3.1. Формування управлінської послуги як основа підвищення якості муніципального менеджменту

Розвиток в Україні ринкових відносин обумовив підвищення інтересу до теоретичних розробок та практичного застосування в діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування маркетингової концепції управління.

Як зазначалося у розділі 1, класичне визначення маркетингу (від англ. "mагkеt" – ринок, збут) передбачає діяльність на ринку товарів, послуг, яка здійснюється з метою стимулювання збуту товарів, розвитку та прискорення обміну, для кращого задоволення потреб та отримання прибутку [128]. З соціальної точки зору маркетинг - це соціальний процес, спрямований на задоволення потреб індивідів і груп завдяки створенню та пропозиції товарів та послуг, які мають цінність, і обміну ними з другими людьми [72].

Отже, в будь-якому разі система маркетингу передбачає вивчення існуючого і потенційного попиту покупців на товари шляхом організації комплексного дослідження стану ринку та перспектив його розвитку; організацію науково-дослідної діяльності по створенню нових зразків та моделей продукції; планування і організацію виробництва товарів, задовольняючих потреби споживачів; удосконалення каналів і методів збуту продукції, а також її транспортування, упаковки, реклами, технічного обслуговування. Система маркетингу повністю заснована на знанні споживчого попиту, його передбачених змін в найближчий час і в майбутньому, ставить виробництво товарів та послуг у функціональну залежність від цього попиту.

Управління роботою підприємства, зорієнтованого на маркетинг, починається з вибору концепції маркетингу, яка відповідає меті його функціонування. Серед основних концепцій, у відповідності з якими організації можуть здійснюють маркетингову діяльність є: організаційна (удосконалення організації), виробнича (удосконалення виробництва), товарна (удосконалення товару), орієнтована на продаж (інтенсифікація комерційних зусиль), чистого маркетингу, соціально-відповідального маркетингу [7; 46; 47]. Організаційна стратегія передбачає зміну структури, форм і методів діяльності самої організації, забезпечення її ефективного функціонування у відповідності до потреб ринку або зовнішнього середовища. Реалізація цієї концепції передбачає зміну не тільки самої організації, а й її іміджу в уявленнях інших (більш детально вона буде розглянута у наступному підрозділі).

Організації, які використовують виробничу концепцію, концентрують свої зусилля на досягненні високої продуктивності, низьких затрат, масовому розповсюдженні продукції.

Товарна концепція передбачає, що споживачі віддають перевагу високоякісній продукції, якій властиві найкращі або нові експлуатаційні характеристики, організації зорієнтовані на виробництво високоякісних товарів і їх постійне удосконалення.

Орієнтація на продаж передбачає агресивну політику продаж і інтенсивне просування на ринок своїх товарів. Згідно цієї концепції споживачів необхідно переконувати та умовляти на придбання, тому кожній організації необхідно мати арсенал інструментів збуту і просування товарів та стимулювання покупців.

Концепція чистого маркетингу базується на "чотирьох китах": цільовому ринку, потребах споживачів, інтегрованому маркетингу і прибутковості. Вона передбачає чітке визначення цільового ринку, концентрацію на потребах покупців, координацію діяльності по впливу на них і забезпечує отримання прибутку за рахунок задоволення споживачів.

Концепція соціально-відповідального маркетингу полягає в визначенні потреб і інтересів цільових ринків і задоволенні споживачів більш ефективними і результативними ніж у конкурентів способами, при зберіганні або підвищенні добробуту не лише споживачів, а і суспільства в цілому. Згідно цієї концепції організації-виробники повинні урівноважувати і оцінювати часто протилежні задачі забезпечення прибутковості, задоволення потреб споживачів і інтересів всього суспільства.

