1.2. Основные принципы и методы районирования и административно-территориального деления государств

Вопросы районирования, административно-территориального деления (АТД) особенно актуальны для государств, имеющих обширную территорию, разнообразные природные условия, большой потенциал производительных сил. К числу таких государств прежде всего относят США, Великобританию, Германию, Японию, Китай, Индию, Россию и ряд других. Не менее важны они и для небольших государств, включая и Республику Беларусь.

Необходимость в выделении регионов и районов не только отражает объективный процесс регионо- и райоиообразования, но и зависит от размеров территории, сложившихся хозяйственных связей, национальных, религиозных особенностей и других условий.

Районирование имеет два направления (рис. 1.1).

Направления районирования

Пошлватсльное

Преобразовательное

14

Рис. 1.1. Направления районирования

Познавательное — изучение природного, демографического и экономического потенциала страны путем выделения однородных по определенному признаку или комплексу признаков территорий. Познавательное направление традиционно развивается первым, оно позволяет накапливать статистический материал и становится постепенно базой развития преобразовательного направления.

Преобразовательное — разработка перспектив рационального использования природного, демографического и экономического потенциала, то есть такое выделение регионов, которое учитывает не только имеющийся потенциал, традиции того или иного региона, но и облегчающие разработку направления перспективного развития территорий на базе использования их потенциала с учетом рационального разделения труда между регионами.

Учение о районах и районировании зародилось еще в дореволюционной России. Процесс получил новые стимулы после 1917 г., что нашло практическое воплощение в плане ГОЭЛРО, в замене старого административно-территориального деления на основе губерний новым — республикан-ско-областным. В основу был положен принцип единого административного и экономического территориального деления страны.

В зависимости от признаков, по которым выделяются районы, различаются и виды районирования (рис. 1.2).

Районирование

Природное

?

_- _

ское! ;

Демографическое I Экономическое

Рис. 1.2. Виды районирования

Экономическое районирование, имея конструктивные цели перспективного развития, учитывает природное (климат, плодородие, месторождения полезных ископаемых и других природных ресурсов) и демографическое (население и трудовые ресурсы) районирование. Иногда на практике эти виды районирования трудноразделимы. В свою очередь, экономическое районирование включает отраслевое и интегральное (рис. 1.3). Экономическое районирование Отраслевое Интегральное Рис. 1.3. Виды экономического районирования ,

15

' Отраслевое способствует правильному размещению предприятий отрасли, интегральное — комплексному развитию регионов. На базе интегрального экономического районирования, иногда с учетом исторических факторов, осуществляется территориальное деление стран.

Основным элементом территориальной структуры хозяйства страны, который учитывает специализацию в территориальном разделении труда и имеет присущую только ему структуру хозяйства, образовавшуюся на основе специфического для данной территории сочетания природных ресурсов и социально-экономических условий, выступает экономический район. Его обязательный признак — относительно законченная система воспроизводственного процесса. Экономический район — часть народного хозяйства страны на определенной территории, характеризующаяся определенным экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным единством, своеобразием природных и экономических условий, исторически сложившейся производственной специализацией, основанной на территориальном разделении труда.

Выделение экономических районов в системе народного хозяйства страны производится на основе объективно формирующегося районного (регионального) хозяйственного комплекса.

Формирование и развитие экономического района происходит постепенно, сопровождается конкурентной борьбой: развитие каких-либо отраслей в одном районе нередко ведет к упадку их в другом. При социализме, пытаясь придать формированию регионов планомерный характер, обычно ставили задачу выравнивания экономического развития регионов. Это приводило часто к искусственному развитию ряда производств в том или ином районе, что снижало эффективность производства и создавало часто неразрешимые проблемы развития и функционирования отраслей и производств. Планомерность давала эффект только тогда, когда решения соответствовали реальным условиям регионов.

