Муниципальные финансы

Муниципальные (местные) финансы - это совокупность финансовых отношений, которые возникают по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов в целях решения задач местного значения.

Местные финансы включают в себя:

- денежные средства местного бюджета;

- государственные и муниципальные ценные бумаги, которые принадлежат органам местного самоуправления;

- другие средства.

Главной составляющей муниципальных финансов является местный бюджет, которому присущи те же принципы организации, что и бюджетам других уровней, но ввиду близости местных органов самоуправления к населению особое значение приобретают принципы гласности и самостоятельности.

Местное самоуправление является обязательным компонентом любого демократического государства, через которое население осуществляет управление через свободно избранные им представительные и другие органы.

Проблемы местного самоуправления, без которого невозможно становление и развитие гражданского общества в России, стали разрабатываться применительно к новым реалиям постсоветской действительности после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Именно в Конституции впервые были закреплены основополагающие начала организации деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

В частности, ст. 130 гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»^[105].

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают вопросы местного значения.

Эти конституционные положения находят развитие и конкретизацию в российском законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это законодательство федеральное, региональное (законы субъектов РФ), муниципальное (нормативные правовые акты местного самоуправления).

Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране в настоящее время является Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот Закон определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения (вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, муниципального образования), исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций^[106].

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Таким образом, местные финансы выделяются в качестве одной из составляющих экономических основ местного самоуправления.

Вопросы местного самоуправления также регулируются нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ.

Необходимо отменить такой важнейший международно-правовой документ, как Европейская хартия местного самоуправления, подписанная от имени Российской Федерации 28.02.1996 г. и ратифицированная Г ос у дарственной думой и Советом Федерации Федерального собрания РФ Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Хартия определяет основные принципы, на которых в соответствии с Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством строится местное самоуправление в РФ.

Ещё один нормативно-правовой документ в сфере местного самоуправления - это Устав (Положение) муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций. Закон выделяет и определяет понятие сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения и муниципального образования. Согласно этому закону, муниципальным образованием может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

С точки зрения местных финансов, особое значение приобретает ірактовка термина «вопросы местного значения», так как население непосредственно и(или) через органы местного самоуправления должно решать именно эти вопросы и, следовательно, должны решаться соответствующие вопросы финансирования.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых по Конституции и новому Закону, осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Закон разграничивает полномочия разных уровней власти в области местного самоуправления.

Законом предусматривается возможность образования муниципальных объединений, учреждения хозяйственных субъектов в целях объединения ресурсов: финансовых, материальных и иных для решения вопросов местного значения.

Основными финансовыми вопросами местного значения являются:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения, муниципального района, городского округа;

2) контроль за исполнением соответствующих бюджетов;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

В то же время ни один из вопросов местного значения, начиная от владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и заканчивая организацией сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, не может быть решен без привлечения финансовых ресурсов. В самом общем виде перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа совпадают, но есть и различия. Так, предусматривается за счет средств

Сравнение полномочий государственных органов власти в области местного самоуправления (МСУ)

бюджета муниципального района осуществлять выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района.

На уровне муниципальных районов и городских округов должны решаться вопросы организации представления общего образования и скорой медицинской помощи.

Наряду с собственными полномочиями органов местного самоуправления им могут передаваться для реализации отдельные государственные полномочия, в связи с этим их финансовое обеспечение будет осуществляться только за счет представляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

В то же время все финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняться за счет средств местного бюджета; при этом ни федеральные законы, ни законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Среди перечня финансовых вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, Закон обозначает утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчета об их исполнении и другие.

Отмечается, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В системе местного самоуправления огромное значение придается местным бюджетам: они, с одной стороны, главная часть муниципальных финансов, а с другой - одна из частей, составляющих экономическую основу местного самоуправления. Считается, что экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

- формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

- распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти^[107].

