2. 2. Сучасний стан організаційного забезпечення управління соціальною сферою як базовою ланкою соціального розвитку територіальних громад

Соціальна сфера регіону об’єднує численні галузі, множину видів діяльності, суб’єктів господарювання, структуровані фінансові підрозділи та інші складові, що створені і функціонують з метою реалізації процесів життєдіяльності і життєзабезпечення якості життя людей та знаходяться під суттєвим впливом мікроекономічних і макроекономічних тенденцій суспільного розвитку.

Ця складна система безперервно змінюється й ускладнюється та потребує постійної уваги, удосконалення умов свого функціонування і розвитку та застосування досконалих методів управління і регулювання. З’являються нові соціальні потреби, формуються нові соціальні інтереси і змінюються співвідношення і характер видів діяльності і взаємодії між суб’єктами господарювання, органами влади і громадянами. Виникає широке коло проблем, пов’язаних із упорядкуванням, раціоналізацією і управлінням процесами соціального розвитку. Це викликає необхідність глибокого вивчення стану і рівня розвитку соціальної сфери як середовища продукування соціального розвитку та своєчасного коригування небажаних явищ, визначення відхилень від стратегічного курсу. Переважна більшість процесів розвитку соціальної сфери сьогодні перебуває у віданні місцевого самоврядування. Але воно в останні роки недостатньо впливає на розвиток соціальних процесів.

Питання розвитку соціальної сфери і ролі в цьому місцевого самоврядування особливо загострились в останні роки. Вирішення соціальних питань ускладнилось через слабку фінансово-економічну базу для діяльності органів місцевого самоврядування, невисоку активність громадян у вирішенні власних проблем та невідпрацьованість механізмів місцевого самоврядування в умовах ринку.

На сьогодні близько 70% об’єктів інфраструктури соціальної сфери передано на баланси міських, сільських та селищних рад [159]. Проте невпорядкованість відносин власності на об’єкти соціальної інфраструктури, недостатність бюджетних коштів для розвитку відповідних об’єктів та відсутність дійових стимулів до залучення коштів з інших джерел, недостатній рівень професійності органів влади тощо не сприяють збереженню сталості соціального розвитку за рахунок розвитку галузей соціальної інфраструктури.

Соціальна інфраструктура має чітко виражений територіальний характер, оскільки пов’язана з обслуговуванням територіальних громад, які мають бути забезпечені сприятливими умовами життєдіяльності. Вона створює умови на відтворення робочої сили, зростання темпів соціального й економічного розвитку, ефективності суспільного виробництва. Розвиток її галузей створює передумови і для запобігання необґрунтованій міграції населення та розширення можливостей їх працевлаштування [122, с. 21].

Очевидно, що розвиток усіх складових і ланок соціальної інфраструктури і процесів створення соціальних благ та обслуговування населення має бути комплексним, з урахуванням місцевих умов життєдіяльності і життєзабезпечення, що визначають обсяг і структуру потреб населення та створення якісних умов життя.

Рівень якості життя населення формується під впливом багатьох регіональних чинників. Міжрайонні відмінності в рівні життя людей зумовлюються, насамперед, темпами економічного розвитку, галузевою структурою і виробничою спеціалізацією, співвідношенням між виробничою і невиробничою сферами тощо. Ці чинники впливають і на відмінності в структурі населення (співвідношення між робітниками, службовцями, відмінності у кваліфікації, рівнях зайнятості працездатного населення тощо). Звідси відмінності в доходах населення окремих регіонів і соціальних груп, а також у структурі їх платоспроможного попиту.

Для фінансування з місцевих бюджетів в Україні переважна більшість видатків на розвиток соціальної сфери державою передано на рівень громад. Видатки на соціально-культурну сферу (охорона здоров’я, духовний та фізичний розвиток, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення) складають переважну частину видатків місцевих бюджетів і слугують для виконання соціальних зобов’язань держави.

Унаслідок недостатності коштів місцевих бюджетів більша частина цих видатків спрямовується не на розвиток соціальної сфери і її відтворення, а на утримання об’єктів соціальної інфраструктури, і передусім – на виплати заробітної плати як захищеної статті бюджетного фінансування (у загальному обсязі видатків місцевих бюджетів питома вага заробітної плати сягає 70 %). Видатки розвитку залишаються хронічно недофінансованими [162].

Вибір Україною стратегічного курсу на досягнення європейських стандартів життя в цих умовах видається можливим лише в разі органічного поєднання завдань стимулювання економічного зростання за рахунок посилення його соціальної складової: соціального розвитку, нагромадження й ефективної реалізації соціального капіталу суспільства.

