ЧИМ КЕРУЄТЬСЯ У СВОЇХ ДІЯХ ФРС?
Коли у наступних трьох розділах ми розглядатимемо, як Федеральна резервна система проводить монетарну політику, то нам захочеться знати, чому ФРС вирішує здійснити саме такі політичні кроки, а не інші.
Щоб зрозуміти дії ФРС, нам слід зрозуміти стимули, якими визначається поведінка ФРС. Наскільки вільною є ФРС від тиску з боку президента і Конгресу? Чи впливають на її діяльність економічні, бюрократичні або політичні обставини? Чи справді ФРС незалежна від тиску зовні?Наскільки незалежною є ФРС?
Федеральна резервна система виглядає зовсім вільною від політичного тиску, що чинять інші урядові установи. Члени Ради керуючих не тільки призначаються на чотирнадцятирічний строк (і тому не можуть бути зміщені зі своїх посад), але не можуть бути призначені вдруге, що усуває відомі спонуки для керуючих запобігати перед президентом і Конгресом. Для забезпечення незалежності ФРС від примх Конгресу, можливо, навіть важливішим є те, що її незалежність грунтується на значному джерелі доходів від її власності на цінні папери і меншою мірою від надання позичок банкам. Протягом останніх років, наприклад, ФРС мала чисті доходи після вирахування витрат понад 15 млрд. дол. на рік. ФРС повертає більшу частину цих доходів Державній скарбниці і не стає від своєї діяльності багатшою, але цей доход дає ФРС важливу перевагу над іншими урядовими установами: вона не підпадає під процес асигнування засобів, що звичайно контролюється Конгресом. Справді, ФРС може і відмовлятися від перевірки Головного бюджетно-контрольного управління — ревізійного агентства уряду.
Оскільки влада контролювати грошові умови є звичайно синонімом до слова «влада», то ця функція Федеральної резервної системи визначає її незалежність більше, ніж будь-який інший чинник.
Однак Федеральна резервна система є об’єктом впливу Конгресу, бо законодавство, що визначає її діяльність, пишеться в Конгресі і може бути змінене в будь-який момент.
Якщо законодавці незадоволені, як ФРС проводить монетарну політику, то часто загрожують перебрати16 8-171
Графік 17.3. Неформальна структура влади Федеральної резервної системи.
контроль над фінансами ФРС і змусити її підкоритися бюджетним вимогам, як це роблять інші урядові установи. (Часто протягом року ви зустрічатимете газетні статті, що містять заклики ряду членів Конгресу до суворішого контролю над ФРС). Це — дієвий засіб застрашувати, і він звичайно утримує ФРС від надто далекого відходу від бажань конгресменів.
Конгрес також прийняв законодавство, яке робить ФРС відповіда- льнішою за свої дії. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагає, щоб ФРС оголошувала свої цілі щодо темпів зростання грошових агрегатів. У законі 1978 р. Про повну зайнятість і збалансоване зростання (закон Гемфрі -— Гокінса) від ФРС вимагають пояснень, як її цілі узгоджуються з економічними планами президента США.
Президент також може впливати на ФРС. На той час як Конгрес впливає на ФРС безпосередньо через законодавство, що визначає її здатність проводити монетарну політику, то президент може діяти через свій вплив на Конгрес. По-друге, хоча в теорії президент може призначити тільки одного або двох членів Ради керуючих протягом строку своїх повноважень, на практиці він призначає членів Ради значно частіше. Одна із причин цього полягає в тому, що більшість керуючих не служать свого повного чотирнадцятирічного строку. Оклади керуючих значно нижчі, аніж вони можуть заробити у приватному секторі. Отже, в керуючих виникають стимули для переходу в приватний сектор ще до закінчення строку їхніх повноважень. Крім того, президент може призначати нового голову Ради керуючих кожних чотири роки, і, за традицією, голова, що повторно не призначений, подає у відставку з Ради, тому можна призначити нового члена Ради.
Однак влада, яку має президент у справі призначення Ради керуючих, обмежується.
Оскільки термін перебування на посаді голови і президентський строк не обов’язково збігаються, то президент часто виявляє, що голова Ради керуючих уже був призначений попередньою адміністрацією. Пауль Волкер, наприклад, був призначений головою у 1979 р. тодішнім президентом Джимі Картером, і його строк закінчувався у 1983 р., тобто через три роки після обрання президентом Роналда Рейгана. Перебуваючи під тиском бізнесменів, Рейган змушений був знову призначити Волкера, коли строк його перебування на посаді голови Ради закінчився, хоча початково Волкер був призначений президентом-демократом (Джимі Картером) 1.Отож ми бачимо, що Федеральна резервна система має значну для урядової установи незалежність. Та все ж вона не вільна від політичного тиску. Справді, щоб зрозуміти поведінку ФРС, слід усвідомити, що політика відіграє дуже важливу роль.
1 Так само Уїльям Мартін, голова Ради з 1951 по 1970 рік, був уперше призначений президентом Труменом, а згодом — президентами Ейзенхауером, Кенеді і Ніксоном.
Вставка 17.2
Ігри, в які грає ФРС
Як прогнозує теорія бюрократичної поведінки, ФРС повинна вести таку гру, щоб завуалювати свої дії для уникнення втручання Конгресу в її діяльність. У 1975 р. Конгрес прийняв резолюцію 133, яка вимагала, щоб ФРС повідомляла щоквартально банківському комітету палати представників і сенатові про цільові інтервали зростання грошових агрегатів для наступних дванадцяти місяців та інформувала, наскільки успішною була її діяльність у досягненні попередніх цілей. Один з прийомів ФРС полягав у тому, що вона повідомляла кілька грошових агрегатів (таких, як Ml, М2 і М3), а не один. Коли ФРС свідчила перед Конгресом про успіхи у досягненні її попередніх цілей, то зосереджувалася на тому грошовому агрегаті, темп зростання якого був найближчим до цільового завдання.