На початку свого становлення в теорії маркетингу у якості продукту, що просувається, розглядалися тільки матеріальні товари. Але однією з основних мегатенденцій розвитку сучасної економіки є феноменальне розширення сфери послуг. За визначенням Ф.Котлера, "послуга – це будь-яка діяльність, яку одна сторона може запропонувати іншій; невідчутна дія, яка не призводить до володіння чим-небудь [72, с.4;с.241]". Надання послуг може бути пов'язане чи не пов'язано з матеріальними продуктами. За період становлення та розвитку маркетингу сфера його використання значно розширилась. Відомі українські дослідники, такі, як Є.Ромат, В.Бебик, О.Чебан, Т.Левіт, Т.Лисечко, А.Чемерис висловлюють думку, що вже сьогодні остаточно сформовані незалежні напрямки маркетингу, а саме політичний, соціальний, маркетинг ідей, адміністративних послуг та ін. Всі вони спрямовані на реалізацію безпосередньо неприбуткових цілей, а отже їх можна віднести до некомерційного маркетингу, де основним товаром вважаються надані послуги.

Виходячи із результатів емпіричних досліджень, а також спираючись на цілі, функції та завдання органів місцевого самоврядування, що наведені у розділі 2, підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування доцільно базувати на використанні елементів концепцій організаційного, соціально-відповідального маркетингу, товарної та виробничої. Це обумовлено необхідністю задоволення потреб споживачів і реалізації інтересів всієї територіальної громади, за рахунок підвищення якості послуг та діяльності управлінських установ, створення сприятливого інвестиційного клімату та відповідних умов для розвитку території.

Слід зазначити, що при всьому різноманітті конкретних концепцій маркетингу, всі вони засновані на деяких загальних принципах. До них відносяться: пріоритет потреб та попиту споживача; системний підхід; гнучкість пристосування до зовнішнього маркетингового середовища; активний вплив на зовнішнє маркетингове середовище; науковість [135, с.143].

Додержання цих керівних правил вимагає при організації управління установою забезпечувати вивчення та задоволення потреб споживачів послуг, розглядати об'єкт управління як складну систему, що складається з багатьох елементів та зв'язків, займати активну позицію щодо формування та розвитку потреб, спиратися в діяльності на результати наукових досліджень фахівців в тієї чи іншої сфері.

Провідним серед інших в маркетинговій діяльності є принцип задоволення потреб споживачів. Сутність його полягає в тому, що активний суб'єкт ринку намагається зрозуміти бажання, потреби і попит цільового ринку. Потреби розглядаються як незадоволена необхідність у будь-чому життєво важливому для людини – їжа, вода, одяг, житло, відпочинок, освіта, розваги, захист. Задоволення потреб громадян э однією з пріоритетних завдань органів влади. Механізм задоволення потреб неможливо уявити без надання соціальних послуг.

Погляд на діяльність органів влади різних рівнів як на процес надання управлінських послуг останнім часом стає домінуючим як серед науковців так і практичних працівників. В роботах таких авторів як В.Бабаєв, В.Гаращук, В.Долечек, В.Капитон, Т.Коломоєць, А.Чемерис та ін. розглядаються питання, що пов'язані з визначенням сутності поняття "послуга", відмінностей між управлінською, державною та адміністративною послугами, класифікацією послуг, нормуванням та правовим регулюванням процесу їх надання, підвищення їх якості тощо. Але поза увагою дослідників залишаються проблеми формування послуг, що мають значний вплив на якість і результативність останніх. У зв'язку з цим важливо визначити поняття управлінська послуга, механізм її формування та задоволення.

Вирішення цієї науково-прикладної задачі доцільно ґрунтувати на деяких теоретичних засадах. Велике значення має розуміння основних понять. Усі автори, які використовують у своїх наукових працях поняття, що розглядається, з різних боків аналізують етимологію поняття "послуга". У Великій Радянській Енциклопедії: "Послуга – це відносини щодо корисної дії праці, що розуміється як діяльність...Послуга, як особлива споживча вартість, як не річова форма праці в національному доході не враховується, але збільшує споживання суспільства [22, с.117]".

Класичне визначення послуги – це "види діяльності, робіт, в процесі виконання яких не створюється новий матеріально-речовий продукт, що раніше не існував, не змінюється якість уже існуючого створеного продукту. Це благо, яке надається не в вигляді речей, а в формі діяльності. Таким чином, саме надання послуг створює бажаний результат [128]".

