2.1. Удосконалення теоретичного забезпечення встановлення рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування

Завдання наукового обґрунтування ефективного рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування у регулюванні соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць може бути вирішене при умові узгодження існуючих дефініцій як зазначеного поняття, так і споріднених із ним понять.

Виходячи з результатів аналізу поняття “фінансова автономія” (пп.. 1.1 даної праці), можна зазначити, що потребує уточнення формулювання даного терміну у напрямах:

- емпіричний об’єкт повинен бути додатково деталізований разом із використанням поняття. Використання поняття “фінансова автономія” повинно мати конкретний характер, наприклад “фінансова автономія органів місцевого самоврядування”, “фінансова автономія адміністративно-територіальних одиниць”, “фінансова автономія установ (організацій)”. Таким чином утворюється множина понять фінансової автономії, кожне з яких матиме власне формулювання;

- основні зв’язки, що поєднують поняття фінансової автономії з емпіричними об’єктами відповідних економічних понять і категорій, проявляються у зв’язках через поняття “фінансові ресурси”. З одного боку, різні поняття фінансової автономії стосовно різних груп емпіричних об’єктів пов’язані між собою як через поняття фінансових ресурсів, так і через саме поняття автономії. З іншого - через поняття “фінансові ресурси” та уточнення процесу “формування, розподіл, використання” поняття фінансової автономії пов’язане із категорією “фінанси”, а через неї - і з іншими категоріями;

- відносини, які характеризують емпіричний об’єкт поняття “фінансова

автономія” включають його в систему правових категорій.

“адміністративно-територіальна одиниця”, “установа (організація)”, то відносини, в які вони вступають перш за все пов’язані із реалізацією їх прав, виконанням функцій тощо. Тобто поняття фінансова автономія реалізує себе за допомогою політико- правових механізмів.

Стосовно визначення поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування”, то, як зазначалось вище [50, с.5; 160, с.2; 190, с. 142], поняття “правоспроможність” найкраще відображає зв’язаність прав і обов’язків стосовно даної групи емпіричних об’єктів.

Взаємозв’язок поняття “фінансова автономія” з іншими економічними та правовими категоріями і поняттями показано на рис.2.1.

Виходячи із змісту окремих елементів поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” його формулювання нами буде наступним: фінансова автономія органів місцевого самоврядування - це законодавчо обмежена система правоспроможностей органів місцевого самоврядування стосовно формування, розподілу та використання фінансових ресурсів.

Фінансова автономія адміністративно-територіальної одиниці нами розглядається як здатність, спроможність продуктивних сил забезпечити власними фінансовими ресурсами її сталий соціально-економічний розвиток.

Рис. 2.1. Зв’язки поняття “фінансова автономія” з іншими категоріями та

поняттями

Тобто, фінансову автономію адміністративно-територіальної одиниці слід розглядати як спроможність продуктивних сил забезпечувати її соціально- економічний розвиток за рахунок створених на цій території фінансових ресурсів.

Таким чином, поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” і поняття “фінансова автономія адміністративно-територіальних одиниць” пов’язані між собою за допомогою поняття “фінансові ресурси”, і, відповідно, пов’язані з категорією “фінанси”.

З системою правових понять і категорій поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” та “фінансова автономія адміністративно- територіальних одиниць” пов’язані відповідно через поняття “правоспроможність” та “спроможность”.

через зв’язок категорії “право” та поняття “правоспроможність” (“правоспроможність” включає в себе “право, пов’язане з обов’язком”).

У порівнянні із пропонованими раніше формулюваннями поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” пропоноване нами визначення має ряд переваг та недоліків (табл. 2.1), однак зазначимо, що більшість недоліків властиві

раніше пропонованим визначенням.

Переваги та недоліки пропонованого формулювання

Таблиця 2.1

поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування”

В свою чергу, основні переваги пропонованого нами визначення зменшують недоліки раніше пропонованих формулювань. Як більшість економічних понять, поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” має суб’єктивно- об’єктивний характер. Однак, суб’єктивність (об’єктивність) поєднується із конкретно-просторовим та конкретно-часовим характером поняття, що є більш властивим для понять просторової економіки.

Основними властивостями поняття “фінансова автономія органів місцевого самоврядування” є наступні:

- системність, оскільки існує кілька аспектів прояву фінансової автономії органів місцевого самоврядування, що в цілому створюють єдине, системне, розуміння складного явища;

- комплексність, оскільки незважаючи на складність явища фінансової автономії органів місцевого самоврядування, системність, конкретні аспекти його прояву спостерігаються одночасно, комплексно, у взаємодії, формуючи сукупність синергічних впливів;

- суб’єктивно-об’єктивний характер.