Общественное назначение местных бюджетов как синтезированного проявления функций заключается прежде всего в доведении до населения, отдельных его групп государственных и муниципальных услуг, поэтому в функции распределения и использования средств местных бюджетов приоритет должен принадлежать не только отраслям народного хозяйства, но и населению, которое проживает на территории конкретного муниципального образования. Это не противоречит распределению фондов между отраслями народного хозяйства, так как продукция и услуги многих из них (коммунальное хозяйство, пищевая, местная промышленность) являются для населения жизнеобеспечивающими компонентами.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

-осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

- установление, детализация и определения порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям муниципальных районов дополнительно относятся:

- установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

- определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

При этом органы государственной власти гарантируют:

- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

- компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Исходя из принципа единства, формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единых принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. Общим требованием при проектировании местных бюджетов является следующее: составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и с возможной ее детализацией субъектом Российской Федерации. В противном случае будет невозможно обеспечить сопоставимость данных на территории региона и в масштабах государства, свести данные в консолидированный бюджет субъекта РФ.

По общему правилу Бюджетного кодекса РФ собственными доходами местных бюджетов считаются налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в местные бюджеты в соответствии с законодательством РФ, и доходы, полученные местными бюджетами в виде безвозмездных перечислений, в том числе и финансовая помощь. Не будут относиться к собственным доходам только средства, передаваемые в местные бюджеты на реализацию «делегированных» государственных полномочий в форме субвенций (совокупность субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, составляют региональный фонд компенсаций).

Как видно из вышеперечисленного перечня вопросов, которые представительные органы местного самоуправления решают в бюджетном процессе, превалирует формальный подход, который выражается в подчеркивании самостоятельности представительных органов местного самоуправления, его приоритете по сравнению с такими сущностными моментами, как наличие собственных доходов, достаточных для покрытия минимальных расходов. Между тем фактическое состояние доходной базы многих местных бюджетов свидетельствует о том, что доходов местных бюджетов без финансовой помощи недостаточно для покрытия большей части минимальных расходов, в связи с чем эти бюджеты являются дотационными. Частично это предопределено состоянием налоговой базы муниципальных образований.

Значительная часть бюджетов муниципальных образований является дотационной. Отмечается^[108], что 63 % всех таких образований имеют дотационность выше 50 %, а на долю малодотационных муниципальных образований (имеют удельный вес дотаций до 10 % в доходах своих бюджетов) приходится только 9 %. Для Российской Федерации характерны большие различия в уровне социально-экономического развития регионов, но на уровне муниципальных образований эти различия являются еще более значительными, поэтому вопросы сбалансированности местных бюджетов являются наиболее актуальными.

Каждый региональный бюджет предусматривает в числе межбюджетных трансфертов дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов. Целью таких дотаций является выравнивание финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий, по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей. В субъектах РФ разрабатывается методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые являются едиными для всех муниципальных образований на территории региона; в первую очередь это касается единого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сопоставление с которым определяет размер дотаций, поступающих в местные бюджеты. Методики составляются исходя из необходимости достижения гарантированного уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя

С 2005 г. к местным налогам Налоговый кодекс РФ относит всего 2 налога - земельный и налог на имущество физических лиц. За период с 2001 по 2004 г. было отменено большое количество местных налогов и сборов - налог на содержание жилищного фонда, целевые сборы на содержание милиции и благоустройство территории, налог на перепродажу автомобилей и вычислительной техники, сбор за право торговли, сбор за уборку территорий населенных пунктов. Последним, с 2005 г. был отменен налог на рекламу.

В рамках укрепления вертикали государственной власти установление Налоговым кодексом закрытого перечня местных налогов может оцениваться двояко:

1) как нарушение ряда положений Конституции, которая не предусматривает полномочий РФ на установление в федеральном законодательстве исчерпывающего перечня региональных и местных налогов, не соответствующее принципу федерализма и определенной автономии бюджетов;

2) как унификация налоговых изъятий на всех уровнях налоговой системы с целью пресечения злоупотреблений местных органов власти в налоговой сфере.