Отже, послуга – це дійсно певні соціальні відносини, що виникають між тим, хто її надає і тим, хто споживає. І часто якість послуги, задоволеність споживача в значній мірі залежить від вміння "виробника" послуги організувати ефективний процес спілкування. Тобто суб'єктивний фактор відіграє велику роль у формуванні та споживанні будь-якої послуги.

В останній час в публіцистичній літературі зустрічається нове поняття "управлінської послуги", яка розглядається в контексті взаємовідносин особи й органів влади. Є різні підходи та спроби визначення суті управлінської послуги, її класифікації, споживачів, суб'єктів, які надають послуги. Найбільш розповсюдженим є розуміння під управлінськими послугами діяльності органів виконавчої влади (а також місцевого самоврядування), їх посадових осіб з виконання обов’язків держави перед громадянами щодо створення умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод [48].

На думку В.Долечека, доцільно виділити такі ознаки управлінських послуг:

1) згадані послуги надаються за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб;

2) необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги безпосередньо передбачено законом;

3) закон наділяє повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або самоврядування;

4) для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом;

5) управлінська послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат ("споживач такої послуги").

Таким чином, за визначенням В. Долечека, управлінські послуги представляються виключно розпорядчою діяльністю органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що здійснюється в межах встановлених законом правил за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів. Але таке розуміння управлінської послуги сьогодні, на нашу думку, є занадто вузьким, тому що будь-яку управлінську діяльність можна загалом розглядати як послугу з впорядкування соціально-економічного розвитку певної території, налагодженню соціальної взаємодії тощо [48].

Управлінські послуги закріплюють відмінні від традиційної ієрархії цінності у відносинах між громадянами і виконавчою владою, згідно з якими права і свободи громадян є пріоритетними. Безумовно, правове регулювання надання управлінських послуг громадянам здійснюється адміністративним законодавством, яке має передбачать певні організаційно-правові форми їх реалізації, відповідальність органів і посадових осіб за неякісні або неналежне надані послуги. Між тим, послуги можуть надаватися і без прямої ініціативи громадян.

Більшість авторів [37; 42; 65; 115] вважає, що необхідно в адміністративному законодавстві внормувати надання управлінських послуг громадянам, та розробити єдиний порядок та строки їх надання, встановити розмір оплати, порядок вирішення спорів, пільги, пов'язані з їх наданням, а також законодавче врегулювати інші, пов'язані з цим відносини.

Загалом, послуги класифікуються за видами з урахування науково обґрунтованих підходів і забезпечення їх правового закріплення. Проте така класифікація має базуватись на загальному поділі управлінських послуг залежно від форми їх реалізації на такі групи :

а) послуги, пов'язані із реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.);

б) власне державні (управлінські) послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

Загалом, дослідники, що розглядають діяльність органів влади як процес надання послуг [119; 139; 175], пов'язують появу такого погляду з процесом демократизації і зміни сутності державного управління взагалі. Ці трансформації у суспільстві дуже важливі, але вони виявилися лише поштовхом для розвитку такої уяви. Необхідність визначення діяльності будь-якої системи управління як процесу надання послуг випливає з самої природи управлінських відносин і, перш за все з суб'єктно–об'єктних відносин. Саме вони є суттю управлінських відносин, їх характер визначає усі інші аспекти діяльності системи – рівень централізації виконання функцій; співвідношення адміністративних, економічних, соціально-психологічних методів впливу на об'єкт, стиль керівництва тощо.