Досліджуючи роль і місце соціальної інфраструктури територіальних громад у процесах соціального розвитку, слід відзначити, що соціальна інфраструктура будь-якої територіальної громади є частиною соціальної сфери країни та регіону. У цілому вона складається із житлового і комунального господарства, галузей освіти, культури і мистецтва, охорони здоров’я, фізичної культури і соціального забезпечення, закладів кредитування та страхування, служби побуту, транспорту і зв’язку. У частині обслуговування населення вона пов’язана з іншими галузями невиробничої сфери, а також з торгівлею та громадським харчуванням. Кожній галузі соціальної інфраструктури притаманні власна організаційна структура операційних систем і органів управління, форми обслуговування населення та механізми їх функціонування. Усе це зумовлює надзвичайну різноманітність і складність своєчасного вирішення проблем розвитку соціальної інфраструктури. До основних функцій галузевого складу соціальної інфраструктури належать: надання споживчих послуг (житлово-комунальне господарство, підприємства побутового обслуговування, пасажирський транспорт, зв’язок); охорона здоров’я (заклади медичного, санаторно-курортного обслуговування, фізкультури і спорту, соціального забезпечення населення); мережа культурно-освітніх закладів та мистецтва; управління та охорона громадського порядку; органи державного управління, громадські організації, органи громадського порядку, які надають жителям адміністративно-управлінські послуги.

Вирішення проблеми соціального розвитку територіальних громад особливо ускладнилось з переходом економіки країни на ринковий тип господарювання. Перехід до ринкових відносин базується на появі нових форм власності і зміні видів організаційно-правових форм господарювання, які в галузях соціальної інфраструктури територіальних громад привели до суттєвого реформування її матеріального базису. У процесі реформування соціальної інфраструктури відбулось розширення потенційних власників об’єктів соціального призначення, серед яких з’явились комунальні (муніципальні) власники як різновид державного власника (власність територіальних громад); державні власники (державна власність, що передана за делегованими повноваженнями місцевим радам); приватні власники; колективні або спільні власники (кооперативи соціальних об’єктів у кількох населених пунктах) та суспільні власники власності громадських організацій, політичних партій та ін.).

До об’єктів загальнодержавної власності, які знаходяться в муніципальних утвореннях, належать, насамперед, рекреаційні об’єкти – санаторії, будинки і бази відпочинку, різні спортивні споруди державного значення, заклади культури, музеї, заповідники, кемпінги, дачі, лінії електропередач, зв’язку, газопроводи, що можуть бути передані у відання місцевих органів влади лише за делегованими повноваженнями.

До об’єктів комунальної власності належать зазвичай і дитячі дошкільні заклади, загальноосвітні школи, лікарні, фельдшерсько-акушерські пункти, будинки культури, клуби, бібліотеки, заклади фізкультури та спорту, які перебувають на балансі відповідних рад. У складі видів власності на територіях муніципальних утворень визначають:

– власність соціальної сфери – об’єкти соціального призначення, які перебувають на балансі підприємств (дитячий садок, будинок культури тощо);

– кооперативну власність – усі об’єкти споживчої кооперації, тобто заклади торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, що перебувають на балансі кооперативних підприємств.

До об’єктів суспільної власності належать профспілкові клуби, табори відпочинку дітей і лікувально-оздоровчі та інші заклади, які знаходяться на балансі громадських організацій.

Приватну власність становлять об’єкти соціальної сфери, які є власністю громадян, наприклад, магазин, лоток, лазня тощо.

Вочевидь, що існування різних форм власності в соціальній сфері повинно бути обґрунтованим і здатним забезпечувати збалансованість, пропорційність, взаємодію та відповідність соціального та економічного укладів громади ринковим процесам на територіях. Також воно має забезпечувати спільність соціально-економічних цінностей територіальних громад та умови їх постійного вдосконалення.

Водночас процес реорганізації підприємств, організацій, установ та закладів соціальної сфери у зв’язку з появою нових власників, непростий і навіть складний, вимагає зваженого підходу до створення в ній підприємств ринкового типу. Основна мета реорганізації підприємств соціальної сфери – створення на їх базі таких господарських структур ринкового типу, які б відповідали соціальним інтересам і потребам населення та були спроможні їх якісно забезпечити у вигляді різноманітних послуг. Процес реорганізації передбачає припинення діяльності підприємства та виникнення на його основі однієї чи кількох нових юридичних осіб, які стають правонаступниками майна, майнових прав і зобов’язань. У процесі реформування об’єктів галузей соціальної інфраструктури в кожному конкретному випадку повинно бути передбачено дотримання вимог чинних законодавчих актів щодо соціальної відповідальності нових форм господарських підприємств нового ринкового типу.

Комунальна власність у соціальній інфраструктурі територіальних громад та її органічне поєднання з державною та приватною власністю в соціальному середовищі громади має використовуватись через механізми стратегічного планування, програмно-цільового та проектного підходів. Розробка та організація виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку територій здійснюється з обов’язковим узгодженням державних і регіональних програм розвитку, з реальними фінансовими можливостями на місцевому рівні, що затверджуються відповідними міськими радами. У них передбачається збалансування економічного та соціального розвитку міст; запровадження реального самоврядного управління, формування єдиної територіально-управлінської системи за принципом «через ініціативу територіальної громади – до соціального благополуччя кожного жителя»; залучення на добровільній основі коштів підприємств, установ та організацій для процесів розбудови в соціальній сфері та інших заходах.

