирования дефицита. Анализ данных отчетности регионов показывает, что основные источники финансирования в региональных бюджетах следующие:

- изменение остатков средств на счетах по учету средств региональных бюджетов;

- сальдо по займам, осуществляемым путем выпуска ценных бумаг;

- сальдо по кредитам, полученным от кредитных организаций;

- сальдо по бюджетным кредитам;

- поступления от продажи имущества и др.

Из семи федеральных округов Российской Федерации по итогам 2008 г. три округа имели отрицательное сальдо входящих в них консолидированных бюджетов, а в целом по РФ дефицит консолидированных бюджетов субъектов России составил 54 424 тыс. руб., при доходах 6 199 112 тыс. руб. т.е. 0,87 % от доходов.

Из 83 субъектов РФ в 2008 г. 44 региона имели дефицит бюджета, а 39 регионов - профицит, т.е. 53 % региональных бюджетов являются в настоящее время дефицитными. Это ведет к появлению государственного долга регионов и увеличению нагрузки на расходную часть региональных бюджетов за счет увеличения расходов на обслуживание гос до л га.

По итогам 2009 г. дефицит консолидированных бюджетов регионов составил 329 090 тыс. руб., т.е. увеличился по сравнению с 2008 г. более чем в 6 раз; из семи федеральных округов только один - Дальневосточный федеральный округ - остался профицитным, а остальные шесть - дефицитные. Увеличилась несбалансированность региональных бюджетов: число профицитных региональных бюджетов составило в 2009 г. 21, т.е. уменьшилось на 18 бюджетов, на столько же увеличилось число дефицитных бюджетов. Таким образом, если в 2008 г. было почти равное соотношение дефицитных и профицитных региональных бюджетов (44:39), то в 2009 г. это соотношение резко изменилось, и на 62 дефицит-

ных бюджета субъектов РФ приходится только 21 профицитный региональный бюджет, соотношение стало 3:1.

В законах о бюджетах регионов обязательно указывается предельный объем государственного долга субъекта РФ с указанием верхнего предела государственного внутреннего долга и предельного объема расходов на обслуживание госдолга субъекта Российской Федерации.

Функционирование финансов субъектов РФ осуществляется в соответствии с целями региональной финансовой политики, основными из которых являются:

- обеспечение экономического роста на основе стабилизации производства в важнейших отраслях экономики региона;

- обеспечение единых социальных стандартов и равной социальной зашиты граждан, проживающих в регионах;

- обеспечение основ бюджетного федерализма в регионе;

- выравнивание условий социально-экономического и финансового развития регионов;

- развитие и поддержка местного самоуправления.

Формами, методами, используемыми в ходе реализации региональной финансовой политики, являются:

- участие финансовых ресурсов государства в инвестиционных проектах, отбираемых для реализации в регионах на конкурсной основе;

- финансовая поддержка наукоемких производств, развитие высоких технологий;

• размещение государственных заказов, в том числе оборонных, в регионах;

- создание финансовых условий для формирования свободных экономических зон, наукоградов, инновационных центров в регионах, имеющих для этого научный и кадровый потенциал;

- финансовая поддержка рыночной инфраструктуры;

- финансовая помощь, направленная на структурную модернизацию регионов;

- привлечение инвестиций регионов для развития общегосударственной инфраструктуры;

- обеспечение условий для привлечения финансовых ресурсов в менее развитые в экономическом отношении регионы, в развитии которых заинтересовано государство и продукция которых необходима народному хозяйству страны;

- обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий в целях выравнивания условий хозяйственнокоммерческой деятельности в различных регионах;

• разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, которые финансируются за счет средств федерального бюджета.

В концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года^[104] предусматривается расширение инструментов мотивации субъектов Федерации в целях осуществления или ответственной финансовой политики.

В условиях сильной дифференциации регионов по ряду социальных, экономических, бюджетных параметров важно как повышение уровня их финансового самообеспечения, так и обеспечение единого экономического пространства страны.

Централизация налоговых поступлений в федеральном бюджете позволяет за счет межбюджетного регулирования, осуществляемого федеральным центром, на некоторое время стабилизировать и увеличивать доходы бюджетов на региональном уровне, но в целом ограничивает возможности субъектов РФ для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики на территории региона, поэтому за консолидированными бюджетами субъектов РФ необходимо законодательное и реальное закрепление основных доходных источников на постоянной основе. В то же время полное закрепление доходных источников за бюджетами регионов снизит регулирующие возможности федерального бюджета в условиях значительных различий доходной базы регионов и уменьшит возможности по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В связи с этим органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейся кризисной ситуации в экономике и развитие доходного потенциала на своей территории. Вышеуказанная Концепция в качестве таких мер указывает на подготовку прогноза поступления доходов, исходя из реальной ситуации в экономике, оперативную корректировку бюджетов, осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот, поддержку значимых для региона отраслей экономики.

4.2.