Процес управління завжди передбачає наявність суб'єкта і об'єкта, тобто того, хто управляє і ким управляють. Вони пов'язані між собою відносинами підпорядкування або субординації, зворотного зв'язку і в межах певної системи не можуть існувати один без одного. Аналіз діяльності будь-якого підприємства як системи, чи держави (регіону) або міста свідчить про те, що суб'єкт управління існує не сам по собі, а в непорушному зв'язку з об'єктом, діє не з позиції власних інтересів, а для створення умов для ефективного функціонування та розвитку об'єкту управління. Більш того, можливості задоволення власних інтересів представників суб'єкта управління зростають якщо підвищується результативність роботи об'єкту. Тобто сутність управлінських відносин обумовлює необхідність надання суб'єктом управління якісних послуг об'єкту з розробки обґрунтованих планів діяльності, з раціональної організації у часі і просторі роботи складових елементів об'єкту та його взаємодії з суб'єктом, з мотивації праці усіх учасників процесу, з контролю за виконанням планів, вимог діючого законодавства, різноманітних обмежень. Наведений перелік послуг, що надає суб'єкт управління об'єкту, є узагальненим, відображає основні функції управління і не відбиває усе розмаїття практичної діяльності апарату управління підприємства чи установи і тим більше органів державного управління або місцевого самоврядування. Але він допомагає розкрити природу і сутність управлінської послуги, а також необхідність трактувати її набагато ширше, ніж це зараз робиться.

Саме цей підхід покладено в основу розробки комплексної технології вивчення потреб споживачів та формування управлінської послуги, що запропонована нижче.

Отже, на нашу думку, управлінська послуга – це відносини, які формуються в процесі отримання результатів праці у вигляді певної інформації або організації спільних дій, спрямованих на задоволення внутрішніх потреб, пов’язаних з технологією діяльності установи або зовнішніх, зумовлених реалізацією прав, і свобод громадян [88].

Трактування поняття "послуга" як відносини вимагає звернути увагу на обох учасників цього явища виробника і споживача послуги, їх наявність обов'язкова. Якщо відсутній споживач послуги, праця виробника перетворюється у марну трату часу і сил. Якість результатів цієї праці визначається лише задоволеністю споживача, тому цей аспект також повинен бути відображений у визначенні поняття, що розглядається.

Трактування поняття "послуга" з точки зору відносин дає змогу визначитися і з прикметниками, які поряд з цим використовуються. Відносини можуть існувати лише між людьми. Тому абстрактним є вислів "державна послуга". Більш коректним виглядає словосполучення "управлінська послуга" яку можуть надавати працівники органів державного управління чи місцевого самоврядування. Це визначення узгоджується і з сутністю діяльності з наданням послуги у цих органах влади - інформація є предметом і результатом управлінської праці (вона може надаватися у вигляді будь-якої програми, плану, рішення щодо організації, мотивації чи контролю тощо). Синонімом є вислів "адміністративна послуга", тому, що цей прикметник походить від латинського administratio, яке перекладається як управління.

Функціонування органів місцевого самоврядування здійснюється в умовах існування складної системи вертикальних і горизонтальних управлінських відносин. В системі управління містом можна виокремити два типа таких відносин:

- між територіальною громадою і міською радою;

- між керівництвом і працівниками міської ради.

Перший тип є визначальним для другого, тому доцільно саме йому приділити найбільшу увагу. Формування і функціонування суб'єктно-об'єктних відносин першого типу пов'язане з реалізацією різних аспектів діяльності людини.

1. Людина – член територіальної громади. У цієї якості вона має право обирати депутатів і голову міської ради з метою забезпечення реалізації своїх життєвих потреб (підтримка належного стана житла, транспорту, одержання комунальних послуг тощо). Людина не керує діяльністю міської ради, а лише голосує за того чи іншого кандидата. В цьому акті він реалізує свою функцію джерела влади у місті, суб'єктно - об'єктні відносини відсутні. Але людина у відносинах з територіальною громадою підпорядковує свої інтереси її інтересам (додержання правил спільного проживання, сплата податків, оплата комунальних послуг тощо). В разі невиконання цих обов'язків територіальна громада в особі міської (районної) ради чи органів самоорганізації населення здійснює вплив на людину. Тобто в цієї частині відносин з територіальною громадою людина стає об'єктом впливу, одночасно є суб'єктом правовідносин (тобто має право відстоювати свої інтереси в суді).