- дискретність, оскільки застосувати поняття фінансової автономії та оцінити її рівень можна тільки до конкретного органу (групи органів) місцевого самоврядування (тобто дискретно), інакше дане поняття втрачає сенс;

- просторово-часова конкретність, оскільки сприйняття того чи іншого рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування у регулюванні соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць може відбуватись в конкретних просторово-часових умовах. Прояв фінансової автономії органів місцевого самоврядування в умовах певної національної економіки і певної економічної формації матиме різну суб’єктивну оцінку, що буде обумовлено конкретними об’єктивними обставинами.

Доцільним є класифікувати фінансову автономію органів місцевого самоврядування за характером прояву на експліцитну та імпліцитну.

Під експліцитною фінансовою автономією органів місцевого самоврядування слід розуміти декларативну спрямованість досягнення такої автономії за рахунок трансформації її нормативно-правового забезпечення у сторону посилення прав органів місцевого самоврядування стосовно формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Під імпліцитною фінансовою автономією органів місцевого самоврядування слід розуміти фактичну спрямованість досягнення такої автономії за рахунок повної трансформації її інституційно-правового забезпечення у сторону посилення

70 правоспроможностей органів місцевого самоврядування стосовно формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Розуміння експліцитної та імпліцитної форм фінансової автономії органів місцевого самоврядування як “явної” і “прихованої” є обмеженим. Співвідношення даних понять найкраще відобразити за допомогою схеми (рис.2.2).

Рис.2.2. Взаємодія експліцитної та імпліцитної форм фінансових автономій

органів місцевого самоврядування

На зазначеному рисунку 2.2 відтворено чотири можливих поєднання концепцій бюджетного федералізму та бюджетного унітаризму:

(1) - існує співпадіння експліцитної та імпліцитної концепцій бюджетного федералізму;

(2) - існує співпадіння експліцитної та імпліцитної концепцій бюджетного унітаризму;

(3) - експліцитно проявляється концепція бюджетного федералізму, а імпліцитно - бюджетного унітаризму (ситуація, на нашу думку, властива Україні);

(4) - поєднання концепцій, протилежне ситуації (3).

При реалізації ситуації (1), коли експліцитна та імпліцитна концепції бюджетного федералізму співпадають, виникає процес фінансової децентралізації, що розпочинається із забезпечення експліцитної фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Першочергово таким органам надаються додаткові права і обов’язки, законодавчо забезпечується процес перерозподілу фінансових потоків в сторону їх децентралізації. Наступною стадією стає інституційне забезпечення дієвості перерозподілу фінансових потоків в сторону місцевих органів влади і при достатньому рівні фінансування виконання обов’язків органами місцевого самоврядування їх права перетворюються у правоспроможності. Це, відповідно, приводить до розширення існуючих правоспроможностей органів місцевого самоврядування. Виникає рівноважне співвідношення між експліцитною і імпліцитною формами фінансової автономії органів місцевого самоврядування, причому процес рівноважного співвідношення починається із реалізації експліцитної фінансової автономії. Наслідком реалізації даної ситуації є більш оперативне управління фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування, більший вплив територіального утворення на процеси фінансування його соціально- економічного розвитку, але водночас посилюються ризики недостатності фінансування такого розвитку та нерівномірності розподілу фінансових ресурсів по адміністративно-територіальним одиницям країни.

У протилежному випадку (ситуація (2)), що властивий для невеликих унітарних держав, співпадають експліцитна та імпліцитна концепції бюджетного унітаризму. При цьому відбуваються процеси централізації фінансових потоків, не виникає експліцитна чи імпліцитна форма фінансової автономії. За рахунок цього зменшується обсяг правоспроможностей органів місцевого самоврядування. Таке зменшення не приводить до зменшення обсягу фінансування соціально- економічного розвитку територіальних утворень та сприяє кращому фінансовому вирівнюванню. Однак при цьому зменшується рівень оперативності управління

фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування та зменшується вплив територіального утворення на фінансування його соціально-економічного розвитку.

