13.4. Государственный кредит

Из истории известно, что правительство России еще в начале XVII в. прибегало к услугам государственного кредита для покрытия своих расходов. Как раз тогда появились первые государственные займы, хотя существенным и относительно регулярным источником поступлений в казну займы начали выступать лишь с середины XVIII в. В условиях феодальной России основными внутренними кредиторами были монастыри и церковь. Однако постепенно социальная база государственного кредита расширилась: заимодателями становились купцы, промышленники, иногда землевладельцы. Правительство брало деньги на добровольной основе под обеспечение государственным имуществом. Однако нередко займы предоставлялись и в принудительном порядке.

В это время сформировались следующие формы и виды государственного кредита:

а) государственные займы — внутренние и внешние;

б) выпуск казначейских обязательств;

в) позаимствование средств у казенных банков.

В стране функционировали следующие государственные банковские учреждения:

а) Государственный заемный банк (создан в 1786 г.);

б) Государственный коммерческий банк (1817 г.);

в) сохранные казны при петербургском и московском воспитательном домах (1772 г.);

г) приказы общественного призрения (1775 г.).

См.: Вавилов Ю. Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. М., 1992.

176

При некоторой специфике стоящих перед ними задач главными операциями вышеназванных государственных учреждений были:

а) прием вкладов; б) выдача ссуд под залог помещичьих имений.

Постепенно крупнейшим должником банковской системы становится царское правительство. К 1861 г. государственный долг составлял внушительную сумму — 1264 млн. рублей. Выплата погашении и процентов по займам достигла 50 млн. рублей в год, или почти 15 процентов бюджетных расходов.

История государственного кредита показывает, что причиной оформления заемных операций выступает наличие бюджетного дефицита. Испытывая потребность в дополнительных финансовых ресурсах, правительство не отказывается от возможности мобилизации дополнительного финансового фонда и в условиях сбалансированного бюджета. Это является вполне оправданным шагом, поскольку за счет средств фонда государственного кредита могут финансироваться дополнительные программы хозяйственного и социальнокультурного строительства немедленно, без ожидания поступления обычных бюджетных доходов. Тем не менее в любом случае — и при бюджетном дефиците, и при сбалансированном бюджете — заемные средства не могут считаться доходами государства и отражаться в доходной части бюджета.

Отношения по линии государственного кредита нельзя смешивать с банковским кредитом, поскольку ссудный фонд, выступающий материальной основой банковского кредита, используется для предоставления заемных средств предприятиям, учреждениям и частным лицам в целях обеспечения бесперебойности и повышения эффективности процесса расширенного воспроизводства.

При государственном кредите происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках политической надстройки. Поэтому государственный кредит выражает часть финансовых отношений общества, что не допускает "вольного" обращения с ссудным фондом страны и беспрепятственного привлечения части банковских ресурсов к финансированию правительственных расходов. Исторический опыт свидетельствует, что позаимствования ресурсов для финансирования государственных потребностей возможны.

Государственный кредит представляет отношения вторичного распределения стоимости совокупного общественного продукта. Поэтому в сферу заемных операций государства может попасть только часть доходов и денежных фондов, сформированных на стадии первичного распределения, к которым относятся временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций, не предназначенные для текущего потребления.

Однако при определенных условиях население и трудовые коллективы идут на ограничение потребления. В этих случаях источником государственного кредита выступают не только временно свободные денежные средства, но и суммы, предназначенные

177

для удовлетворения первоочередных потребностей или финансирования необходимых производственных и социальных расходов предприятий. Подобное может произойти на добровольной основе лишь в условиях проведения государством активной и гибкой кредитной политики при максимальном разнообразии:

а) доходности государственных ценных бумаг;

б) сроков действия государственных ценных бумаг;

в) способов выплаты дохода;

г) абсолютной ликвидности государственных ценных бумаг.

При недостаточной привлекательности государственных ценных бумаг (фондовых ценностей) для потенциальных кредиторов данная возможность осуществима лишь по принуждению со стороны правительства.

Формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства за счет мобилизации денежных средств населения, предприятий и организаций является лишь одной из сторон государственных кредитных отношений. Второй аспект указанных связей обусловлен тем, что выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет доходов государственного бюджета. В данном случае круг плательщиков налогов и сборов не совпадает с кругом держателей государственных ценных бумаг.

Государственный кредит можно также представить как совокупность распределительных отношений по мобилизации государством временно свободных денежных средств населения, предприятий и учреждений на отмеченных ранее принципах, присущих кредитным отношениям.