2. Людина – член трудового колективу підприємства чи установи, що розташовані у місті. В даному випадку людина - об'єкт управління по відношенню до керівництва підприємства (установи) і опосередковано - об'єкт впливу з боку міської ради у частині підпорядкованості підприємства (установи) міській раді. Якщо це підприємство комунальне, то вплив більш значний, в інших випадках - менш відчутний.

3. Людина – споживач послуг міської (районної) ради, а також закладів охорони здоров'я, освіти, культури, комунальних підприємств, що знаходяться здебільшого під впливом міської (районної) ради. У цьому разі людина є учасником процесу формування вимог до якості послуг, тобто на мові ринкової економіки він - замовник послуг (і одночасно - виконавець – як працівник певних підприємств і установ).

4. Людина – член суспільства країни, обирає народних депутатів України і Президента, реалізує таким чином функцію джерела влади на рівні держави. У частині підпорядкування законам держави і виконання обов'язків громадянина він є об'єктом впливу з боку органів державного управління.

В напрямках життєдіяльності людини, що розглянуто в пунктах 1 і 4 людина є об'єктом впливу з боку державної влади чи органів місцевого самоврядування. При цьому він не є об'єктом управління тому, що установи, які представляють ці органи не здійснюють безпосередньо по відношенню до людини функцій планування і організації діяльності, частково контролюють поведінку і дуже опосередковано мотивують до тих чи інших дій (створюють більш чи менш привабливі умови для виконання тієї чи іншої роботи).

Таким чином, у конкретних відносинах, які складаються між органами місцевого самоврядування і населенням, людина виявляє себе як джерело влади, об'єкт регулювання та замовник кількості і якості послуг. Перша роль є відчутною під час виборів, дві останні виконуються постійно, перехрещуються і тому не чітко визначені.

Органи місцевого самоврядування виконують роль суб'єкта управління щодо комунальних підприємств і суб'єкта регулювання у стосунках з іншими підприємствами та установами і з населенням. Головне завдання суб'єкта управління (регулювання) – створення умов для ефективної діяльності об'єкта. Саме це завдання виконують структурні підрозділи і працівники виконавчих органів - учасники суб'єктно - об'єктних відносин другого типа. Ці відносини в повній мірі є управлінськими, тому що діяльність колективу планується, організується, мотивується і контролюється керівництвом.

Загалом, принципи, на яких мають надаватись управлінські послуги органами місцевого самоврядування:

- забезпечення зв'язку між фінансовими рішеннями і їх впливом на надання послуг. На розгляд депутатів Ради повинна бути представлена загальна картина проблем, пов'язаних з наданням послуг, для того, щоб на фактичній основі депутати могли здійснити вибір між конфліктуючими пріоритетами;

- процес прийняття рішень повинний бути обґрунтованим, чітким і ясним. У випадку браку ресурсів доводиться робити важкий вибір між конфліктуючими потребами. Завдання міськвиконкому полягає у визначенні пріоритетів. Рішення з цього питання має бути належним чином обґрунтованим, а процедура його прийняття повинна бути чіткою і відкритою;

- надання оптимального рівня послуг при наявному рівні фінансування. Завданням міськвиконкому й кожного управління має стати зниження вартості послуг, що надаються і підвищення ефективності роботи зазначених органів.

Такий підхід до проблем функціонування органів місцевого самоврядування насамперед обумовлений прагненням підвищити якість результатів їх діяльності та задоволеність споживачів, тобто мешканців відповідних територій. Стійкі високі значення показників якості послуг, що надаються фізичним та юридичним особам, стають реальними тільки за умови постійного зростання якості роботи кожного працівника установи. Висловлюючись мовою виробничого менеджменту, якість товару забезпечує якісна робота кожного співробітника, навіть якщо вплив його передбачається вельми опосередкованим. Тому для вирішення проблеми, що розглядається, доцільно більш детально поглянути на діяльність органів влади з урахуванням того, що кожний співробітник надає різноманітні послуги внутрішнім та зовнішнім споживачам.