У третьому випадку (ситуація (3)), коли експліцитно наголошується існування концепції бюджетного федералізму, а імпліцитно реалізується концепція бюджетного унітаризму події складаються наступним чином: експліцитна концепція бюджетного федералізму реалізується у експліцитній фінансовій автономії органів місцевого самоврядування, що приводить до збільшення прав і обов’язків таких органів, однак імпліцитно така передача прав не супроводжується відповідними інструментами та механізмами. Навпаки, механізми бюджетного процесу організовані таким чином, щоб підтримати імпліцитну концепцію бюджетного унітаризму, тобто проходить процес фінансової централізації. Відповідно частина правоспроможностей органів місцевого самоврядування втрачає зміст правоспроможностей та набуває статусу прав (чи обов’язків). Оскільки виконання цієї частини прав (чи обов’язків) повинно бути експліцитно забезпечено за рахунок фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, то вони, відповідно, не можуть бути реалізовані. Компенсаторний характер міжбюджетних трансфертів у такому випадку призначений для забезпечення виконання “розірваних” правоспроможностей органів місцевого самоврядування. Виконання іншої частини правоспроможностей органів місцевого самоврядування забезпечується фінансовими ресурсами цих органів, але як і у випадку з ситуацією (2) їх кількість є обмеженою. Основним ризиком у даній ситуації є те, що забезпечення виконання “розірваних” правоспроможностей органів місцевого самоврядування найбільш сильно залежить від рівня наповнюваності Державного бюджету і навіть при незначних коливаннях у наповненні його доходно!’ частини функція забезпечення виконання “розірваних” правоспроможностей переходить до місцевих бюджетів. Рівень впливу територіального утворення на його соціально-економічний розвиток при цьому незначним чином перевищує відповідний рівень впливу при співпадінні експліцитно! та імпліцитно! концепцій бюджетного унітаризму (ситуація (2)).

У випадку імпліцитно! концепції бюджетного федералізму та експліцитно! концепції бюджетного унітаризму (ситуація (4)) ініціюються процеси фінансової

децентралізації, причому затримка реалізації експліцитної фінансової автономії у порівнянні з імпліцитною приводить до затримки передачі правоспроможностей центральних органів влади у порівнянні із фінансовими ресурсами, що забезпечують їх виконання. Зазначена ситуація проводить до розриву правоспроможностей центральних органів влади, або до надмірного збільшення обсягу витрат Державного бюджету.

Виходячи із оцінки співвідношення експліцитної та імпліцитної форм фінансової автономії органів місцевого самоврядування можна зробити висновок, що вони є пов’язаними між собою та можуть бути реалізовані тільки у взаємодії, причому процес досягнення фінансової автономії органів місцевого самоврядування повинен розпочинатись або з імпліцитної її форми, або - з експліцитної та імпліцитної, але ніколи - тільки з експліцитної. При цьому імпліцитна форма фінансової автономії органів місцевого самоврядування може бути трансформована в експліцитну; імпліцитна форма такої автономії може ініціювати експліцитну.

Найбільш прийнятним є співпадіння експліцитної та імпліцитної концепцій бюджетного унітаризму чи бюджетного федералізму. Експліцитна та імпліцитна форми фінансової автономії органів місцевого самоврядування не просто відрізняються за характером прояву, а й формують єдину цілісність у взаємодії, що також дає підстави наголошувати на системному характері поняття фінансової автономії.

Другою системою класифікації фінансової автономії органів місцевого самоврядування є класифікація за напрямом впливу на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці відповідно до кількісних характеристик фінансової автономії і параметрів такого впливу. Для підтвердження доцільності впровадження таких форм фінансової автономії нижче (п. 2.3, п. 3.2 даної праці) нами буде встановлено зв'язок між рівнем соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць та рівнем фінансової автономії відповідних їм органів місцевого самоврядування.

Характеристика пропонованої системи класифікації тісно пов’язана із визначенням поняття “рівень фінансової автономії”. Утилітарно рівень фінансової

автономії розуміють як її характеристику, визначену за допомогою певних кількісних показників [41, с. 147; 61, с. 41; 116, с.21; 172, с.40]. Значення показників фінансової автономії органів місцевого самоврядування зазвичай має чіткий кількісний характер, однак сам рівень такої автономії визначають нечітко, як “високий”, “середній” чи “низький”. Причому інтерпретація та кількісні межі рівня фінансової автономії є довільними та залежать як від конкретно-історичних умов, так і від мети оцінювання.