Анализ состояния доходной базы муниципальных бюджетов показывает, что, если даже на местном уровне оставить все собираемые на данной территории налоги, во многих муниципальных образованиях этих средств все равно будет недостаточно для обеспечения самостоятельности бюджетов, то есть закрепление за местных уровнем большего числа налогов во многих случаях не даст положительного результата. В то же время налоговые доходы местных бюджетов еще не стали существенным источником накопления доходов местных бюджетов.

С 2006 г. (с момента начала действия Закона М ІЗІ-ФЗ вОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в состав собственных доходов местного бюджета включаются:

1. Средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Установлено, что размер платежа должен быть одинаков для всех жителей муниципального образования, но в то же время определена и предельная численность жителей (30 % от общего числа) для которых размер платежа может быть уменьшен.

2. Доходы от местных налогов и сборов. Порядок установления, изменения и отмены местных налогов не меняется: представительные органы местного самоуправления могут устанавливать местные налоги и сборы, определять размеры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов по единым для всех данных поселений нормативам отчислений. Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается.

При этом Законом № 131-ФЗ введена норма, согласно которой по решению субъекта РФ возможна централизация в бюджете субъекта РФ части доходов от местных налогов. Это становится возможным при двукратном и более превышении среднего по поселениям уровня расчетных налоговых доходов на одного жителя (до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений) и в случае невыполнения поселением требований закона субъекта РФ о перечислении субсидий (то есть части указанного выше превышения), которые называют «отрицательными трансфертами», в региональный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП). Аналогичная норма имеется и относительно муниципальных районов (городских округов). Такие муниципальные образования считаются «сверхобеспеченными». Естественно, что при реализации данных положений на практике возникает вопрос о том, не превысил ли федеральный законодатель своей компетенции, допуская возможность изъятия местных налогов в порядке перераспределения средств и финансового регулирования.

3. Доходы от региональных налогов и сборов. В местные бюджеты могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов, которые подлежат зачислению в бюджет субъекта РФ (зачисляются такие доходы в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах).

Для этого региональным законодательством должны устанавливаться нормативы отчислений от региональных налогов, причем нормативы отчислений должны быть едиными для всех поселений или муниципальных районов субъекта РФ, на территории которого они расположены. Установление указанных региональных нормативов законом о региональном бюджете и(или) иным региональным законом на ограниченный срок не допускается. Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по нормативам отчислений, которые определяются как сумма нормативов, установленных субъектом РФ для поселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, по единым для всех данных поселений нормативам отчислений, установленным решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению по закону субъекта РФ в бюджеты муниципаль- ного района. По аналогии с нормативами, устанавливаемыми субъектом РФ, нормативы муниципального района не могут быть установлены на ограниченный срок.

4. Доходы от федеральных налогов и сборов. «Минимальные» нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, единые для всех муниципальных образований определенного типа, установлены Бюджетными кодексом РФ (доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах).

Предусматривается возможность зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, по единым для всех поселений или муниципальных районов нормативам. Эти нормативы должны устанавливаться законом соответствующего субъекта РФ, причем установление таких региональных нормативов законом о региональном бюджете и(или) иным региональным законом на ограниченный срок не допускается (что указывает на стремление обеспечить стабильную составляющую отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов). Для бюджетов городских округов региональные нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов опять же определяются как сумма нормативов, установленных субъектом РФ для поселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений, которые входят в состав муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом и региональным законодательством. Зачисление доходов в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, производится по единым для всех данных поселений нормативным отчислениям. Эти нормативы также не могут быть установлены на ограниченный срок.

Кроме единых (для соответствующего типа муниципальных образований) нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в отношении налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ, существует возможность установления дифференцированных (индивидуальных для каждого муниципального образования) нормативов отчислений в местные бюджеты, которые называются дополнительными. Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц устанавливаются по согласованию с представительными органами муниципальных образований законом субъекта РФ о региональном бюджете, причем делается это как замещение (полностью или частично) расчетной величины дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования. Изменение указанных нормативов отчислений в местные бюджеты в течение текущего финансового года не допускается.