Виходячи з наведеного, для покращення відносин, що розглядаються, можна запропонувати наступне:

– здійснити більш поглиблене дослідження усіх відносин, що визначені;

– поширити висвітлювання у засобах масової інформації діяльності структурних підрозділів виконавчих органів місцевих рад;

– підвищити роль споживачів послуг у формуванні вимог до їх якості (шляхом проведення цілеспрямованих опитувань відвідувачів структурних підрозділів виконавчих органів місцевих рад та закладів соціальної інфраструктури);

– впровадити в місцевих радах маркетинговий підхід до удосконалення діяльності (якість роботи структурних підрозділів і працівників оцінювати з точки зору вимог споживача результатів як послуг).

Запровадження інституту управлінських послуг передбачає вирішення багатьох питань, зокрема, конкретизацію видів управлінських послуг; визначення прав і обов'язків уповноважених органів і споживачів послуг; формування стандартів і визначення чіткої процедури надання управлінських послуг тощо.

Усі перераховані та низка інших питань знаходяться у стадії розроблення і становлення, вони ще недостатньо теоретично і практично обґрунтовані, а отже потребують глибокого і комплексного дослідження (внесення змін і доповнень до концепції адміністративної реформи України, статутів міста, Закону України "Про місцеве самоврядування" тощо).

Традиційно до послуг відносять побутове, комунальне, транспортне обслуговування, навчання, лікування, культурно-виховну роботу, догляд за дітьми та престарілими тощо.

В чинному законодавстві на сьогодні можна виділити такі групи послуг, що надаються органами публічного управління:

1. Видача дозволів (наприклад, на придбання, зберігання, носіння й перевезення зброї; споруднення об'єктів містобудування незалежно від форм власності; на розміщення реклами; спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення і та ін.).

2. Видача ліцензій (наприклад, на роздрібну реалізацію лікарських засобів, медичну практику, судово-експертну діяльність, юридичну практику, аудиторську діяльність).

3. Реєстрація (наприклад, актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, комерційних банків, адвокатських об'єднань).

4. Легалізація (наприклад, всеукраїнських об'єднань громадян і міжнародних громадських організацій, місцевих осередків всеукраїнських об'єднань громадян і міжнародних громадських організацій та місцевих об'єднань громадян).

5. Акредитація (наприклад, вищих і професійно-технічних навчальних закладів, закладів охорони здоров'я).

6. Атестація (наприклад, підприємств, експертів-аудиторів, вищих і професійно-технічних навчальних закладів).

7. Сертифікація (наприклад, виробництва медичної та мікробіологічної промисловості, автотранспортних засобів, технологічного устаткування).

8. Нострифікація (визнання дипломів та атестатів, виданих громадянам України в інших країнах).

9. Верифікація (встановлення достовірності, наприклад, сертифікатів про походження товарів з України).

10. Надання консультативної допомоги (наприклад, щодо порядку застосування чинного законодавства про цінні папери, видачі на платній основі зведеної статистичної інформації юридичним особам і громадянам на їх прохання).

11. Погодження (наприклад, проектів землеустрою, конструкцій транспортних засобів у частині дотримання вимог щодо забезпечення безпеки дорожнього руху).

Отже, сьогодні вже можна говорити про становлення такого інституту права як адміністративні послуги, адже неоднорідність відносин та норм, якими регулюються ці відносини, є очевидною.

Між тим, дослідження, що проведені в органах місцевого самоврядування, свідчать, що цей перелік не відображає реальний обсяг роботи, що виконується. Так, наприклад, аналіз Положення про Управління охорони здоров’я виконавчого комітету Харківської міської ради дозволив визначити понад 40 пунктів робіт, жодна з них не може бути віднесена до переліку, що наведено вище. Здебільшого це діяльність, що спрямована на аналіз стану охорони здоров'я в місті, визначення тенденцій і перспектив розвитку сфери охорони здоров'я, підготовки пропозицій для включення в програми соціально-економічного розвитку міста, підготовку необхідних фінансових показників щодо складання проектів бюджетів районних рад тощо. Ці роботи виконуються за ініціативою споживача, результати використовуються для прийняття управлінських рішень на різних рівнях управління і за своєю суттю є послугами.