Данная мобилизация временно свободных денежных средств населения, предприятий и учреждений используется для:

а) покрытия бюджетного дефицита;

б) дополнительного финансирования общественных потребностей сверх текущих возможностей государства.

Отличительной особенностью этих отношений служит то, что одним из участников является государство, которое выступает в роли заемщика, реже — кредитора.

Государственный кредит характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации:

а) облигаций;

б) казначейских обязательств;

в) других ценных бумаг государства.

В зависимости от формы дохода по вышеназванным обязательствам государства государственные займы подразделяются на:

178

а) процентные; б) выигрышные; в) процентновыигрышные; г) беспроигрышные; д) беспроцентные (целевые).

Владельцы облигаций процентных займов ежегодно получают твердый доход по установленной процентной ставке. Проценты выплачиваются по купонам, предъявляемым к оплате в установленное при выпуске займа время.

По выигрышным займам держатели облигаций получают весь доход в форме выигрышей в момент погашения облигаций. Доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попадают в тиражи выигрышей.

Условиями выпуска процентновыигрышных займов предусматривается выплата части дохода по купонам, а другой части— в форме выигрышей.

Беспроигрышные выпуски займов гарантируют, что в течение срока действия займа выигрыш попадает на каждую облигацию.

Беспроцентные (целевые) займы предусматривают выплату дохода держателям облигаций, но гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который полностью пока не удовлетворяется. Целевые займы могут проводиться на строительство дорог, осуществление работ по охране окружающей среды, финансирование других мероприятий, в которых заинтересовано население.

По признаку категории держателей государственных обязательств государственные кредиты могут подразделяться на:

а) реализуемые только среди населения;

б) распространяемые среди предприятий и организаций;

в) универсальные, то есть предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц.

Первоначально выпускались займы, размещаемые только среди отдельных категорий кредиторов государства, и универсальные. По мере искусственного ограничения базы государственного кредита за его определенными видами стал закрепляться конкретный круг участников. В настоящее время все большее распространение получают займы с четким обозначением категорий их держателей.

По праву эмиссии государственные займы могут подразделяться на: а) выпускаемые центральным правительством; б) выпускаемые местными органами власти.

Использование местных займов потребует возрождения института гарантирования кредитных операций нижестоящих органов управления со стороны вышестоящих. Характерно, что гарантированные центральным правительством займы активно использовались в дореволюционной России и в 20—30е годы в СССР. Такие гарантии могли получить не только местные органы самоуправления, но и отдельные государственные и частные учреждения и предприятия.

Важным каналом формирования финансовых ресурсов государства выступает обращение части вкладов населения в учреждениях различных коммерческих банков в государственные займы, которые могут быть: а) облигационными; б) безоблигационными.

179

Безоблигационные займы фактически являются бессрочными. Они оформляются государством не выпуском ценных бумаг, а путем непосредственного учета сумм на счетах соответствующих учреждений и в книге государственного долга. Сроки погашения таких займов не оговариваются, но государство оставляет за собой право выкупа займа и обязуется выплачивать проценты за весь период его действия. Обращение части сберегательных вкладов населения в государственные займы выделяется как специфическая форма государственного кредита в силу того, что в отличие от государственных займов, когда физические и юридические лица самостоятельно и за счет собственных временно свободных денежных средств покупают ценные бумаги государства, превращение части сберегательных вкладов населения в кредит государству осуществляется при помощи посредника (сберегательного банка), который распоряжается, в свою очередь, не собственными, а заемными средствами и при этом без ведома их реального владельца.

В настоящее время ставится вопрос о целесообразности применения казначейских ссуд. В данном случае государственные органы могут оказывать предприятиям и организациям финансовую помощь, но на началах: а) срочности; б) платности; в) возвратности.

Бюджетные отношения по линии казначейских ссуд не являются аналогом банковского кредитования, поскольку в отличие от хозрасчетных банковских структур органы государственной власти и управления оказывают финансовую помощь: а) на иных условиях; б) по другим причинам; в) в иных целях.

Казначейские ссуды выдаются на льготных условиях (по срокам и уровню процента) в случае финансовых затруднений предприятий и хозяйственных организаций ввиду их особого положения на рынке или ухудшения экономической ситуации. Эти ссуды не имеют коммерческой цели, а являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур.