Для дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц Бюджетным кодексом РФ установлена норма: «потери» местных бюджетов от недополучения налога, по сравнению с объемом расчетной дотации, не компенсируются из регионального бюджета, но и «излишки» не изымаются из местного бюджета.

Многие субъекты РФ в законах о региональных бюджетах предусматривают полную или частичную замену дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений в местные бюджеты от федерального налога на доходы физических лиц.

5. Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней и другие безвозмездные поступления. Безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ включают дотации из региональных и районных фондов финансовой поддержки, субсидии и иные межбюджетные трансферты.

Для обеспечения финансовых возможностей органов местного самоуправления обязательно создаются два вида региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, из которых перечисляются дотации (нецелевые трансферты):

• Фонд финансовой поддержки поселений - ФФПП;

• Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - ФФПМР/ГО.

В соответствии с Бюджетным кодексом городские округа пользуются правом получения дотаций как из регионального ФФПП, так и из регионального ФФПМР/ГО.

Образование региональных фондов финансовой поддержки и распределения дотаций из них производится в порядке, установленном законами субъекта РФ. В субъектах РФ разрабатываются методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые являются едиными для всех муниципальных образований соответствующего типа на территории региона; в первую очередь это касается единого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, сопоставление с которым определяет размер дотаций, поступающих в местные бюджеты. Методики составляются исходя из необходимости достижения гарантированного уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя.

Органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств регионального бюджета.

Региональный ФФП поселений

Для распределения дотаций из РФФПП используется «подушевой» принцип, соответственно учитывается численность жителей поселения. Право на получение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта Федерации, за исключением поселений, которые попадают под критерий «отрицательного трансферта» (то есть у которых расчетные налоговые доходы местного бюджета на одного жителя превышают двукратный средний по поселениям региона уровень расчетных налоговых доходов на одного жителя).

Как уже было отмечено, дотации из РФФПП по согласованию с представительными органами поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц, которые, в отличие от единых нормативов, могут быть индивидуальными для каждого поселения. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты поселений в течение текущего финансового года не допускается.

Региональный ФФП муниципальных районов (ГО)

Критерием предоставления дотаций из РФФПМР/ГО является уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Дотации распределяются между теми муниципальными районами (городскими округами), в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает уровня, определенного в качестве критерия законом субъекта РФ.

При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) не допускается использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов).

Часть дотаций из РФФПМР/ГО может предоставляться на основе «подушевого» принципа - исходя из численности жителей муници- пального района (городского округа) в расчете на одного жителя. Право на получение таких дотаций имеют все муниципальные районы (городские округа), за исключением муниципальных районов (городских округов), которые попадают под критерий «отрицательного трансферта» (по аналогии с поселениями). В то же время такой расчет финансовой помощи проводится без учета имеющейся разницы в доходах бюджетов муниципальных образований, в стоимости предоставления муниципальных услуг.

По согласованию с представительными органами муниципального района (городского округа) финансовая помощь может быть полностью или частично заменена дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц, которые также могут быть индивидуальными для каждого муниципального района (городского округа). Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) в течение текущего финансового года не допускается.

Очень важным моментом с точки зрения обеспечения стабильности, гласности, самостоятельности местных бюджетов является требование утверждения распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований законом субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год.

В бюджете муниципального района создается районный фонд финансовой поддержки поселений, который по своим принципам является аналогом регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Районний ФФП поселений

С 2008 г. из Бюджетного кодекса РФ исключена норма о необязательности создания районных фондов финансовой поддержки поселений. До этого времени регионы стимулировали муниципальные районы к созданию районных фондов через предоставление им субсидий для целей выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

Порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

Основную целевую финансовую помощь местным бюджетам из бюджета субъекта РФ составляют субсидии. Инструмент межбюджетных субсидий местным бюджетам к настоящему времени претерпел существенные содержательные изменения.