Розглядаючи послуги, які надаються виконавчим комітетом Харківської міської ради, можна зробити наступні висновки: надані послуги поділяються на зовнішні та внутрішні; послуги в основному мають інформаційний або організаційний характер. Споживачами послуг є міська рада і її підрозділи, органи державного управління (Секретаріат Президента, центральні органи виконавчої влади, обласна державна адміністрація), підприємства та заклади міста, міське населення.

Надана послуга, як кінцевий корисний продукт діяльності, має такі форми: програми, аналітичні записки, кошториси витрат на фінансування, обґрунтування пропозицій про створення або ліквідацію певних комунальних установ, довідки-прогнози про потреби населення, інформаційні листи, відповіді на запити громадян та різноманітних організацій та ін.

Надання своєчасної, вірогідної та якісної інформації у вигляді вказаного кінцевого продукту слугує задоволенню потреб органів управління для прийняття вірних управлінських рішень. Комплексний аналіз результатів діяльності управлінь та відділів за певний період (рік), експертні оцінки дозволяють здійснити аргументований прогноз потреби у послугах, тобто у аналізі поточних проблем, засобів їх розв’язання та попередження, ресурсного забезпечення кадрами, підвищення кваліфікації управлінських кадрів, та розробки програми соціально-економічного розвитку міста.

Технологія підготовки програми соціально-економічного розвитку міста передбачає обґрунтування кожним галузевим управлінням відповідних пропозицій. Ця внутрішня для міської ради послуга виконується у вигляді підготовки та надання інформації, яка формується на підставі обробки первісних даних працівниками різних структурних підрозділів, в тому числі і досліджуваного Управління охорони здоров’я. Інформаційні чи організаційні послуги, споживачами яких є лікувально-профілактичні заклади міста, спрямовані на підвищення якості роботи останніх, і мають таким чином, за кінцеву мету забезпечення реалізації прав і свобод громадян щодо отримання лікувальних послуг (підготовка і проведення семінарів зі спеціалістами; розробка інструкцій та адаптація розпоряджень Міністерства охорони здоров'я, Міністерства фінансів, Міністерства труда і соціальних питань до умов функціонування лікувальних закладів міста). Цієї ж цілі підпорядковані послуги, які надаються безпосередньо громадянам (організація медичних підрозділів, кабінетів поза лікувальними установами - у школах, літніх таборах відпочинку, дитячих садках тощо; оформлення документів щодо пільгового медичного обслуговування громадянам, які постраждали в наслідок Чорнобильської катастрофи тощо).

Для розробки комплексної технології вивчення потреб споживачів та формування управлінських послуг виконано аналіз роботи управління охорони здоров'я Головного управління з гуманітарних та соціальних питань виконавчого комітету Харківської міської ради. Дослідження ґрунтувалося на вихідному положенні про те, що всі види діяльності Управління розглядаються як послуги, що надаються різним споживачам.

З метою визначення напрямків діяльності та послуг, що надаються працівниками, вивчено документи, згідно яких діє управління, а саме:

– Положення про управління охорони здоров'я, затверджене рішенням IV сесії Харківської міської ради XXIV скликання;

– Положення про відділи, що затверджені начальником управління охорони здоров'я (відділ по роботі з населенням та лікувально-профілактичної допомоги дорослому населенню; відділ лікувально-профілактичної допомоги дітям та матерям; відділ нових форм організації і медико-соціальних проблем в охороні здоров'я; відділ спеціальної роботи; планово-економічний відділ; відділ обліку та звітності);

– посадові інструкції начальників відділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, спеціалістів 1 категорії та спеціалістів;

– плани робіт відділів, графіки звітів та інформаційних повідомлень,

– комплексні програми підвищення ефективності використання ресурсів охорони здоров'я Харкова на 2003-2006 роки, бюджетний запит на 2005 рік тощо.

В ході аналізу функцій управління, які виконуються службовцями органів місцевого самоврядування відповідно до затверджених положень про управління, відділи і посадові інструкції, було виявлено існуючий перелік наданих послуг, які користуються попитом, а також перелік послуг, які фактично надаються регулярно, але не внесені в плани робіт відділів та до посадових обов'язків працівників Управління.