Использование казначейских ссуд не означает, что безвозмездное бюджетное финансирование в отношении государственных предприятий полностью себя изжило. Оно сохраняет цраво на существование, но как исключительная мера в порядке оказания финансовой помощи хозорганам, оказавшимся в затруднительном положении ввиду особенностей реализации производимой в интересах общества продукции, неблагоприятной хозяйственной конъюнктуры, кризисных явлений в экономике и т. п.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, представляющего собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая сумму начисленных процентов, которые должны быть по ним выплачены.

Государственный долг является наиболее полной количественной характеристикой кредитных отношений государства, отражающейся в статистической отчетности. Величина государственного долга показывает лишь одну результативную сторону отношений:

180

задолженность государства, образовавшуюся за период, соответствующий количеству лет функционирования самого долгосрочного действующего займа, срок погашения которого наступает в текущем году.

Государственный долг делится на: а) внутренний, б) внешний.

Внутренний долг складывается из:

а) задолженности по реализованным обязательствам государственных займов;

б) задолженности по казначейским обязательствам;

в) позаимствованиям средств ссудного фонда;

г) средств, мобилизованных сберегательной и страховой системами.

Наличие государственного долга предполагает проведение мероприятий по управлению им, в число которых входят:

а) выплата доходов кредиторам и погашение займов;

б) изменение условий выпущенных займов;

в) определение условий эмиссии;

г) выпуск новых займов.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств.

В условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей правительство прибегает к рефинансированию государственного долга. Под, рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Таким путем в бывшем СССР государство поступило, например, при погашении облигаций государственного 3%го внутреннего выигрышного займа 1966 г. По истечении срока действия этого займа его облигации свободно обменивались в течение одного года на облигации аналогичного нового займа выпуска 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

Выплаты выигрышей, процентов и сумм по погашению займов составляют основную долю расходов по управлению государственным долгом. Сюда относятся также расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей и некоторые другие расходы. Заботясь о повышении эффективности государственного кредита, правительство стремится к снижению всей совокупности расходов, что иногда достигается за счет специальных мер, в частности:

а) конверсии, консолидации, унификации, обмена облигаций по регрессивному соотношению;

б) отсрочки погашения долга;

в) аннулирования займов.

Государственный кредит служит мощным средством мобилизации в руках государства дополнительных финансовых ресурсов за счет временно свободных денежных средств физических и юридических лиц. В случае дефицитности государственного бюджета дополнительно мобилизируемые финансовые ресурсы направля

181

ются на покрытие разницы между бюджетными расходами и доходами. При положительном бюджетном сальдо мобилизуемые с помощью государственного кредита средства используются для финансирования экономическихи социальных программ. Поэтому государственный кредит является рычагом укрепления финансового положения государства, способствуя достижению равновесия между расходами и доходами государственного бюджета и выступая важным источником ускорения социальноэкономического развития.

Тем не менее существуют значительные разервы для повышения эффективности государственного кредита. В качестве неотложных мер могут быть осуществлены следующие мероприятия':

1) обеспечить реальную защиту интересов заимодателей и вкладчиков от инфляционных потерь путем переоценки номинальной стоимости облигаций, займов и вкладов в коммерческих банках; ^

2) повысить доходность отдельных государственных ценных бумаг и вкладных операций с тем, чтобы кредиторы государства были уверены в получении дохода на уровне не ниже сложившегося уровня инфляции в стране;

3) для пробуждения реального интереса физических и юридических лиц к кредитным операциям государства целесообразно не только защищать интересы кредиторов, но и максимально разнообразить условия выпускаемых займов:

а) по срокам;

б) по способам выплаты дохода;

в) по доходности ценных бумаг;

г) по обеспечению полной ликвидности облигаций;

4) расширить круг заимодателей за счет допуска к кредитным операциям государства всех без исключения предприятий, организаций и учреждений;

5) перейти при реализации государственных ценных бумаг от официального курса к рыночному, определяемому на основе реального спроса на фондовые ценности;

6) в целях создания благоприятных условий для становления местных займов восстановить практику гарантирования кредитных операций нижестоящих органов власти вышестоящими;

7) осуществить переход от безвозвратного бюджетного финансирования предприятий и организаций на оказание им помощи преимущественно путем предоставления казначейских ссуд;

8) отказаться от прямого безвозмездного и безвозвратного использования общегосударственного ссудного фонда в бюджетных целях и осуществлять привлечение ресурсов кредитных учреждений на нужды государства исключительно на началах: а) срочности;

б) платности; в) возвратности