До 2008 г. в составе регионального бюджета могли быть образованы два фонда субсидий:

- региональный фонд муниципального развития, средства которого направлялись в местные бюджеты в виде субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, то есть на софинансирование расходов капитального характера;

- региональный фонд софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись также в виде субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов местных бюджетов.

Это были основные виды субсидий местным бюджетам, поскольку иные субсидии (вместе с иными дотациями) не могли быть более 10 % общего объема финансовой помощи местным бюджетам.

Однако практическая реализация предложенных федеральным центром механизмов избирательной инвестиционной поддержки муниципальных образований через указанные региональные фонды не была успешной. Далеко не все субъекты РФ фактическое образовывали указанные фонды (особенно фонд муниципального развития) в составе региональных бюджетов, что связано с невысокой реальной возможностью муниципальных образований участвовать в получении средств фондов на условиях софинансирования.

С 2008 г. в результате изменений норм Бюджетного кодекса РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования любых расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий местным бюджетам из регионального бюджета субъекта образует теперь один региональный фонд софинансирования расходов.

Иными средствами финансовой помощи местным бюджетам также могут быть иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций).

6. Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности.

7. Часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов.

8. Штрафы, установление которых в соответствии с законодательством отнесено к компетенции органов местного самоуправления.

9. Добровольные пожертвования и иные поступления.

Расходная часть местных бюджетов включает:

- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;

- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга;

- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также за-

ключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

В соответствии с законодательством России обязательными для муниципальных образований являются расходы, связанные с решением вопросов местного значения, расходы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий, в пределах средств предоставленных местным бюджета субвенций, а также расходы, необходимые для оплаты и обслуживания долгов и задолженностей, появляющихся из договорных обязательств и судебных решений. Разнообразие расходов местных бюджетов отражает разделение компетенции между территориальными уровнями государственной власти.

Помимо обязательных расходов местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.

Как и другим органам власти других уровней, местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям.

Органы местного самоуправления муниципальных образований соответствующего типа вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; причем делать это органы местного самоуправления должны только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Если произведенный расход является запрещенным, он может быть аннулирован по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы, поступившей от граждан.

Предоставление из местных бюджетов субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации. Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление указанных субсидий, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

В решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, включая субсидии на возмещение затрат на оказание ими муниципальных услуг (выполнение работ).

По действующему законодательству, увеличение расходов органов местного самоуправления, возникшее в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно компенсироваться принявшими их органами. Установлено, что такие решения органов государственной власти могут реализовываться органами местного самоуправления только в пределах переданных им в качестве компенсации средств. Но в то же время в действующем законодательстве отсутствует четко установленный механизм передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование делегирования государственных полномочий. В результате между органами государственной власти и органами местного самоуправления регулярно возникают споры о том, произведена или нет соответствующая компенсация по закону, затрагивающему интересы местных бюджетов, достаточны ли ее размеры. Однако согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны соблюдать все федеральные законы, независимо от того, произведена необходимая компенсация или нет.

Очевидно, что при разработке законов о передаче полномочий субъекта органам местного самоуправления необходимо предлагать не только субвенции, но и методику практической реализации переданных государственных полномочий, а также четкий механизм их исполнения.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, кредиты, полученные от кредитных организаций и бюджетов других уровней.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Очень важно, что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию органами власти других уровней.

К концу XX в. доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России составила 21 - 22 %, а уровень расходных обязательств - не менее 32 %^[109]. Поэтому мнение ведущих экспертов заключается в том, что местное самоуправление в России в нынешних условиях фактически является финансовым банкротом перед кредиторами, перед гражданами и перед вышестоящими органами власти. В этих условиях очевидно, что необходимо укрепление и развитие мест* ного самоуправления, а также дальнейшее разграничения расходных полномочий между уровнями власти. В связи с этим предстоит большая работа по укреплению местных бюджетов в связи с реализацией с 2006 г. нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Многочисленные поправки в ФЗ №131 расширили сферы пересечения полномочий муниципальных районов и поселений, что привело к такому положению, когда невозможно определить, кто в какой степени отвечает за решение конкретного вопроса. Например, общими для поселения и района являются защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера, участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС. Для того чтобы исполнять такие полномочия, необходимо наличие определенного имущества, которого на уровне поселения чаще всего в необходимом размере нет.