В плане ГОЭЛРО было выделено 8 крупных экономических районов, в 1921 г. предложено деление страны на 21 экономический район. В основу районирования был положен экономический принцип. В район выделялась своеобразная, по возможности экономически законченная территория страны, которая благодаря наличию природных особенностей, куль-lypm.ix накоплений прошлого, населения с его подготовкой для производ-(-1 пенной деятельности, представляла одно из территориальных звеньев ииродпого хозяйства. Определяющее влияние на формирование региона ( ihoiKiMii'iccKoro района) оказывает его специализация в системе террито-рпипмкпо ра(деления труда. Основные контуры регионов создаются раз-MI'IIU'IIIICM специализированных отраслей и важнейших вспомогательных производств, связанных производственной кооперацией — поставками сырья, материалов, деталей, узлов, агрегатов.

Среди других районообразующих факторов учитываются природные условия, население и трудовые ресурсы (плотность, национальный состав, концентрация в городах, трудовой опыт и подготовка), производственная и социальная инфраструктура, уровень экономического развития прогрессивных форм организации производства (концентрация, специализация, кооперирование, комбинирование).

Районирование, выделение регионов производится на нескольких уровнях. Эти уровни зависят от масштабов и размеров территории государства. В СССР явно просматривались три таких уровня.

Макроуровень — крупные экономические районы: союзные республики (например, Белоруссия), группы их (Прибалтика, Закавказье), районы в составе России и Украины.

Мезоуровень — административные экономические районы: автономные республики, края, области.

Микроуровень — низовые экономические районы: районы в составе союзных и автономных республик, краев и областей.

Развитие производительных сил, наращивание экономического потенциала, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов, осуществление крупных комплексных общегосударственных, отраслевых и территориальных программ диктуют необходимость периодического изменения сетки экономических районов. В СССР первая пятилетка была разработана с территориальным делением по 24-м экономическим районам; вторая — по 32-м плюс зона Севера; третья — по 9-ти районам и 10-ти союзным республикам. В 1963 г. директивно утвердили сетку, включавшую 18 экономических районов и отдельно Молдавскую ССР, при этом Россия делилась на 10 крупных экономических районов

Иногда, особенно при долгосрочных прогнозах, применялось разделение СССР на экономико-географические зоны: это Европейская часть, Сибирь, Дальний Восток, Казахстан и Средняя Азия.

В настоящее время Республика Беларусь представляет собой единый, цельный экономический район, взаимодействующий с экономическими районами России и других государств мира.

Тесное переплетение хозяйственных, социальных и организационных проблем обусловливает неизбежное смыкание экономического районирования и административно-территориального уст ройства, которое выступа

17

10

ет необходимым инструментом государственного, хозяйственного и социального управления. Административно-территориальное деление должно строиться на экономической основе, учитывать особенности отдельных территорий и их хозяйственный профиль, объем промышленного и сельскохозяйственного производства, размер бюджета, численность и плотность населения, его менталитет, тяготение географического пространства к определенным экономическим и культурным центрам, направления и конфигурацию путей сообщения.

С точки зрения задач управления критериями формирования экономических районов являются: степень приближения органов управления к населению, уровень управляемости хозяйственным и социальным развитием, удобство сбора информации и передачи управляющих воздействий. Нередко учитываются и исторические факторы, и регионы сохраняют свои границы на протяжении веков, порой — и с момента образования. В разных странах применяются различные схемы административно-территориального деления.

Как районирование территории страны, так и строящееся на его основе административно-территориальное деление требуют всестороннего обоснования, применения системы объективных расчетов и доказательных методов. Сегодня нельзя, глядя на карту, провести некое субъективное размежевание территорий и выделить определенное число административно-территориальных образований. На решение этого вопроса влияет большое число факторов. Анализируя их, можно выделить несколько объективных критериев, которые могут быть положены в основу районирования, регио-пообразования и формирования административно-территориальных единиц.

Системный подход к управлению народным хозяйством и государством требует четкой иерархической схемы разделения страны на территориальные образования нескольких уровней. При этом критерии декомпозиции, то есть выделения регионов и других территориальных образований, могут быть разными. Среди них—равенство площади территориальных образований, равенство их населения, примерное равенство экономического потенциала, доступность транспортных связей и т.д.

По каждому из них проводятся экономические расчеты, анализируется влияние множества других факторов, в том числе демографических, национальных, религиозных, и принимается решение по административно-территориальному делению. В качестве примера рассмотрим обоснование формирования регионов в зависимости от расстояния, разделяющего населенные пункты и административный центр.

