1.2. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування України як основа їх фінансової автономії

Досягнення фінансової автономії ATO відбувається за умови забезпечення виконання владних повноважень відповідних їм органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами. Однак постає важливе питання розуміння сутності фінансових ресурсів, специфіки її прояву стосовно територіального рівня, визначення видового складу фінансових ресурсів ATO та фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Павлюк К.В. джерелом фінансових ресурсів вважає фонди, що утворюються в результаті перерозподілу валового внутрішнього продукту. До них належить фонд фінансових ресурсів Державного бюджету, фонди фінансових ресурсів місцевих бюджетів, фонди фінансових ресурсів міністерств та відомств, фонди фінансових ресурсів виробничих об’єднань, підприємств тощо [137, с. 43].

Суховірська О. Б. до складу фінансових ресурсів ATO відносить: фінансові ресурси підприємств господарчого комплексу; галузеві фінансові ресурси; фінансові ресурси фізичних осіб; фінансові ресурси, що сформувались в результаті перерозподілу вище названих ресурсів; муніципальні фінансові ресурси (фінансові ресурси місцевих бюджетів, фінансові ресурси місцевих позабюджетних фондів, фінансові ресурси комунальних підприємств); фінансові ресурси цільового фінансування державних програм [184, с. 61].

Панкевич Л. В. при визначенні фінансових ресурсів ATO виходить із необхідності фінансування тих чи інших витрат на соціально-економічний розвиток відповідних територіальних утворень, як поточного, так і капітального характеру. При цьому за правом власності фінансові ресурси ATO поділяє на державні і недержавні фінансові ресурси. При виокремленні державних фінансових ресурсів Панкевич Л. В. виходить із права розпорядження ресурсами місцевими органами влади і зараховує до них доходи місцевих бюджетів, трансферти до місцевих бюджетів як із Державного бюджету, так із бюджетів вищих рівнів, надходження до

місцевих позбюджетних фондів, цільові фінансові призначення.

Фінансові ресурси, які знаходяться на території АТО, поділяють за характером формування на власні і залучені (в т.ч. позичкові), а за характером використання - на універсальні і цільові [27].

Науковий і практичний інтерес викликає дослідження розподілу доходів на “закріплені” та “власні”, співвідношення між власними і закріпленими доходами, що відображає рівень самостійності бюджету.

Визначення понять “закріплені доходи” та “власні доходи” не наведено у Бюджетному Кодексі України, тобто він не втручається у розподіл повноважень між рівнями влади [39, с. 11].

Визначення власних і закріплених доходів має відмінності у різних наукових працях.

Грішанова О. А. власними доходами місцевих бюджетів вважає податкові надходження [38, с. 32-33], Павлюк К. В. - податкові надходження, обсяг яких залежить від рішень, що приймаються органами місцевого самоврядування [137], Кириленко О. П. - будь-які надходження, обсяг яких залежить від рішень, що приймаються органами місцевого самоврядування [64, с.151].

Закріпленими доходами місцевих бюджетів вважають: податкові надходження, що акумулюються іншими рівнями бюджетної системи (Грішанова О.А. [38, с. 32-33]); доходи, що передаються на інші рівні бюджетної системи (Павлюк К. В. [137]); доходи, що на довготривалій основі повністю або частково передаються до місцевих бюджетів (Кириленко О. П. [64, с.151]). При цьому Грішанова О. А. додатково виділяє поняття “доходів, які передаються” і вважає такими фінансову допомогу, відрахування від власних доходів чи від’ємні трансферти.

Стосовно фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування Бюджетний Кодекс України визначив склад доходів, що закріплюються за місцевими бюджетами та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

Певні сумніви викликає інтерпретація понять закріплених доходів як тих, що враховуються при обчисленні обсягів міжбюджетних трансфертів, а власних - як тих, що не враховуються при обчисленні обсягів міжбюджетних трансфертів [65, с.36-38].

Згідно зі статтею 9 Бюджетного кодексу України [25], якою передбачено класифікацію доходів бюджету, джерела формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування можна розглядати з двох позицій: по-перше, це кошти, що відображаються в місцевому бюджеті, по-друге, це фінансові ресурси

зо

підприємств (амортизаційні відрахування, прибуток та грошові доходи населення), утворені на відповідній ATO та використані на розвиток відповідного територіального утворення і спрямовані на задоволення суспільних потреб.

Фінансові ресурси, які зосереджуються в місцевому бюджеті, включають податкові надходження коштів, неподаткові надходження коштів, трансферти, доходи від операцій з капіталом та позики. Розглядаючи структуру лише спеціального фонду місцевих бюджетів, Шевчук Н.Ю. відзначає, що окрім доходів від операцій з капіталом, податкових та неподаткових надходжень до джерел формування фінансових ресурсів слід віднести ще й цільові фонди [202, с. 77].