З метою більш детального вивчення діяльності працівників Управління в процесі дослідження визначено корисний кінцевий продукт, який формується під час надання послуги. Виявилося, що це є або певний документ, або організаційна дія, що виконана працівниками. Таким чином, послуги, що надаються працівниками Управління охорони здоров'я мають форму або інформаційну або організаційну. Аналіз свідчить про те, що приблизно 15% послуг є організаційними (підготовка і проведення семінарів, організація медичних підрозділів, розповсюдження інформації тощо). В основному працівники Управління надають інформаційні послуги (підготовка пропозицій, звітів, довідок, доповідних записок, кошторисів тощо).

Замовниками послуг Управління є: міська рада та її підрозділи (Головні управління з гуманітарних та соціальних питань, а також бюджетів і фінансів), біля 40% видів робіт виконується в Управлінні саме для цих замовників; лікувально-профілактичні заклади міста - більш 30% видів робіт; населення міста - 20%; решта робіт виконуються на замовлення органів державного управління. У табл. 3.1 наведено приклади робіт, що виконують працівники Управління охорони здоров'я міської ради, які визначені як послуги, з зазначенням споживача та кінцевого корисного продукту.

Відносини по наданню послуги (між її виробником та споживачем) потрібно формувати та регулювати, саме це забезпечить їх якість та ефективність.

Таблиця 3.1

Приклад визначення сутності послуги,

кінцевого корисного продукту та споживачів результатів діяльності

Управління охороною здоров'я Харківської міської ради

З цією метою доцільно виконувати такі дії:

- визначення переліку споживачів;

- формування переліку послуг, що надаються кожному споживачеві;

- проведення опитувань споживачів з приводу кількості та якості послуг, що надаються, і бажаних послуг;

- остаточне визначення кількості послуг щодо кожного зі споживачів (з урахуванням вимог діючого законодавства) та характеристик якості кожної послуги;

- обґрунтування комплексів потрібних характеристик усіх послуг;

- визначення обсягів різних ресурсів (трудових, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних тощо), які потрібні для забезпечення надання усіх послуг з урахуванням бажаного стану їх якості;

- оцінка наявного потенціалу Управління чи відділу (за аналогічним переліком ресурсів);

- формування плану надання послуг;

- реалізація плану - фактичне надання послуг;

- розробка програми розвитку структурного підрозділу в напрямку забезпечення більш якісного задоволення потреб споживачів.

Кожна з наведених дій потребує більш ретельного опрацювання, формування технології здійснення.

У запропонованому алгоритмі виявляються не тільки безпосередні відносини між виробником та споживачем послуг, але опосередковано і відносини між державою і громадянами як єдиним джерелом влади: споживачі впливають на діяльність місцевих органів влади, а також на роботу законодавчої влади (за рахунок виявлення напрямків розвитку діючої законодавчої бази).

Для визначення потенційного попиту, кількості і якості наданих послуг необхідно проводити систематичні маркетингові дослідження. Система маркетингових досліджень включає в себе підготовку і проведення різних обстежень споживачів, аналіз отриманих даних та результатів і висновків у вигляді, який відповідає певній маркетинговій задачі.

Методи збору інформації можуть бути різноманітними: спостереження, опитування фокус-груп, збір статистичних даних, експериментальні дослідження, які виявляють причинно-наслідкові зв'язки. Більш гнучким та універсальним інструментом збору даних є анкета. Для більш повної оцінки ситуації з надання управлінських послуг, прогнозування та виміру попиту доцільно використання різноманітних методів збору інформації та статистичного аналізу.

Вивчення потреб споживачів доцільно здійснювати окремо по кожній їх групі з урахуванням специфіки. Загальним для більшості з них є необхідність аналізу якості одержаної інформації за відомими показниками (своєчасність, повнота, достовірність тощо).

Проведення такої роботи відповідає вимогам маркетингового підходу до удосконалення форм і методів функціонування органів влади і є підставою для підвищення результативності діяльності кожного структурного підрозділу і міської ради в цілому.