ФІНАНСОВА ІННОВАЦІЯ: ВІДПОВІДЬ З БОКУ РЕГУЛЯТИВНИХ УСТАНОВ

Так само як фінансові інститути змінюються у відповідь на регулю­вання, так і регулятивні установи змінюють свої регулятивні приписи у відповідь на фінансову інновацію. Цей процес можна розглядати як гру в «котика-мишку» між фінансовими інститутами та регулятивними установами, в якій вони постійно пристосовуються одне до одного.

Дві основні цілі регулятивних установ керують їхньою реакцією на фінансові інновації протягом останніх двадцяти п’яти років: 1) заохо­чення власності на житло, що відображається у спробах регулятивних установ скерувати потоки коштів в інститути, що випускають заставні;

2) сприяння стабільності фінансової системи, що виражається у спробах запобігти банкрутствам банків.

Зміни банківського регулювання в 1960-і і 1970-і роки

Ми бачили, що ринкові процентні ставки в середині 1960-х років перевищили межі, встановлені регулюванням Q для ставок по депо­зитах. Кошти почали залишати депозитні інститути, особливо ощад­но-позичкові асоціації і взаємні ощадні банки. Оскільки саме ці інсти­тути були найважливішими емітентами заставних на житло, то втрата ними вкладів означала зменшення їхніх коштів для випуску заставних на житло. Отже, щоб скерувати потоки коштів у напрямку інститутів, що випускають заставні, Федеральна резервна система скоригувала межі регулювання Q, щоб дозволити ощадно-позичковим асоціаціям та взаємним ощадним банкам платити трохи вищі ставки процента (на одну чверть процента) на їхні строкові вклади, ніж могли платити на аналогічні вклади комерційні банки. Крім того, щоб поставити всіх в однакові умови, верхні обмеження ставок по депозитах поширювалися на такі інститути, як кредитні спілки, ставки яких досі не регулювалися.

Регулятивні установи проводили також другу стратегію, щоб відбити бажання до тих інструментів фінансових ринків, які могли конкурувати з депозитами. В 1970 р. вони переконали міністерство фінансів США збільшити номінал векселів Державної скарбниці до 10 000 дол.

Хоча в короткостроковому періоді обмеження ставок по депозитах забезпечувало коштами інститути, які випускали заставні, фінансові інновації працювали проти цих регулятивних приписів. До кінця 1970-х років успіх взаємних фондів грошового ринку та одноденних угод про зворотний викуп спричинився до таких втрат депозитів інститутами, які випускали заставні, що їхній фінансовий стан став викликати тривогу. Одним із тимчасових розв’язків був дозвіл цим інститутам випускати сертифікати грошового ринку (MMC — money market cer­tificates), по яких сплачувалися ринкові процентні ставки. Цікава риса цієї регулятивної зміни полягала в тому, що вона продовжувала дискримінувати дрібних заощадників, бо ці сертифікати випускалися номіналом в 10 000 дол. Сертифікати грошового ринку великого номі­налу утримували дрібних заощадників від переміщення їхніх вкладів у ці сертифікати. Це давало змогу інститутам, що випускали заставні, далі триматися за свої депозити з низькими витратами і, отже, мати загальні нижчі витрати коштів.

До 1980 р., після усіх цих регулятивних змін, спрямованих на допомогу ощадно-позичковим асоціаціям та взаємним ощадним банкам, безперервне зростання процентних ставок поставило їх ще в складнішу фінансову ситуацію.

Закон про дерегулювання депозитних інститутів та про контроль за грошовим обігом (1980 р.)

Як це часто трапляється з важливими законодавчими актами, щоб збільшити шанси на їхнє прийняття, роблять спроби якомога задо­вольнити вимоги опозиційних партій. Важливим наміром Закону про дерегулювання депозитних інститутів та про контроль за грошовим обігом була спроба допомогти інститутам, які випускають заставні,— ощадно-позичковим асоціаціям та взаємним ощадним банкам. Цим інститутам відкрили можливість ефективніше конкурувати з комер­ційними банками, дозволивши їм ширший набір позик, які вони могли надавати. Наприклад, ощадно-позичковим асоціаціям, позики яких фактично обмежувалися заставними, тепер дозволялося інвестувати до 20 % активів у споживчі позики, комерційні папери і облігації корпорацій. Взаємним ощадним банкам дозволялося надавати комер­ційні позики обсягом до 5 % від їхніх активів та відкривати чекові рахунки в зв’язку з цими позиками. Крім того, ощадно-позичковим асоціаціям дозволено поширити їхню діяльність на нові сфери бізнесу, такі, як трастові послуги і кредитні картки.

DIDMCA також ухвалив застосування в усіх депозитних інститутах країни нау-рахунки та рахунки автоматичного перерахування коштів. Отже, всім цим інститутам дозволялося ефективніше конкурувати із взаємними фондами грошового ринку. Закон також передбачив посту­пове припинення (до 1986 р.) дії регулювання Q. Комітет з дерегулю­вання депозитних інститутів (що складався з представників Феде­ральної резервної системи, міністерства фінансів, Федеральної кор­порації страхування депозитів, Управління федеральних банків, що кредитують житлове будівництво, Національного управління кредитних спілок) було створено для нагляду за поступовим припиненням регу­лювання Q. Положення закону про дерегулювання депозитних інсти-

тутів не лише надали перевагу інститутам, що випускають заставні, але також були вигідними для комерційних банків та кредитних спілок.