Згідно із загальною класифікацією фінансових ресурсів, джерела їх формування можна поділити на внутрішні та зовнішні.

До внутрішніх джерел фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування можна віднести всі види податкових та неподаткових надходжень. До податкових надходжень коштів відноситься: податок з реклами; комунальний податок; готельний збір; збір за паркування автотранспорту, ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, збір за право використання місцевої символіки, збір за право проведення аукціонів, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі; інші місцеві збори. До неподаткових надходжень коштів - власні надходження бюджетних установ, надходження від штрафів та фінансових санкцій, адміністративні збори та платежі; доходи від некомерційного та побічного продажу; доходи від власної та підприємницької діяльності; інші неподаткові надходження [202, с. 77].

Як вважає Бондарук T., внутрішні джерела фінансового забезпечення функцій органів місцевого самоврядування включають: власні кошти господарюючих суб’єктів, що здійснюють комерційну діяльність у виробничій і невиробничій сферах; кошти кредитно-фінансових організацій (комерційних підприємств, які обслуговують сферу банківської, страхової, біржової діяльності); кошти громадських організацій і установ, що займаються некомерційною діяльністю на території АТО; кошти населення, включаючи поточні грошові доходи і здійснені в тій або іншій формі накопичення; кошти самої місцевої адміністрації [14, с.32].

При розрахунку мінімальних необхідних обсягів доходів місцевих бюджетів використовуються нормативи бюджетної забезпеченості, що ґрунтуються на мінімальних соціальних стандартах [46, с. 133]. Тобто спочатку визначаються результати діяльності державної влади, необхідні для забезпечення сталості соціально-економічного розвитку АТО, а потім відбувається планування обсягу фінансових ресурсів [26, с. 166]. З’ясовується, чи достатньо власних ресурсів, які може отримати національна економіка, і чи є необхідність у залученні додаткових ресурсів шляхом проведення державних кредитних операцій на зовнішніх ринках, що призводить до зростання державного боргу (зовнішнього або/і внутрішнього).

До зовнішніх джерел фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування можна віднести запозичення. Відповідно до статті 2 Бюджетного кодексу України “запозичення - операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування перед кредиторами” [25]. Запозичення поділяються на внутрішні та зовнішні і являють собою механізм державної грошово-кредитної й інвестиційної політики на місцевому рівні [141, с.241].

Важливим зовнішнім джерелом фінансових ресурсів ATO є трансфертні платежі [14, с.31]. Поняття “трансферти” латинського походження і означає “переносити”, “переводити”, тобто кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів, або з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого рівня [202, c.78]. В Україні визначають наступні групи міжбюджетних трансфертів: трансферти з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня та навпаки; дотації вирівнювання; субвенції; інші дотації. При розрахунку трансфертів в Україні враховують приріст власних доходів місцевих бюджетів, тому місцеві органи влади не зацікавлені у збільшенні власних доходів [172, с.41]. Вище наведено згідно законодавства види надходжень, що враховуються та не враховуються при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів.

На думку Огня Ц. Г. трансферти є інструментом формування бюджетної політики. Трансфертна політика забезпечує компенсацію витрат на організацію

заходів загальнонаціонального значення і фінансове вирівнювання ATO [127, с.6]. При цьому за допомогою бюджетної системи та в її межах здійснюється перерозподіл фінансових ресурсів між АТО. Відбувається зменшення горизонтальних і вертикальних дисбалансів, тобто фінансове вирівнювання. Однак, якщо при здійсненні фінансового вирівнювання буде досягнуто надмірно високого рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування, то горизонтальні дисбаланси різко посилюються, що приводить до негативних соціально-економічних наслідків. Мета фінансового вирівнювання - перерозподіл фінансових ресурсів на користь тих владних рівнів, котрі мають вертикальні й горизонтальні структурні дисбаланси з метою їх усунення [162, с.106].

Трансферти є своєрідним регулюючим механізмом, який враховує існування особливостей АТО, їх виробничого потенціалу та соціальних особливостей [37, с.116]. Світовий досвід свідчить про наступне: у систему заходів фінансового вирівнювання включаються АТО, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні, і АТО, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні [23]. Оскільки зростання обсягів трансфертів при компенсації дефіциту фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування приводить до зменшення рівня їх фінансової автономії, то надмірне використання фінансового вирівнювання є недоцільним. Розщеплення податків за фіксованими нормативами за рівнями бюджетної системи дає змогу здійснювати фінансове вирівнювання похідним чином через бюджетний механізм. Застосування податкових розщеплень як інструмента фінансової підтримки місцевих бюджетів варте уваги, виходячи з таких критеріїв, як простота, прозорість, доступність для розуміння, стабільність, стимулювання органів влади до нарощування надходжень податків і розширення податкової бази. Додатковою перевагою розщеплення податків вважається посилення оперативності бюджетного процесу стосовно місцевих бюджетів та зростання рівня прогнозованості місцевих бюджетів у довгостроковій та середньостроковій перспективах [167, с.69].