Найпріоритетнішою і надзвичайно складною проблемою соціальної сфери є організація процесів надання соціальних послуг на основі визначення і затвердження соціальних стандартів і гарантій жителів України. В Україні «де-юре» діє Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії». Базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, установлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти [104] (додаток В). Значення прожиткового мінімуму в соціальній сфері полягає:

- у проведенні загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм;

- установленні розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначенні розмірів соціальної допомоги, допомоги сім’ям з дітьми, допомоги з безробіття, а також стипендій та інших соціальних виплат відповідно до вимог Конституції України та законів України;

- визначенні права на призначення соціальної допомоги;

- визначенні державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та їх забезпечення в галузях охорони здоров’я, освіти, соціального обслуговування та інших;

- установленні величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян.

З метою впорядкування соціальних стандартів і нормативів було розроблено їх Державний класифікатор [43]. Об’єктами класифікації є державні соціальні стандарти і нормативи у таких сферах:

- доходів населення;

- соціального обслуговування;

- житлово-комунального обслуговування;

- транспортного обслуговування та зв’язку;

- охорони здоров’я;

- забезпечення навчальними закладами;

- обслуговування закладами культури;

- обслуговування закладами фізичної культури та спорту;

- побутового обслуговування, торгівлі та громадського харчування;

- соціальної роботи з дітьми, молоддю та різними категоріями сімей.

Ураховуючи дату прийняття закону і динаміку сучасного життя, не можна не помітити, що стандарти, які існують у сферах охорони здоров’я та освіти, є безнадійно застарілими та непридатними для створення якісних послуг і використання під час фінансового планування. Наявність державних соціальних стандартів, з урахуванням реалій змін та економічної вартості процесів створення продукції, послуг, предметів та інших життєзабезпечуючих умов і розроблених на їх основі фінансових нормативів, дозволила б створити повніше уявлення про обсяги необхідного фінансування потреб місцевих громад як з місцевих бюджетів, так і шляхом надання трансфертів з державного бюджету і власних джерел. Принаймні, стандарти б дозволили чітко визначити та зафіксувати потреби на мінімально необхідному рівні та своєчасно коригувати їх залежно від зростаючих потреб і бюджетних можливостей як держави, так і окремих адміністративно-територіальних одиниць.

У разі затвердження нових стандартів назавжди зникло б ручне керування бюджетом з боку Міністерства фінансів і обласних рад під час розрахунку бюджетних потреб на наступний рік та визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, що вилучаються у громад-донорів. Крім того, державні соціальні стандарти та відповідні фінансові нормативи могли б стати незамінним інструментом у розробці й оцінюванні ефективності державних, регіональних і місцевих програм і проектів, зокрема шляхом використання аналізу вигід і витрат, аналізу результативності витрат та аналізу корисності витрат. Ці ж методи могли б широко використовуватись і на місцевому рівні під час перегляду цих стандартів та нормативів з метою наближення їх до потреб поточних ситуацій та бюджетних можливостей.

Розробка соціальних стандартів, які враховують зміни сучасних умов життя, має надзвичайно важливе значення для моделювання шляхів розвитку громади. Зокрема, на етапах попереднього збору інформації про життєдіяльність громади, її здатність задовольняти потреби жителів і заходи, які необхідно здійснити, щоб сукупний потенціал територій, які входять до складу територіальної громади, були забезпечені згаданими стандартами. Реформування соціальних стандартів якості послуг повинно передбачати й об’єднання всіх стандартів в одну струнку систему, зрозумілу і доступну для інформування жителів. Треба відзначити, що до розробки системи стандартів вже долучились провідні міста, які пропонують власні розробки щодо вирішення цієї проблеми. Так, система, запропонована Центром законодавчих ініціатив (м. Донецьк), включає публічні стандарти, до яких мають увійти: стандарти адміністративних послуг, соціальних послуг та побутових послуг; стандарти доступності, що включають галузеві стандарти охорони здоров’я, освіти, фізкультури і спорту, культури і мистецтва, транспорту і зв’язку, та адміністративно-бюджетні стандарти, які включають кадрові, матеріальні та бюджетно-фінансові стандарти [150].

Утім, незважаючи на відсутність затверджених сучасних соціальних стандартів, певні кроки в подальшому поліпшенні соціальної інфраструктури і налагодженні ефективних процесів соціального розвитку громади можуть бути здійснені і за рахунок інших чинників соціального розвитку, цілеспрямовану дію яких можуть створити безпосередньо органи місцевого самоврядування і місцевої влади. До них належать організаційно-управлінські чинники: раціональна і якісна побудова організаційних форм, схем і процесів створення й надання соціальних послуг, якісне оновлення змісту і технологій стратегічного й поточного планування, запровадження науково обґрунтованих показників для планування й оцінювання результатів процесів, використання новітніх технологій системного аналізу й оцінювання стану та перебігу процесів і якості отриманих результатів, ураховуючи опанування механізмів ринкового господарювання.

Чинниками, що створюють умови раціонального визначення, розподілу й технологій вирішення самоврядних функцій управління розвитком та їх раціонального сполучення розглядаються інформаційно-аналітичні і кадрові ресурси, оптимізація професійно-кваліфікаційного складу працівників, комунікативних прямих і зворотних зв’язків між ними, їх повноважень і відповідальності.