Інші положення DIDMCA передбачали усунення лихварських об­межень (максимальних процентних ставок) на позики під нерухоме майно та усунення протягом трьох років межі ставок на ряд ділових і фермерських позик понад 25 000 дол.¹. Поза тим, закон про дере- гулювання депозитних інститутів запровадив однакові резервні вимоги до всіх депозитних інститутів і дозволив їм усім мати доступ до коштів Федеральної резервної системи, таких, як дисконтне вікно та послуги ФРС по клірингу чеків. Такий набір положень поставив всі ці інститути в однакове становище і підпорядкував їх ще більшому контролю з боку Федеральної резервної системи. Остання ревно від­стоювала згадані положення в законі, щоб припинити втрати членів ФРС та поліпшити контроль за грошовим обігом.

Наслідки Закону про дерегулювання депозитних інститутів та про контроль за грошовим обігом. Поширення нау-рахунків та рахунків автоматичного перерахування коштів, що почалося в 1981 р. після їх дозволу законом, було драматичним. Сума цих депо­зитів збільшилася з 27 млрд. дол. у 1980 р. до 101 млрд. дол. у 1982 р. Проте, оскільки верхні межі ставок по депозитах регулювання Q поступово ліквідовувалися і ринкові процентні ставки зросли до ре­кордних рівнів у 1981 —1982 роках, то фонди грошового ринку про­довжували швидко зростати (становивши 76 млрд. дол. у 1980 р. і 230 млрд. дол. у 1982 р.). Через це ощадно-позичкові асоціації і взаємні ощадні банки втрачали депозити. Водночас вартість мобілізації коштів зростала. Як ми бачили в розділі 11, в результаті сталася безпреце­дентна (для періоду після другої світової війни) кількість банкрутств цих інститутів. Тому для допомоги цим інститутам була потрібна подальша реформа законодавства.

Закон про депозитні інститути (закон Гарна — Гермейна) 1982 р.

В жовтні 1982 р. з метою відвести пряму небезпеку, яка виникла внаслідок безпрецедентної кількості банкрутств ощадно-позичкових асоціацій і взаємних ощадних банків (понад 250 в 1982 р.), був при­йнятий Закон про депозитні інститути (закон Гарна — Гермейна). Щоб ефективніше конкурувати з фондами грошового ринку, депозитним інститутам дозволялося надавати депозитні рахунки грошового ринку,

¹ Щоправда, обидва ці положення дозволяли штатам встановлювати верхні лих­варські межі, якщо вони існували до 1 квітня 1983 р.

що забезпечували послуги, подібні до послуг взаємних фондів грошо­вого ринку, і не підпадали під межі ставок регулювання Q або резервні вимоги. Оскільки фінансові інститути здатні платити високі процентні ставки по цих рахунках, то вони стали дуже популярними. До кінця 1983 р. вклади на депозитні рахунки грошового ринку зросли майже до 400 млрд. дол, а зараз становлять приблизно 500 млрд. дол.

Закон про депозитні інститути 1982 р. передбачав додаткові поло­ження для допомоги ощадно-позичковим асоціаціям і взаємним ощад­ним банкам. До 1984 р. зареєстрованим федеральним урядом ощад­но-позичковим асоціаціям і взаємним ощадним банкам дозволялося інвестувати до 10 % їхніх активів на комерційні позики, а максимальна сума споживчих позик була збільшена до ЗО % їхніх активів. Оскільки ці положення закону поставили згадані інститути в рівноправніше становище з комерційними банками, то Закон про депозитні інститути 1982 р. передбачив, що з початку 1984 р. межі регулювання Q поши­рюються однаковою мірою на всі депозитні інститути аж до закінчення строку дії цього регулювання у 1986 р.

Кінцевий набір положень призначався для допомоги Федеральній корпорації страхування депозитів та Федеральній корпорації страху­вання ощадно-позичкових асоціацій, щоб виправити важку ситуацію, яка склалася внаслідок банківських банкрутств. Наприклад, ці установи отримали надзвичайні повноваження на злиття неспроможних інсти­тутів, незважаючи на те що ці інститути могли розміщуватися в різних штатах, або об’єднання ощадних інститутів (взаємні ощадні банки та ощадно-позичкові асоціації) в комерційні банки.

Наслідки Закону про депозитні інститути 1982 р. Головний наслідок Закону про депозитні інститути від 1982 р., що доповнив прийнятий у 1980 р. Закон про реформу депозитних інститутів, мав полягати в тому, щоб банківська система ставала конкурентнішою. Всі депозитні інститути розглядалися як майже однакові, і відмінності між ними ставали неясними. Хоча дерегулювання, передбачене зако­нами про депозитні інститути від 1980 р. та 1982 р., принесло вигоду конкурентнішій банківській системі, воно водночас спричинило збіль­шення ризику для ощадно-позичкових асоціацій, що мало катастро­фічні наслідки, як ми бачили в розділі 11. Наступна порука за ощад­но-позичкові асоціації в Законі про реформу фінансових інститутів, оздоровлення та повноваження, прийнятому в 1989 р., описана в попередніх розділах. Важливою особливістю цього закону було те, що він посилює регулювання ощадно-позичкових асоціацій — суттєво збільшує вимоги щодо їхнього капіталу, обмежує їхню інвестиційну діяльність та покладає відповідальність за проведення нагляду на значно жорсткішу регулятивну установу — Федеральну корпорацію страхування депозитів.

Тенденція до посилення регулювання виникла також і для ко­мерційного банківництва. Вимоги щодо розмірів власного капіталу для комерційних банків збільшені, і запроваджується нова вимога щодо капіталу, яка грунтується на врахуванні ризику. В нашому динамічному світі фінансових ринків, що приводиться в рух фі­нансовими інноваціями, існує дедалі ширша можливість ризикової діяльності. Ось чому відбувається посилення регулювання нашими регулятивними банківськими установами, щоб мінімізувати пробле­ми несприятливого вибору і морального ризику, створені страхуван­ням депозитів.