На нашу думку, рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування є нечіткою характеристикою сукупності кількісних показників такої автономії, що має суб’єктивно-об’єктивний характер. Об’єктивність рівня фінансової автономії як її характеристики полягає у тому, що вона виникає внаслідок дії об’єктивно існуючих процесів бюджетної централізації-децентралізації в конкретно-історичних умовах окремих економічних систем (субсистем, метасистем) та існує незалежно від волі дослідника. Суб’єктивність рівня фінансової автономії виникає внаслідок відсутності іманентності цілепокладання та оцінювання рівня такої автономії під час її дослідження. Оскільки поняття рівня фінансової автономії є нечітким, то внаслідок відмінностей у процесах цілепокладання та оцінювання виникає певна невизначеність вирізнення видів рівнів фінансової автономії. Зокрема невизначеність градації рівнів фінансової автономії виникає внаслідок відсутності іманентності процесам оцінювання, оскільки різні дослідники обирають різні комплекси показників для визначення рівня фінансової автономії, по-різному якісно інтерпретують значення цих показників як при їх комплексному, так і при окремому оцінюванні, враховують чи не враховують конкретно-історичні умови при здійсненні оцінювання та взаємний вплив показників, по-різному визначають комплекс факторів, що якісно впливають на показники тощо.

Відповідно в межах другої системи класифікації фінансової автономії пропонується виокремлювати наступні форми фінансової автономії органів місцевого самоврядування:

- стимулююча, тобто така, коли рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування приводить до зростання рівня соціально-економічного

розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Безпосередньо фінансова автономія не спричинює вплив на соціально-економічний розвиток адміністративно- територіальної одиниці, однак при її формуванні як явища утворюється сукупність зв’язків між окремими аспектами прояву місцевих фінансів таким чином, що економічний розвиток територіального утворення стає більш інтенсивним чи посилюється рівень фінансового забезпечення задоволення соціальних потреб його населення. Як різновид стимулюючої фінансової автономії органів місцевого самоврядування можна визначити оптимальну фінансову автономію, завдяки досягненню якої буде відбуватись довгострокове стійке зростання рівня соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

- дестимулююча, тобто така, коли рівень фінансової автономії приводить до зменшення рівня соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Як різновид дестимулюючої фінансової автономії органів місцевого самоврядування можна зазначити деструктивну фінансову автономію, завдяки досягненню якої буде відбуватись довгострокове стійке зменшення рівня соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Абстрактно, без визначення конкретних форм функціональних зв’язків між рівнем фінансової автономії органів місцевого самоврядування та рівнем соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, співвідношення дестимулюючої, стимулюючої, оптимальної та деструктивної форм фінансової автономії можна відобразити за допомогою схеми (рис.2.3).

Рис. 2.3. Співвідношення форм фінансової автономії за напрямом впливу на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці

На зазначеному рисунку точці Овідповідає такий рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування, коли вона не спричинює якого-небудь суттєвого впливу на рівень соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. На відрізку ABпроявляє себе стимулююча форма фінансової автономії, у точках D₁, D₂-деструктивна форма, у точці C - оптимальна форма. Зазначимо, що конкретне співвідношення точок О, А, В, C, D₁, D₂може бути не таким, як це наведено на рис. 2.3, та залежить від форми функціональних зв’язків (зв’язку) між показниками фінансової автономії органів місцевого самоврядування і показниками соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Відрізку AOвідповідають наступні процеси: при достатньо низькому рівні фінансової автономії органів місцевого самоврядування відбувається значне фінансування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці з переважанням соціальної спрямованості цільових міжбюджетних трансфертів, за рахунок чого не тільки досягаються порівняно високі значення показників рівня соціального розвитку територіального утворення, а й за рахунок стимулювання платоспроможного попиту досягається позитивний економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці. Водночас, оскільки рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування є дещо низьким, інтенсивними є процеси централізації фінансових ресурсів, що негативно впливає на економічний розвиток територіального утворення. На відрізку OBінтенсивність процесів централізації зменшується, що приводить до посилення економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, але водночас при підвищенні рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування зменшується обсяг цільових міжбюджетних трансфертів таким чином, що погіршуються показники соціального розвитку територіального утворення. У точці Oописані взаємно протилежні процеси врівноважують один одного. Конкретне положення точки O залежить також від того, який обсяг витрат бюджету спрямовується на економічний розвиток територіального утворення (при його зростанні точка Oзміщується вліво) і який обсяг витрат бюджету спрямовується на його соціальний розвиток (при його зростанні точка Oзміщується вправо). У точці C процеси, описані вище,

співвідносяться таким чином, що досягаються найвищі темпи соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, тобто у даній точці рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування є оптимальним.