Важливу роль у вирішенні проблем стабільного соціального зростання територіальних громад починають відігравати і соціально-психологічні та духовні потреби людей. Сьогодні більшість працівників пов’язують своє благополуччя і впевненість у завтрашньому дні не тільки з гідною матеріальною винагородою за свою працю у вигляді основної заробітної плати та премій, а із застосуванням соціальних методів і форм корпоративної культури у функціональній діяльності, можливістю власного професійного, культурного і духовного розвитку.

Соціальні потреби починають розглядатись не менш важливими, ніж матеріальні, тому вони повинні займати особливе місце і в місцевій управлінській політиці суб’єктів господарювання в соціальній та інших сферах. У ринкових умовах людина як працівник хоче відчувати себе не тільки членом трудового колективу, а й партнером, тоді у неї з’являється бажання до саморозвитку та творчого зростання, з’являється мотивація для підвищення ділової активності, бажання взаємовпливу і взаємозбагачення.

Оновлення й розвиток соціальної інфраструктури за наявності сьогодні все більш питомої ваги платних соціальних послуг також позитивно впливає на активність поведінки людей, що в кінцевому результаті може привести до покращення й економічного стану соціальної сфери. Це обумовлює необхідність орієнтації соціальної політики на спільні корпоративні цілі і завдання, на економічну виконуваність і гнучкість до змін у суспільстві.

Зазначене свідчить, що завдання розвитку соціальної інфраструктури і соціального розвитку в трудових колективах як ланок соціуму суспільства і їх соціальне забезпечення повинні розглядатись органами місцевої і державної влади серед найважливіших не тільки на підприємствах соціальної сфери, а й на всіх підприємствах економічної сфери міст і бути під їх постійним контролем. На жаль, на сьогодні навіть на успішно працюючих промислових акціонерних товариствах питома вага витрат на соціальні заходи неухильно скорочується.

Визначення корпоративного характеру соціальних відносин у територіальних громадах і необхідність використання ідеології і теорії корпоративного управління соціальними процесами дозволить широко залучати в розвиток соціальної сфери та її інфраструктури структури громадянського суспільства. Це спонукає до глибокого осмислення корпоративного способу їх організації, створює умови до безперервного соціального суспільного діалогу з вирішення соціальних проблем і конструктивно впливає на появу нових можливостей соціалізації, демократизації суспільства за рахунок корпоративного розвитку соціальної сфери.

Корпоративне управління можна вважати якісним у випадку, коли досягається баланс інтересів різних сторін і забезпечується поступальний довгостроковий розвиток територіальної громади. Ефект від запровадження принципів корпоративного управління виявляється в довгостроковій перспективі, у процесах формування та реалізації корпоративної стратегії, досягненні стратегічних цілей [95, с. 153]. За останні роки під час визначення шляхів вирішення проблем соціального розвитку стала приділятись увага запровадженню корпоративної соціальної відповідальності, яка здатна об’єднати зусилля всіх учасників у здійсненні реформаторських змін.

Досягнення зазначених умов функціонування й розвитку соціальної сфери створює нові можливості реалізації сучасної соціальної політики в Україні і її регіонах, основні засади якої наголошені в ст. 8 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» [106, с. 4 – 5]. Водночас необхідно враховувати, що оскільки соціальна інфраструктура та її розбудова знаходиться у віданні окремих, не об’єднаних між собою суб’єктів господарювання, соціальна політика держави на муніципальному рівні і муніципальна соціальна політика повинна бути максимально спрямованою, конкретизованою і інтегрованою до об’єктивних умов економічного стану міст, активного включення в її реалізацію потужних фінансових і промислових груп регіонів, тому що орієнтація лише не муніципальну економіку й підтримку держави може призвести до серйозних суперечностей. Соціум територіальних громад треба розглядати як особливу корпоративну спільність, члени якої пов’язані між собою соціальними корпоративними відносинами. Спільні проблемні питання соціального розвитку в ній повинні вирішуватись через консолідацію спільних зусиль громади за використання людського фактору, посилення організаційної єдності національної ідентифікації міста, визначення й поглиблення ролі публічної влади і використання інноваційного економічного інструментарію та організаційної корпоративної культури. Звідси очевидно, що прогресивні заходи в напрямі підвищення темпів соціального розвитку територіальних громад у сучасних умовах повинні відбуватись з опорою на певну теоретико-методичну основу.

Функціональна природа управління будь-яким сектором чи сферою життєдіяльності передбачає наявність нормативно врегульованих функцій управління, які здійснюються фахівцями відповідного професійного та кваліфікаційного рівня, що займають відповідні посади в межах науково-обґрунтованої структури органів управління, які функціонують у діючому законодавчо-нормативному полі.

Посади фахівців, що здійснюють функції і виконують завдання управління органів місцевої чи державної влади, розглядаються як первісні структурні одиниці, або як найпростіші елементи, організаційної структури управління, на які покладено коло власних або делегованих управлінських функцій і завдань, комплекс прав, обов’язків і право можливостей щодо участі в підготовці, прийнятті і реалізації управлінських рішень. Система органів місцевого самоврядування являє собою дві невід’ємні складові: представницька ланка (ради) і виконавча – виконавчі органи місцевого самоврядування. У кожної з них є й органи самоорганізації населення. У них є власні повноваження та організаційні структури органів, які складаються зі структурних підрозділів відповідних посад. Кількість штатної чисельності працівників органів місцевого самоврядування, які займають відповідні посади, розраховується за нормативом Нчис. = 1,96 осіб на одну тисячу населення, з фінансовим нормативом бюджетного забезпечення видатків 30,704136 грн. [4, с. 123]. Структура виконавчих органів місцевих рад має певні особливості. Вона може бути більш чи менш деталізованою і структурованою відповідно до цілей, напрямів і стратегічних планів діяльності, мати різні функціональні та галузеві структурні підрозділи. Типова структура виконавчих органів місцевого самоврядування в містах України наведена в додатку Д [149].

