1.3. Некоторые тенденции административно-территориальных преобразований в экономически развитых странах

Исторически сложилось несколько систем административно-территориального деления.

Традиционными низовыми административно-территориальными подразделениями являются коммуны (Франция, Италия, Швеция), округа (Великобритания), общины (ФРГ). Это самые многочисленные звенья в системах административно-территориального деления. Так например, во Франции насчитывается свыше 37 ООО коммун, в Италии — 8068, в ФРГ — свыше 15 000 общин.

Подавляющее большинство общин и коммун находятся в сельской местности. Они являются одновременно и низовыми звеньями местного управления и самоуправления. Если размеры территории, количество и плотность населения этих единиц в рассматриваемых странах имеют много общего и различия не носят принципиального характера, то их правовой статус имеет существенные отличия в разных странах. Исключением являются только Италия, Франция и Бельгия, у всех коммун которых одинаковый муниципальный статус. Рассмотрим административно-территориальное устройство отдельных, экономически наиболее развитых, стран мира.

ФРГ — федеральное государство (республика), состоящее из 16-ти земель, каждая из которых представляет собой самостоятельное государство.

В компетенцию земель входят вопросы, непосредственно затрагивающие повседневную жизнь граждан, — культуры в расширительном понимании, коммунального хозяйства, общественного порядка. Каждая земля имеет свою конституцию. Федеральные органы осуществляют внешние сношения, оборону, пограничную охрану, управляют железными дорогами, почтой. В основу выделения земель положен исторический принцип.

Система управления состоит из двух ветвей, тесно взаимосвязанных между собой, образующих общую систему местного управления и самоуправления:

• системы местного управления, которая охватывает административные органы, назначаемые центром и подчиненные только ему, — правительственные округа и административные округа;

• системы местного самоуправления, охватывающей представительные органы, избираемые населением общин и округов.

Правительственный округ является верхним уровнем административно-территориального деления в ФРГ. Размеры и население округов отличаются. Округа занимают ведущее положение в коммунальной системе ФРГ. Это сложные территориальные объединения обшин. Современное законодательство ФРГ не дает однозначного толкования понятия "округ". Его положение двойственно: административная единица земель и одновременно — укрупненная коммунальная единица. Округ имеет тесную связь с общинами. Компетенция округа в качестве территориального коллектива определена понятием "надобщинная". Всего в ФРГ 33 правительственных округа. Правительства земель имеют в округе своего представителя, обла

22

23

дающего широкой компетенцией. Он осуществляет опеку над округами и независимыми окружными городами.

В Великобритании 6 метрополитенских графств охватывают большинство крупных агломераций, исключая Лондон.

Основой системы стали графства, именно им переданы все важнейшие функции. Округа же (за исключением метрополитенских) наделены лишь второстепенными функциями.

В основу административно-территориального деления бывшей Югославии наряду с национальным и историческим принципом был положен и религиозный. Историко-национальный принцип используется при выделении районов в Великобритании, Бельгии, Испании, а также Китая, Пакистана, ЮАР. Новое административное деление Франции осуществлено в 60—70-е годы В. Жискар д'Эстеном. Согласно историческому принципу, оно предполагает выделение 96 департаментов, которые, исходя из экономического подхода, сгруппированы в 22 экономических района, что удобно для целей планирования и прогнозирования развития и государственного регулирования.

До 1971 г. Швеция была разделена на 850 коммун, каждая из которых имела свое выборное собрание уполномоченных. К настоящему времени их количество сокращено до 288. В права и обязанности коммун входит строительство различных сооружений, обеспечение широкого круга услуг, жилишное и дорожное строительство, канализация и водоснабжение, начальное образование, социальная помощь, уход за престарелыми, забота о детях и т.д. Коммуны имеют право взимать подоходный налог и получают доход от небольшого налога на недвижимость. Они также предоставляют разного рода платные услуги.

24

В Польше базовым уровнем административно-территориального деления выступают гмины. Их всего 2489 единиц. Гмины организовывают и обеспечивают контроль за деятельностью яслей, детских садов, начальных школ, библиотек, культурных центров, несут ответственность за состояние местных дорог, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, а также решают другие задачи, делегированные им центральным правительством по законодательству или через добровольные соглашения. Сельские гмины возглавляются старостами, городские — мэрами, а в городах с населением более 100 тыс. жителей — президентами.