При занадто низькому рівні фінансової автономії органів місцевого самоврядування (інтервал до точки А) негативний вплив занадто інтенсивних процесів централізації фінансових ресурсів приводить до настільки низьких темпів економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, коли зменшується платоспроможний попит населення, що, в свою чергу, погіршує показники соціального розвитку територіального утворення так, що зростання обсягів міжбюджетних трансфертів не може їх покращити.

При занадто високому рівні фінансової автономії органів місцевого самоврядування (інтервал після точки S) обсяг міжбюджетних трансфертів є настільки низьким, що платоспроможний попит зменшується так сильно, що не може бути компенсований за рахунок економічного зростання. Точки D₁, D₂ (Di, D₂ можуть мати вид інтервалів) відповідають такому рівню фінансової автономії, коли негативні процеси починають стимулювати один одного.

Виходячи з рис. 2.3., представлення результатів оцінки рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування може базуватись на інтервальному принципі, тобто такий рівень у такому разі буде мати вигляд інтервалу значень.

За зазначеною системою класифікації форми фінансової автономії органів місцевого самоврядування мають не тільки конкретно-історичний, а й конкретно- територіальний характер, тобто форма фінансової автономії за напрямом впливу на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці відповідно якісної градації її рівнів визначається особливостями функціонування територіальної субсистеми в межах цілісної системи національної економіки.

Доцільність впровадження такої класифікації форм фінансової автономії органів місцевого самоврядування, що буде підтверджена нами результатами аналізу у розділі 3 даної праці, дасть підстави стверджувати про існування певного рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування, що є оптимальним

для досягнення найвищого рівня соціально-економічного розвитку адміністративно- територіальної одиниці.

Досягнення певного кількісного рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування є наслідком реалізації процесів бюджетної централізації- децентралізації, що виникають в результаті функціонування фінансового механізму регулювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Однак, оскільки фінансова автономія спричинює зворотній вплив на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальної одиниці і тим самим змінює закономірності функціонування фінансового механізму, то її можна віднести до елементів такого механізму. Тим самим є доцільним класифікувати інструментарій фінансового механізму на вбудований і зовнішній (рис.2.4).

Рис. 2.4. Система об’єктивних причинно-наслідкових зв’язків, що виникають при застосуванні інструментарію фінансового механізму регулювання соціально- економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць

Зовнішній інструментарій обумовлює структуру та закономірності функціонування фінансового механізму регулювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці, його використання приводить до

зміни напрямів і темпів розвитку територіального утворення. Однак при зміні напрямів і темпів соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці не відбувається якісної чи кількісної зміни самого інструментарію, оскільки відсутній зворотній причинно-наслідковий зв’язок між фінансовими інструментами і економічним середовищем, розвиток якого вони регулюють.

Вбудований інструментарій спричинює зміни економічного середовища, розвиток якого він регулює, але при цьому внаслідок існування зворотного причинно-наслідкового зв’язку між фінансовим інструментом і середовищем, змінюється сам. Використання вбудованих фінансових інструментів потребує більшого рівня обґрунтованості, ніж використання зовнішніх інструментів, оскільки необхідним є врахування сукупності як прямих, так і зворотних зв’язків між фінансовими інструментами та наслідками їх застосування.

Як специфічне явище фінансова автономія органів місцевого самоврядування включена в систему синергічних зв’язків функціонування фінансового механізму регулювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Як явище фінансова автономія органів місцевого самоврядування потребує удосконалення організаційних засад її забезпечення. Зокрема, як удосконалення організаційних засад забезпечення фінансової автономії, включає в себе посилення впливу місцевих органів влади на здійснення витрат, особливо на їх планування. Децентралізоване планування витрат бюджетів від одержувачів бюджетних коштів дозволить досягти оптимізації витрат у бюджетах та максимальної відповідності витрат об’єктивним потребам бюджетоодержувачів. Одержувачі бюджетних коштів будуть формувати оптимальну структуру витрат. Функції, повноваження влади будуть визначальними при розподілі бюджетних коштів. Розмежування витратних повноважень за рівнями бюджетної системи буде практично забезпечене необхідними фінансовими ресурсами [14, с.31].

Таким чином, фінансова автономія органів місцевого самоврядування є окремим поняттям, необхідність виділення якого підтверджується результатами семантичного аналізу його формування, виявленням специфічних властивостей та класифікаційних груп даного поняття тощо.