Крім цієї розумної тактики, ФРС винайшла процедуру встановлення завдань з грошових агрегатів (їх називають «базовим планом»), і це робить її цільові розрахунки менш вразливими та дозволяє уникати конфлікту з Конгресом.
Щокварталу ФРС повинна переглядати цільові значення для грошових агрегатів шляхом порівняння цільових темпів зростання з тими, які фактично мали місце (нова база). Коли ФРС виходила за встановлене завдання, що часто траплялося після 1975 р., то вона завищувала значення майбутніх цілей, і тому ставало менш імовірним, що грошові агрегати перевищать цільові завдання у майбутньому. Так само, якщо фактичні показники були меншими за цільові завдання ФРС, то вона занижувала значення майбутніх завдань. Через це ставало менш імовірним, що грошові агрегати впадуть нижче цільових завдань у майбутньому. Нове законодавство передбачає, що ФРС має змінювати базу для її цільового інтервалу один раз на рік, що зменшує можливість зміни «базового плану».Іншим свідченням ТОГО, що ФРС активно хоче завуалювати свої дії, є прагнення секретності, що віддзеркалюється в активному захисті її постійного зволікання з передан- ням директив FOMC Конгресові або громадськості. Колишній офіційний представник ФРС заявив, що «багато штатних працівників визнавало, що (секретність) призначається для захисту ФРС від політичного нагляду»1.
І 1 Цитата із: «Грошова завзятість: як Федеральна резервна система за Волкера Іуповільнила зрештою інфляцію», Wall Street Journal (Friday, December 7, 1984), Ip. 23. Зауважте, що чиновник також заявив, що це не було поганою справою, бо !«більшість політичних діячів мають часовий горизонт коротший від оптимального І для монетарної політики».
Пояснення поведінки ФРС
Один із поглядів на бюрократичну поведінку уряду полягає в тому, що бюрократія служить суспільним інтересам. Проте ряд економістів розвинули теорію бюрократичної поведінки, за якою інші чинники
впливають на те, як діє бюрократія. Теорія бюрократичної поведінки виходить з того, що метою бюрократії є максимізація її власного добробуту, так само як поведінка споживача мотивується максиміза- цією його добробуту, а поведінка ділової фірми — максимізацією її прибутків. Добробут бюрократії пов’язаний з її владою і престижем. Отже, ця теорія стверджує, що важливим чинником, який впливає на поведінку ФРС, є її намагання посилити владу та престиж.
Як такий погляд прогнозує поведінку ФРС? По-перше, ФРС енергійно боротиметься за забезпечення своєї автономії. Цей прогноз підтверджувався знову і знову, коли ФРС безперервно опиралася намаганням Конгресу контролювати її бюджет. Подиву гідне те, наскільки ефективно ФРС може мобілізувати лобі банкірів і підприємців для збереження своєї незалежності, коли цьому виникає загроза.
По-друге, ФРС намагатиметься уникати конфлікту між могутніми групами, що може загрожувати урізати її владу і зменшити автономію. Поведінка ФРС може набувати декількох форм. Щоб уникнути конфлікту з президентом і Конгресом на грунті підвищення процентних ставок, ФРС часто намагається не допустити цього підвищення. Бажання уникнути конфлікту з Конгресом і президентом може також пояснити, чому ФРС (зокрема голова Ради керуючих) так вправно уникає кари за свої попередні помилки, чому офіційні особи ФРС вигадували хитрощі для того, щоб приховати свої дії в минулому, і що планують робити в майбутньому (див. вставку 17.2).
Бажання зберегти якомога більше влади також пояснює, чому ФРС енергійно проводила кампанію для отримання контролю над більшістю банків. Кампанія досягнула кульмінації при прийнятті законодавства, що поширювало юрисдикцію резервних вимог ФРС на всі банки (а не лише на комерційні банки, члени ФРС) до 1987 р.
Теорію бюрократичної поведінки, здається, можна застосувати до поведінки ФРС, але слід усвідомити, що погляд на ФРС як на організацію, що захищає виключно свої власні егоїстичні інтереси, надто крайній. Максимізація чийогось добробуту не заперечує альтруїзму. (Ви можете щедро обдаровувати Армію спасіння, бо вона допомагає вам зрозуміти себе, але в цьбму процесі ви допомагаєте добрій справі). ФРС, безумовно, турбується, щоб її монетарна політика проводилася від імені державного інтересу. Проте скільки невизначеності і незгоди існує щодо того, як слід проводити монетарну політику1. Коли не ясно, яким є державний інтерес, то на поведінку ФРС можуть впливати
1 Один із прикладів невизначеності при проведенні монетарної політики аналізувався у розділі 2. Ми бачили, що економісти не виробили точних підходів для вимірювання грошей. Отже, навіть коли б економісти погодилися, що контроль кількості грошей є придатним способом для проведення монетарної політики (протилежні підходи економістів до цього питання ми аналізували в попередньому розділі), це призвело б до того, що ФРС не знала б, який грошовий агрегат слід контролювати.
Вставка 17.3. Глобальна перспектива
інші мотиви. За такої ситуації теорія бюрократичної поведінки є корисним орієнтиром для вироблення прогнозу, чим керуватиметься у своїй діяльності ФРС.