Выше было сказано, что целью совершенствования административно-территориального деления страны является улучшение управляемости. Одним из условий решения проблемы является приближение субъекта управления к объекту — к населению и хозяйственным комплексам, что облегчает налаживание обратных связей в системе, то есть информирование субъекта управления. Исходя из этого, критерием выделения административно-территориальных образований может быть расстояние по существующим транспортным путям от мест концентрации населения и хозяйствующих субъектов до центра административно-территориального образования. Учитывая, что населенные пункты связывают транспортные пути различных видов и качества, критерием выделения районов следует принять не физическое расстояние по путям транспорта, а приведенное — через время преодоления этого расстояния.

Таким образом, целевой функцией данной задачи может стать минимум суммарного приведенного расстояния по всей стране. Следовательно, она может быть поставлена и решена с применением методов оптимизации. Это позволяет уйти от субъективности, предвзятости и предварительной заданное™ при решении столь важного вопроса.

Задачу оптимального разделения территории страны на административно-территориальные единицы необходимо решать в несколько этапов, что важно и в связи с тем, что новое административно-территориальное деление приходит на смену старому. Сломать все старое одновременно невозможно, лучше делать это поэтапно, используя одни и те же принципы и методы.

Решение задачи по обоснованию административно-территориального деления требует экономико-математической постановки задачи и формулирования модели.

Оптимальным является такое прикрепление отдельных объектов к потенциально возможным центрам административно-территориальных образований, при котором приведенное расстояние до них (суммарное по всей стране или ограниченной территории) будет минимальным. Потенциально возможные центры намечаются заранее путем качественного анализа населенных пунктов страны (региона). Для них определяется максимально возможное число пунктов, которые могут быть привязаны к такому центру, или другой количественный параметр — численность населения, экономический потенциал и т.д. Благодаря этому задачу обоснования выделения административно-территориальных образований в математическом смысле можно представить как открытую транспортную задачу.

Введем обозначения:

i — пункты территории или единые территориальные образования, существование которых не подвергается сомнению на данном этапе:

j — потенциально возможные центры новых территориальных образований;

1ц — приведенные расстояния между пунктами территории (террито--риальными образованиями) и потенциально возможными центрами;

А, — "ресурсы" i-пункта территории (территориального образования), то есть число жителей, экономический потенциал; если в качестве "ресурса" выступает сам пункт, то А, = 1;

Bj — максимально возможное значение "ресурсного" параметра для потенциального центра j; если это максимальное число пунктов, которые могут быть привязаны к центру j, тогда некое целое число; <

18

19

Ху — искомая привязка пунктов i к центрам j. ' щ*р

В данном случае целевая функция может быть записана так:

Х^Л,-»,шп-

Ч

При ограничениях:

JH'itKJ ,

то есть к каждому потенциалЪйЬму центру может быть привязано суммарных "ресурсов" не более, чем Для него определено.

2>„ = А„

следовательно, все пункты территории и территориальные образования свои "ресурсы" привязывают к конкретному потенциальному центру. При этом, конечно, X,, > 0, то есть должен выдерживаться принцип неотрицательности переменных.

Рассмотрение модели как открытой транспортной задачи позволяет наметить большее число потенциальных центров, чем их окажется в окончательном решении, иными словами, некоторые потенциальные центры не стапуг в результате реальными центрами новых территориальных образований.

Для получения окончательного решения потребуется несколько расчетных процедур. Задача может быть решена с помощью алгоритма и стандартной программы транспортной задачи. Возможно использование и симплексного метода, но это значительно увеличивает размер матрицы задачи.