В целом уровень финансовой обеспеченности муниципальных образований и структура доходов местных бюджетов свидетельствуют о том, что муниципальные образования в части финансового обеспечения имеют очень высокую зависимость от региональных властных структур. Сочетание целевого характера финансирования по выделяемым субсидиям с недофинансированностью местных бюджетов приводит к тому, что качество бюджетных расходов и муниципальных услуг остается невысоким.

Составной частью муниципальных финансов являются государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления. В то же время становится очевидным, что в ближайшем будущем на состояние финансовой базы местных бюджетов будет оказывать влияние межбюджетное регулирование доходных источников.

Для оценки перспектив местных бюджетов и анализа данных, выявления тенденций в формировании доходов и расходов местных бюджетов необходимо проводить подробный анализ состояния доходных источников (в комплексе: регионального и местного уровней бюджетов), направлениями которого могут быть отдельные виды поступлений.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является одним из важных элементов экономической основы местного самоуправления, но на практике изменения федерального законодательства привели к тому, что свобода органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом оказалась ограниченной. Законодательной основой такого ограничения оказалась ст. 50 ФЗ-131, в соответствии с которой в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, реализации «делегированных полномочий, а также обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. По существу, речь идет о целевом характере муниципального имущества и модели «закрытых списков» муниципального имущества. Муниципалитеты должны поэтому освобождаться от непрофильной собственности, которая приносит доход в виде арендной платы, что позволяет включать в договоры об аренде некоторые условия, способствующие улучшению в озеленении, благоустройстве территорий. Если же имущество продается, то новый собственник становится плательщиком регионального налога на имущество организаций, поступающее в доход регионального бюджета.

В то же время трактовка ст. 50, как содержащей закрытый перечень имущества, противоречит определению Конституционного суда РФ от 02.11.2006г. №540-0, в котором содержится прямое указание на возможность наличия в муниципальной собственности имущества, предназначенного для формирования собственных доходов местных бюджетов.

Важнейшей составной частью имущества являются земельные участки, среди которых значительную долю составляют те, собственность на которые не разграничена. В настоящее время право по распоряжению такими земельными участками передано только органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а сельские поселения такими правами не обладают. Но на поселенческом уровне больше информации о фактическом наличии и состоянии земельных участков, на этом уровне имеются такие полномочия в градостроительной сфере, как территориальное планирование, выдача разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, поэтому было бы логичным включить сельские поселения в состав субъектов, осуществляющих распределение земельных участков, госсобственность на которые не разграничена.

В целом по Российской Федерации в настоящее время отмечается определенное несоответствие имущественной и финансовой базы большинства муниципальных образований объему исполняемых ими полномочий, в т.ч. переданных на муниципальный уровень. Принятые региональные программы реформирования муниципальных финансов, ведомственные программы, программы действий по социально-экономическому развитию территорий и другие аналогичные стратегические документы должны ликвидировать этот дисбаланс и повысить эффективность, результативность бюджетных расходов муниципальных образований.

Контрольные вопросы

1. Поясните сущность понятия «региональные финансы».

2. Каковы основные направления использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации?

3. Что относится к собственным налоговым доходам субъектов Российской Федерации? Какие виды финансовых ресурсов выделяются из федерального бюджета?

4. Какими законами определяется финансовая самостоятельность:

а) региональных органов власти;

б) муниципальных органов власти?

5. Какие изменения в финансово-правовой деятельности местных органов власти произошли в связи с принятием и реализацией Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ?

6. Каковы возможные направления повышения эффективности деятельности региональных и муниципальных финансовых систем?