У системі органів виконавчої влади виокремлюються зазвичай кілька організаційних блоків управління, відповідно до змісту і сукупності завдань, що виконуються: загальноорганізаційний, гуманітарний, соціальний, економічний та блок житлово-комунального господарства.

Складові організаційної структури управління соціальною сферою повинні включати: структурну побудову суб’єктів управління, зміст їх діяльності, організаційні форми, розподіл повноважень, обов’язків і відповідальності між лінійним керівним складом, керівниками і працівниками підрозділів та інші складові, що формують вплив і забезпечують рух соціальних процесів, які створюють соціальні блага в певному напрямі. Зміни й виклики навколишнього середовища соціальної сфери зумовлюють необхідність удосконалення, оновлення чи повної перебудови змісту управлінської діяльності для доповнення чи перегляду управлінських дій, змісту функцій, завдань для забезпечення ефективного досягнення поставлених цілей у змінюваних умовах. Особливо важливим є те, що сукупність управлінських регулятивних важелів, крім владних, має включати: ринково-інституційні, корпоративно-громадські, нормативно-правові, погоджувальні, економічні та інші, що реалізують функції територіальної громади як суб’єкта корпоративних відносин і корпоративного управління.

Структурні складові органів місцевої влади включають в себе різні угруповання:

- департаменти – структурні підрозділи, які відрізняються виникненням комплексу функцій щодо облаштування та регулювання розгалуженої мережі муніципальних суб’єктів господарювання (наприклад, фінансово-економічний департамент);

- структурні монофункціональні підрозділи, діяльність яких спрямовується на управління суб’єктами однієї галузі (управління освітою, охороною здоров’я та ін.);

- спеціалізовані сектори чи групи працівників, які виконують окремі спеціалізовані функції (сектор зв’язків з громадськістю).

Окремі функції управління соціальним розвитком виконують керівні підрозділи підприємницьких структур комунальної власності або ті, що орендують її. Функції управлінської діяльності за технологією її здійснення поділяються на загальні функції процесу управління: планування, прогнозування, організація, контроль, координація, регулювання, аналіз, мотивація. Їх можна розглядати як базові функції самоврядного управління діяльністю, у т.ч. процесами розвитку. У функціональному змісті діяльності органів управління окремо виділяються і спеціальні або конкретні функції. Наприклад, функції спеціальні: управління комунальною власністю, управління доходами і видатками бюджету міста, управління освітою і наукою, управління культурою і спортом, управління муніципальним маркетингом, логістична функція тощо.

Особливу роль у складі функцій управління займають функція координації діяльності учасників соціальних процесів і жителів, захисна функція, функція узгодження та інші, які слід розглядати як особливі функції самоврядування. Функцію узгодження за змістом і технологією її реалізації можна характеризувати як функцію колективного управління. Вона являє собою процес узгодження дій влади із жителями тих питань, процесів і завдань, результати вирішення яких стосуються винятково всіх жителів громади.

У змістовній наповнюваності функцій місцевого самоврядування соціальною сферою спостерігається корпоративний характер їх забезпечення, що підтверджується спрямованістю їх дій на забезпечення спільних інтересів жителів територіальних громад. Функції місцевого самоврядування повинні здійснюватися за безпосередньою участю і під контролем жителів та зорієнтовувати їх на досягнення спільних цілей соціального розвитку. Останнє мотивує необхідність застосування можливостей використання корпоративного і кластерного підходів для об’єднання зусиль суб’єктів господарювання в соціальній сфері міст і за її межами, шляхом подальшого розвитку спільного і взаємодоповнюючого партнерства у вирішенні пріоритетних проблем. Напрями цієї самоврядної діяльності можуть пов’язуватися із зміцненням і прискоренням формування економічної бази розвитку.

Водночас, незважаючи на відносно цілісне теоретичне обґрунтування й практичну побудову структури органів місцевої влади в містах, стверджувати, що її елементно-структурний склад є ефективним і здатним забезпечити сучасні вимоги й виклики навколишнього середовища і керованих суб’єкт-об’єктів, немає підстав. До того ж організаційні структури органів місцевої влади, хоч і мають типові структурні елементи, але зв’язки між ними в загальній системі управління не можна віднести до системних. З ознайомлення із положеннями про підрозділи міськвиконкому можна зробити висновок, що існує локальна відокремленість дій різних підрозділів, призначенням яких є виконання певних функціональних завдань за закріпленими за ними підсистемами чи галузями. Через це дії і рішення підрозділів не завжди приймаються й узгоджуються із загальноміськими цілями розвитку і цілями розвитку інших галузей. Показники якості керування процесами і критерії оцінки результатів діяльності підрозділів офіційно не визначені і не наголошені, а поняття системності стратегічних рішень, що приймаються, у сенсі практичної діяльності не використовується. Чіткий зміст, обсяги робіт і результуючих показників функціональної діяльності в Положеннях про підрозділи не визначаються, незрозумілими є й вимоги до професійних знань і навичок виконавців робіт. Про це свідчить проведений аналіз організаційної структури виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради (додаток Е), Положення про структурні підрозділи і посадові інструкції більш ніж 40 фахівців (головних і провідних спеціалістів). У процесі аналізу посадових завдань особлива увага була приділена пошуку в них закріплених за фахівцями соціальних аспектів і соціальних завдань, які виникають під час організації та здійснення будь-яких процесів. Але аналіз показав, що диференціації і конкретизації відповідальності за вирішення соціальних питань в економічних, технічних та інших структурних підрозділах не передбачається.