На протязі 1999-2008 рр. в Україні спостерігається тенденція до зменшення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, що обумовлена

зменшенням обсягу їх власних фінансових ресурсів та несталістю цих ресурсів. Зважаючи на роль місцевого самоврядування у регулюванні соціально-економічного розвитку АТО, проблема посилення фінансової автономії органів місцевого самоврядування стає все більш актуальною [119, с. 15]. У ході реформ у нашій країні відбувся перерозподіл частини повноважень і відповідальності між рівнями влади. Але при цьому обсяг фінансових потоків, які визначаються взаємними розрахунками між бюджетами, майже не скоротився в порівнянні з колишньою системою виконання єдиного консолідованого бюджету країни, що відрізнявся високим ступенем централізації управління [14, с.31].

Усі доходи місцевих бюджетів у сукупності та взаємодії формують систему доходів, склад якої у тому числі залежить від функцій місцевої влади, від їх власних і делегованих повноважень. Велика частка доходів формується для виконання тих чи інших завдань влади і має цільове призначення. Ті види доходів, що не мають суто цільового призначення, використовуються для виконання загальних повноважень влади стосовно соціально-економічного розвитку АТО. Таким чином, система доходів не тільки має значну роль у фінансовому забезпеченні соціально- економічного розвитку АТО, а й може бути використана у регулюванні такого розвитку [138, с.24].

Сучасна структура системи доходів місцевих бюджетів є недосконалою з огляду на велику питому вагу у ній переданих доходів. Питома вага власних доходів при цьому не є значною. Наприклад, фіскальне значення надходжень від місцевих податків та зборів в Україні, на противагу світовій практиці, мінімальне [119, с. 16; 137, с. 69]. Проте місцеві податкові надходження до бюджету є далеко не єдиним джерелом фінансових ресурсів. Під контролем місцевої адміністрації знаходяться фонди обов’язкового соціального страхування, система позабюджетних фондів, кошти фінансування місцевих програм, дотації і субвенції, кошти від випуску місцевих позик [14, с.32].

У фінансовій науці виокремлено наступні шляхи реформування місцевого оподаткування, реалізація яких приведе до збільшення обсягів фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження органів влади АТО:

- законодавче забезпечення статусу місцевої та регіональної власності, врегулювання орендних відносин і проведення процедури відчуження [137, c.68];

- розвиток концепції місцевих податків шляхом впровадження територіальних ставок надбавок до них [97, с.81];

- усунення суперечностей у встановлені місцевих податків та зборів при фактичному збереженні існуючої системи [ЗО, с.309; 34, c.47];

- збільшення впливу органів місцевого самоврядування на наповнюваність місцевих бюджетів [13, с.217; ЗО, с.309].

- розширення переліку місцевих податків і зборів [97, с.81; 119, с.16], посилення рівня їх адміністрування [155, с.7];

- використання на місцевому рівні непрямого оподаткування [13, с.217; 34, с.47; 97, с.81]. Використання непрямого оподаткування на місцевому рівні широко практикується у розвинених країнах Заходу.

Ославський М. зазначає, що система місцевих податків і зборів у її нинішньому вигляді практично не має суттєвих резервів для розвитку в подальшому і потребує докорінного вдосконалення [132, с.40].

На думку Старостенко Н.В. формування системи місцевих податків та зборів повинно мати територіальний характер. Центральні органи влади обумовлюють загальний перелік можливих місцевих податків та зборів, а місцеві - обирають з цього переліку обмежену кількість податків, враховуючи при цьому специфіку АТО. Таким чином, фіскальне значення місцевих податків значно посилиться. Його зростанню сприятиме також зацікавленість територіальних громад у зростанні якості та обсягу суспільних послуг. Це можливо, якщо перевести податок з доходів фізичних осіб та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва у групу доходів, які не враховуються при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, що дасть змогу привести у відповідність необхідність здійснення бюджетних видатків з можливостями їхнього фінансування місцевими органами влади [172, с.43].

Зарубіжні вчені [206; 208] вважають, що наявність зв’язку “сплата податку - переваги, отримувані платниками податків”, стабільність, великий обсяг

надходжень, висока дохідність, відносна легкість стягування й контролю завдяки збігу меж стягування податку та меж ATO є аргументами на користь надання податку з доходів фізичних осіб у повне розпорядження місцевих органів влади. Стосовно розширення місцевих податків і зборів достатньо часто пропонується впровадження такого місцевого податку як податок на нерухомість з огляду на відповідну широку світову практику [155, с.8]. Пропонується також реформування курортного збору, його перетворення у туристичний збір з розширенням бази оподаткування [42, с.32].