Особенности рассгановки ограничений в данной задаче (открытая транспортная) заключаются в том, что реально к потенциальному центру может быть прикреплено меньше пунктов или их "ресурсов", чем установлено ограничением по максимально возможному числу пунктов или их "ресурсов". Баланс в транспортной задаче устанавливается введением фиктивного пункта "ресурсы" Q„ значение которого равно разнице между общей суммой максимально возможного числа пунктов или их "ресурсов" по всей стране (территории) и числом реальных пунктов или их "ресурсов":

Благодаря этому, во-первых, не обязательно все потенциальные центры станут реальными после окончания решения задачи и, во-вторых, число привязанных к центру пунктов или "ресурсов" будет разным и отразит реальную географию страны или рассматриваемой территории и конфигурацию транспортных путей. Экспериментальные расчеты на условной информации показали возможность применения данного метода и модели

20

для решения реальных задач обоснования районирования и территориально-административного деления.

Кардинальные сдвиги в жизни любого государства всегда сопровождаются важными преобразованиями в территориально-организационной структуре. Тем более, этого требует переход к рыночным отношениям, от авторитарного строя к демократическому, от директивного планирования к регулируемому рынку. Формирование рыночных отношений неразрывно связано с территориальным разделением труда, способствующим удовлетворению многообразных потребностей общества и ведущим к повышению эффективности производства. Районно-комплексная форма разделения труда проявляется в территориальной концентрации, специализации и интеграции хозяйства, в межрайонных и внутрирайонных связях. Территориальные комплексы разного масштаба — это материальная основа районирования, районо- и регионообразования. В новых условиях важно формирование единого экономического пространства, где осуществляется беспрепятственное перемещение товаров, работ, услуг, капиталов, рабочей силы; используется одна базовая денежная единица, осуществляется согласованная политика налогов, цеп, тарифов, обеспечиваются единые условия занятости и оплаты труда, социального обеспечения и т.д.

Формирование территориальной концентрации производительных сил — это повышение хозяйственной емкости региона. Оно происходит путем роста единичной мощности оборудования и агрегатов на предприятиях, освоения локализованных месторождений, расширения количества отраслей и производств в регионе. В таких условиях и небольшой по размеру регион может иметь значительный экономический потенциал и представлять серьезный региональный рынок. Сочетание крупных предприятий со средними и малыми является предпосылкой для преодоления монополизма. Научно-технический прогресс и рыночные отношения усиливают значение отраслевой и территориальной специализации, оказывающей главное влияние на формирование экономических районов. Основные контуры границ района определяются ареалом размещения специализированных отраслей и связанных с ними вспомогательных производств. Рынок как результат и как предпосылка специализации хозяйства оказывает огромное влияние на территориальное разделение труда, производства и на саму сетку экономических районов.

Свободная конкуренция товаропроизводителей является механизмом обеспечения районной специализации. Иногда она требует государственного регулирования, например, через рекомендательное определение предпочтительных зон сбыта, схем рационализации грузопотоков и т.д.

Важный фактор экономического районирования — территориальная комплексность, сопряженная с интеграцией. Этому способствуют сочетание всех форм собственности, возможность диверсификации производства. Важным требованием комплексности в условиях рынка выступает не автономность, автаркия хозяйства, а соответствие природным и экономическим условиям региона, рациональное сочетание отраслевой специали

2]

зации и инфраструктуры, тесные и устойчивые внутренние связи (в том числе кооперирование и комбинирование производства). Крупные производства и транспортные узлы служат несущим скелетом формирования экономических районов. Но все это экономические принципы. При районировании следует учитывать также социальные принципы. Рыночные отношения не могут не приобретать определенный социально ориентированный характер.

При районировании необходимо учитывать территориальные особенности воспроизводства трудовых ресурсов, образования рынка труда, возможности повышения жизненного уровня населения, стабилизации и укрепления межнациональных отношений.

Типы экономических районов оказывают существенное влияние на использование трудовых ресурсов, на тенденции и характер межрайонного движения рабочей силы. Иначе говоря, районирование подчинено решению и социальных проблем.

Природные ресурсы и условия — это материальная основа районирования. Узлы и ареалы их освоения — ядра формирующихся экономических районов.

Районирование призвано обеспечить возможность управления, приблизить управление к объектам управления (населению, предприятиям и т.д.), облегчить планирование и прогнозирование, решение социально-экономических проблем регионов. Экономические районы должны выступать основой формирования важнейших рыночных структур, таких, как биржи, банки, ассоциации, концерны, корпорации, образования элементов рыночной инфраструктуры.