Склад структурних елементів системи самоврядного управління не можна визначати як цілісний і цілеспрямований орган на забезпечення розвитку, оскільки більшість завдань, що виконуються, є поточними. Не спостерігається орієнтація діяльності органів виконавчої влади і на використання сучасних технологій муніципального менеджменту, сучасних форм організації і регулювання процесів життєдіяльності. Не можна об’єктивно відповісти і на питання, як і наскільки впливають органи управління функціональних підрозділів і місцева влада на процеси розвитку через відсутність критеріїв оцінювання результатів і якості праці державними службовцями під час здійснення ними закріплених функцій. Розвиток як головна ціль місцевої економіко-соціальної системи не наголошується і не визначений як ключовий напрям діяльності і керівників міста. А серед заступників міського голови не здійснений розподіл відповідальності.

Заступники міського голови чи голови районних у місті рад визначені за рангом влади: 1-й заступник, 2-й, 3-й, що зумовлює неможливість об’єднання соціальних потреб і завдань, стратегій і планів розвитку в спільний об’єкт системного управління і системної реалізації соціальної політики в єдиний блок завдань. Це не сприяє побудові системи динамічного розвитку шляхом пошуку і реалізації інтегральних технологій управління та організаційних форм і методів управлінської діяльності як у самоврядуванні міста, так і в окремих керованих галузях, системному запровадженню соціальних заходів. Розосередження управління соціальними заходами за різними підрозділами має бути обґрунтоване з позиції охоплення ними різних видів діяльності, рівнем підвищення впливу соціальних чинників на кінцеві результати або інших можливостей інноваційних досягнень. Але в будь-якому разі блок завдань соціального розвитку повинен бути чітко виокремлений і мати відповідне місце, технології вирішення і досягнення кінцевих результатів. Наприклад, у складі основних завдань Головного управління економіки Дніпродзержинської міської ради в єдиний «соціальний» блок можна було б виокремити:

- аналіз стану, тенденцій і пріоритетів соціального розвитку міста;

- здійснення прогнозу майбутніх тенденцій соціального розвитку на середньостроковий і довгостроковий період;

- розробка й обґрунтування стратегій, програм, планів і проектів міста в середовищі формування процесів соціального розвитку і визначення шляхів їх виконання;

- забезпечення соціально-економічних гарантій захисту рівня життя, зайнятості й підтримки стабільної демографічної ситуації;

- розробка заходів, спрямованих на зменшення рівня безробіття, ефективного використання трудових ресурсів, збільшення кількості робочих місць та інших завдань щодо створення умов соціального розвитку, виходячи із ситуації соціального стану жителів.

Реалізацію вищезазначених завдань у Головному управлінні необхідно було б закріпити за відділом соціально-економічного розвитку й балансу ресурсів, але і в положенні про цей підрозділ частина цих завдань не згадується, інша частина залишається несистематизованою й не розподіленою між фахівцями. Водночас поряд із цим підрозділом існують підрозділи «управління охорони здоров’я», «управління з фізичної культури і спорту», «управління у справах сім’ї та молоді», «управління з освіти і науки», які мають локальну цільову спрямованість дій і не займаються питаннями стратегічних проблем розвитку соціальної сфери. Їх діяльність має оперативно-операційний характер і практично не пов’язана із загальноміськими проблемами. Вони не мають у межах своїх завдань і відповідальності за стан споріднених процесів в інших сферах діяльності міста. Так, реформа охорони здоров’я в Дніпропетровській області, хоч і спрямована на покращення процесів медичного обслуговування населення міст, але водночас вона не тільки не поліпшила, а навіть погіршила стан охорони здоров’я школярів і студентів. В умовах здійснення реформи вони не можуть бути охоплені медичним наглядом конкретно у власних закладах освіти (школі, технікумі, вищому навчальному закладі). Інформація про їх стан здоров’я буде зосереджуватись за місцями їх проживання, у закладах сімейної медицини, водночас певна їх кількість проживає під час навчання в інших містах. Пошук медичної допомоги потребує їх відволікання від навчання, потребує більше часу і не сприятиме їх участі у шкільних оздоровчих чи спортивних заходах з фізичної культури й участі в спортивних заходах.