Стосовно механізму формування доходів місцевих бюджетів пропонується в тій чи іншій мірі реформувати практику розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів. Особливо пропоноване реформування стосується бюджетів нижчих рівнів, коли при розрахунку обсягів трансфертів враховуються всі види доходів бюджету, частину яких вважають за потрібне виключити із розрахунку. Реалізація таких пропозицій приведе одночасно до збільшення дохідної частини місцевого бюджету та до посилення їх фінансової залежності [155, с.8].

Водночас в Україні відзначається тенденція до зменшення питомої ваги місцевих бюджетів, що визначає нездатність органів місцевого самоврядування виконувати свої функції. У зв’язку з цим Гушта О.В. вносить систему пропозицій щодо удосконалення механізму надання трансфертів:

- удосконалити механізм надання прямих трансфертів із Державного бюджету;

- встановити для місцевих бюджетів, які щорічно нарощують обсяги доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, повноцінний механізм і реальні джерела стимулювання;

- встановити частку обсягу місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на рівні не менше як 50%, зважаючи на соціальну спрямованість покладених на місцеві органи влади функцій. Збільшити розмір фінансового нормативу бюджетної забезпеченості на реалізацію програм у галузі освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту та на утримання органів місцевого самоврядування [39, с. 15].

Пешко А.В. зазначає, що необхідним є скасування принципу єдності бюджетної системи України і перехід до автономного функціонування центрального і місцевих бюджетів та на цій основі фінансове забезпечення функцій, які покладені на центральну та місцеву влади. Кожна з ланок влади має функціонувати на основі власної доходно!’ бази [146, с.6]. Критерієм у розподілі фінансових ресурсів між рівнями влади має стати обсяг обов’язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну та місцеву владу. Таким чином, розподілу фінансових ресурсів між рівнями влади має передувати розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням, між центральною і місцевою владами [146, с.5].

Одним із позитивних кроків у напрямі посилення фінансової автономії ATO України та відповідних їм органів місцевого самоврядування є прийняття Кабінетом Міністрів України “Концепції реформування місцевих бюджетів” [77]. Її метою оголошено зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, посилення впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток ATO і поліпшення добробуту громадян. Для досягнення цієї мети Концепція поставила до виконання на 2007-2011 рр. такі завдання:

- збільшення обсягів фінансових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні органів місцевого самоврядування та посилення ефективності управління ними;

- посилення суспільного контролю за бюджетним процесом на місцевому рівні, забезпечення його прозорості та посилення відповідальності за виконанням бюджету;

- зростання рівня децентралізації у бюджетному процесі стосовно місцевих бюджетів, особливо при визначенні обсягів і структури видаткової частини бюджету;

- удосконалення місцевих бюджетів як системи фінансових планів, впровадження середньострокового фінансового планування у бюджетний процес; посилення значущості бюджетів розвитку у місцевих бюджетах;

- удосконалення міжбюджетних відносин, посилення рівня обґрунтованості надання міжбюджетних трансфертів [77].

Зазначена концепція не передбачає конкретних дій, а тільки окреслює головні напрями, за якими повинна проводитися відповідна робота, та визначає строки її виконання. Без такого документа навряд чи можлива скоординована робота з реформування бюджетної системи в частині регіональної політики. Так, у Концепції для вирішення першого завдання запропоновано сконцентруватися на п’яти напрямах: посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у підвищенні рівня власних доходів; щорічне збільшення питомої ваги загального фонду місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України; підвищення рівня самодостатності місцевих бюджетів шляхом удосконалення податкового законодавства; оптимальний розподіл податків і зборів (обов’язкових платежів) між бюджетами, передання окремих джерел місцевим бюджетам; перерозподіл доходів між місцевими бюджетами і перегляд складу доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів.

На сьогодні в Україні реалізуються тенденції диференціації ATO за рівнем соціально-економічного розвитку, за інтенсивністю трансформаційних процесів, за спрямованістю розвитку економіки тощо. У тому числі зазначені диференціації стосуються і бюджетного процесу як за станом бюджетів, так і за механізмом їх виконання. На сучасному етапі такі диференціації відображаються у розходженні рівнів податкового потенціалу ATO і рівнів бюджетної забезпеченості їх населення. Процеси диференціації поглиблюються і починають стосуватись інструментарію регулювання соціально-економічного розвитку АТО. Узгодження розвитку ATO у цілісному комплексі національної економіки за допомогою досягнення певного ефективного рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування дасть змогу забезпечити сталий збалансований розвиток всієї держави. При цьому основою досягнення такого рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування виступають їх фінансові ресурси.