Аналіз структури і змісту посадових інструкцій і місця кожної посади в підрозділах міськвиконкомів, які мають соціальні завдання та спрямовані на підтримання соціального розвитку, свідчить, що у змістовному, організаційному, конкретно-функціональному, статусно-правовому і фінансовому аспектах вони визначені узагальнено і не ілюструють активну роль і конкретну відповідальність органів місцевої влади за якість здійснення функцій розвитку згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування» [108]. А під час реформування організаційної структури підрозділів зміст функцій практично не переглядається. Так, міська рада міста Дніпродзержинська на черговій сесії прийняла рішення від 28.12.2012 № 621-30/VI «Про структуру виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, загальну чисельність апарату міської ради та її виконавчих органів сесії», результатом якого стало проведення певної реструктуризації структури управлінь і відділів міської ради та її виконавчого комітету, унаслідок чого була об’єднана низка управлінь за принципом спорідненості функцій, але це рішення було прийнято з метою скорочення штатної чисельності без використання новітніх методів і організаційних моделей керованих процесів чи окремих схем виконання завдань [114].

Кожна посада органу місцевого самоврядування служби повинна бути презентована діяльністю, що має інформаційно-аналітичну і правову обґрунтованість, прозорий зміст, опис чи характеристику професійних і кваліфікаційних вимог, які актуалізують владні можливості кожного службовця та визначають місце його посади і роль у здійсненні повноважень, зобов’язань і функцій місцевого самоврядування, делегованих державою. Відсутня і персональна звітність осіб, які займають ці посади.

Серед основних чинників, які повинні враховуватись під час створення підрозділів органів місцевого самоврядування в сучасних умовах існування, пропонується обирати:

- вимоги до забезпечення соціальної результативності керованих процесів життєдіяльності населення;

- вимоги до своєчасного врахування змін і викликів внутрішнього і зовнішнього середовища;

- зростання якості, щільності й швидкості здійснення прямих і зворотних комунікаційних зв’язків за вертикаллю (з владою і громадою) і за горизонталлю (між учасниками споріднених, сполучених або взаємопов’язаних процесів);

- повне врахування прогресивних змін у соціальній та економічній політиці держави, які створюють міцне підґрунтя забезпечення реалізації системних соціальних функцій місцевого самоврядування.

Недооцінка в положеннях про підрозділи ролі й інформованого обміну в системі управління спонукає до розгляду цієї складової детальніше. Комунікаційна структура системи управління є сполученням ланцюгової побудови скоординованої, збалансованої і злагодженої діяльності органів місцевої влади. Вона характеризується безмежною кількістю зв’язків між фахівцями, між підрозділами, між ієрархічними рівнями управління, між органами влади і жителями. Зв’язки знаходяться в русі, постійно змінюються за змістом, вагою, обсягом, напрямами і ступенем використання. Їх поява визначається цілями системи і різноплановою діяльністю органів влади щодо їх досягнення. Вони забезпечують спільне й цілеспрямоване функціонування і позитивні зміни в керівних органах і керованих системах та процесах. Раціональна побудова й систематичне вдосконалення комунікативної структури сприяє підвищенню рівня самоорганізації діяльності кожного окремого посадовця, підрозділів й інших структурних угруповань. Але, на жаль, у чинних положеннях про структурні підрозділи міськвиконкому і в посадових інструкціях виконавців розділ про інформаційний обмін і комунікативні зв’язки відсутній. Відсутній і опис змісту, характеру зв’язків, без яких жоден посадовець не в змозі повно й всебічно розглядати те чи інше питання. Тому посадова інструкція будь-якого фахівця або керівника повинна бути доповнена пунктами: відділ (фахівець) надає інформацію (назва, строк), відділ (фахівець) отримує інформацію (назва, строк). Урахування й використання цієї вимоги дозволило б додати до важелів і методів самоврядування вищу ступінь обґрунтованості діяльності за «горизонталлю», поповнювати її конкретний зміст спрямованістю і якісним забезпеченням, підвищувати самостійність і відповідальність кожного учасника колективних управлінських дій, мотивувати до підвищення рівня знань і появи творчої поведінки і, відповідно, збільшення результативності й презентабельності діяльності.

На сьогодні зміст представницької діяльності місцевої влади, з одного боку, можна характеризувати надмірною заорганізованістю, водночас недостатньою в певних випадках, а також відсутністю творчих складових, що можна розглядати як певний дезорганізаційний рівень раціонального співвідношення цих характеристик діяльності. Останній напрям може сприяти і появі в посадових інструкціях керівників таких функцій управління, що вмотивовані необхідністю постійної уваги керівних органів до процесів «розвитку», «зростання» і визначення показників оцінювання рівнів їх досягнення і відповідальності за забезпечення.

Також існує необхідність у перегляді, зміні та доповненні структурних, технологічних, організаційних та інституційних засад і принципів створення нових посад, мотивованих змістом трансформаційних процесів діяльності структурних підрозділів у ринковому середовищі, як інструмента делегування повноважень, розробки й дотримання матриць відповідальності. Такі заходи повинні мати місце в планах щодо вдосконалення організації системи місцевого самоврядування в усіх напрямах діяльності, особливо в соціальній сфері.

Нераціональність (або відсутність) якісного своєчасного перегляду впливу організаційних чинників на забезпечення ефективності управління призводить до необґрунтованих в існуючих умовах функціонування норм керованості (високих або низьких), появи неефективно працюючих ланок, штучно надуманих посад, що не відповідають спеціалізації існуючих підрозділів, недовикористанню або використанню із запізненням сучасних новітніх методів і технологій обґрунтування рішень в умовах зміни навколишнього середовища, наявності сфер діяльності в умовах ринкового господарювання, які не охоплені працівниками місцевого самоврядування (маркетинг, логістика, формування ринкових механізмів господарювання), до появи «білих плям» під час дублювання обов’язків, фрагментарної і низької якості аналітичного й прогнозного забезпечення стратегій і програм розвитку, що розробляються.

У підрозділах управління соціальною сферою повинні працювати фахівці, які не тільки мають відповідну професійну освіту, а й здатні в повному обсязі визначати орієнтири соціального розвитку в ринку з притаманними йому вимогами, створювати умови для вдосконалення нормативно-правового поля, матеріально-технічного забезпечення та знаходити шляхи консолідації зусиль щодо пошуку ефективних організаційних механізмів управління соціальним розвитком.

Отже, аналізуючи визначені ознаки досконалості організаційно-управлінських засад системи організаційної побудови підрозділів виконавчого комітету міської ради, можна зробити такі висновки:

- роль органів місцевої влади у формуванні шляхів інноваційного розвитку соціальної сфери не позначається достатньою активністю;

- відсутні заходи щодо системної і постійної уваги до розвиненості структури органів управління, має місце функціональна невизначеність завдань соціального розвитку і їх розпорошеність між низкою підрозділів і численних фахівців;

- не визначені й не конкретизовані цілі стратегічного розвитку соціальної сфери міста, відповідальність за досягнення яких несе кожний фахівець і відповідні підрозділи;

- розвиток соціальної сфери міст як цілісної відносно самостійної підсистеми економіки міст потребує зосередження уваги виключно на специфіці управління соціальними процесами в умовах ринкового середовища. Такий підхід спонукатиме до якісного розширення змісту соціалізації функцій управління соціальною сферою і пошуку таких форм їх реалізації, як системне аналітично-інформаційне забезпечення, оцінювання поточного стану, динаміки і характеру змін та сучасних викликів, що не дозволять формування окремого конкурентного середовища;

- подальша розбудова посадової та організаційної структури апарату органу місцевого самоврядування, підвищення якості комунікативних процесів і поглиблення мотиваційних заходів підвищення ділової активності посадових осіб місцевого самоврядування і відповідного ступеня відповідальності за кінцеві результати керованих процесів є нагальною необхідністю.

До організаційних недоліків побудови управлінської структури організацій і установ соціальної сфери слід відносити й збереження застарілих методів і технологій управління (планування від досягнутого, невикористання методів бенчмаркінгу і прогнозування змін у навколишньому середовищі, науково обґрунтованих методів вибору векторів розвитку та соціальної сфери, очікуваних структурних зрушень та їх вплив на забезпечення позитивного результату тощо.

Особливої уваги потребує вирішення постійно існуючої проблеми недостачі фінансового забезпечення розвитку соціальної сфери. У бюджеті міст бюджет розвитку має найменшу питому вагу (порівняно із загальним і спеціальним фондом), а його обсяг у звітному році був навіть зменшеним. Згідно з Бюджетним та Податковим Кодексами України, Законом України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» [32; 96; 103] й іншими нормативно-законодавчими актами з питань бюджетної політики, визначені такі джерела його формування: кошти від продажу землі, єдиний податок, податок на нерухоме майно, збори за провадження підприємницької діяльності, 50% екологічного податку тощо. Не ставлячи під сумнів методологію формування й розподілу бюджетних коштів міст відповідно до чинного законодавства, необхідно звернути увагу на той факт, що формуванні бюджету соціального розвитку міста здійснюється в результаті власної діяльності і бюджетних установ, які утримуються за рахунок коштів міського і державного бюджетів, але вже мають практично постійні власні доходи. Набута певна практика господарювання в ринкових умовах наочно ілюструє можливості «заробітку» власних коштів, а не тільки використання «фіскального» шляху їх отримання. Тому якнайшвидше в структурі органів місцевої влади повинні з’явитись фахівці з місцевого та регіонального маркетингу з питань місцевого підприємництва в соціальній сфері, розширення номенклатури соціальних послуг, не передбачених чинним законодавством, необхідно своєчасно оцінювати нові потреби жителів, їх прогнозування і здійснювати альтернативні розрахунки і вибір сценаріїв майбутнього розвитку, здійснювати пошук нових джерел поповнення соціальних бюджетів міст. У виборі напрямів соціального розвитку важливе місце мають посідати використання різних форм партнерської діяльності суб’єктів господарювання щодо розбудови соціальної інфраструктури, соціальної захищеності і соціальної безпеки, розробки спільних проектів соціального розвитку та інших корпоративних дій міської влади із жителями.

Аналіз змісту статуту міста вказує на його певну декларативність. А порівняно із змістом практичної організації діяльності влади щодо забезпечення сталих темпів соціального розвитку можна констатувати й недотримання положень статутів щодо спрямування діяльності влади на розвиток соціального корпоратизму і включення жителів до участі в управлінні.