Управление средними школами, организация и предоставление услуг социального обеспечения, поддержание общественного порядка и общественной безопасности, ответственность за работу службы здравоохранения, ведение земельного и обменного регистров, охрана фондов культуры, защита прав потребителей и ряд других функций возложены на повяты. Всего в стране создано 373 повята, то есть правительства окружного уровня. В отличие от гмин, которые отвечают за все вопросы, однозначно не возложенные на другие уровни управления, повяты реализуют только те задачи, которые им поручены.

Кроме того, Польша разделена на 16 воеводств. На воеводском уровне существует двойная структура общественного управления. С одной стороны, демократические органы воеводского самоуправления являются независимыми юридическими лицами, имеют собственные бюджеты и широкие полномочия в области экономической политики. С другой стороны, назначаемый государством воевода несет ответственность за реализацию и проведение общенациональной политики в своем воеводстве, а также за то, чтобы расположенные в регионе государственные учреждения работали на благо польского государства и способствовали сохранению его унитарного характера.

Воеводы подотчетны центральному правительству и сосредоточены на контроле за деятельностью органов самоуправления на уровне гмин, по-вятов и воеводств. Воевода имеет право отменять принятые этими органами решения, если они противоречат государственным законам. Такое разделение полномочий обеспечивает стыковку между деятельностью органов воеводского самоуправления и единой и однородной политикой государства. В то же время воевода несет ответственность перед своим руководством за осуществление тех функций, которые ему непосредственно вменены, в частности, контроль за соблюдением законов.

На данный момент регион как территориальный коллектив и как звено административно-территориального деления утвердился только в Италии и во Франции. С 1971 г. территория Италии разделена на 20 регионов (областей), из которых 5 имеют специальный (особый) статус и 15 — обычный. Первые, существующие с 1948 г., пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Однако государство постепенно ее ограничивает. В Сардинии, например, генеральные планы градостроительства утверждаются президентом республики.

25

*.) США—федеративная республика, которая делится на 50 штатов (в самом начале их было 13). Еще имеется федеральный округ Колумбия, где находится столица страны г. Вашингтон. Официальная статистика группирует штаты в 9 регионов, являющихся объектами планирования, прогнозирования, статистической отчетности, но не субъектами федерации.

Каждый штат подразделяется на округа, которые называются графствами, а в штате Луизиана — приходами. Графства делятся на муниципалитеты, осуществляющие местное самоуправление в городах, и на таунши-пы, то же — в сельской местности. В Новой Англии и те, и другие носят название таунов.

Многие функции управления переданы на уровень округов и муниципалитетов, отдельные задачи (пожарная охрана, школьное дело и др.) выполняют специальные вердикты. Каждый из этих уровней управления обладает немалой финансовой автономией, так как имеет право собирать в свою пользу налоги с местного населения и корпораций, а также получает средства от верхних эшелонов власти. И по размаху, и по характеру регулирования отдельные штаты, округа и муниципалитеты сильно отличаются друг от друга, поэтому условия хозяйствования и социальной жизни в них весьма различны.

Сетка административно-территориального деления не совпадает с пространственным ритмом организации общества: штаты, как правило, слишком велики для экономических районов; округа малы для социальных, потому что в них не умещаются даже агломерации, но велики для отдельных городов (кроме самых крупных); муниципалитеты же почти всегда слишком малы для реальных городов и охватывают в основном лишь центральные их части.

Такое несовпадение характерно для большинства стран и порождает большие трудности в управлении территориальной организацией общества. Слишком часто территория единого района расчленяется административными границами на части, подчиняющиеся различным властям.

Импульс к модификации административно-территориального деления и системы территориального управления в странах дает бурное развитие экономики в условиях научно-технического прогресса и урбанизации. Эти процессы привели к появлению зон высокой концентрации производительных сил, территорий интенсивного хозяйственного освоения обширных урбанизированных комплексов (агломерации, мегаполисы), с одной стороны, и к деградации периферийных районов — с другой. Такая неравномерность и контрастирующие уровни развития территории приходят в противоречие с устарелыми формами административно-территориального деления. Решение многих проблем социально-экономического развития в узких рамках традиционных территориальных единиц становится невозможным.

Одним из способов совершенствования территориальной организации в США является выделение специальных округов, которые представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления инфраструктурными отраслями. Специальные округа автономны в административном отношении и выполняют какую-либо одну строго определенную функцию. В США насчитывается 22 типа специальных округов, в числе наиболее распространенных — пожарные, ирригационные, округа водоснабжения, канализации, общественного транспорта, по охране природных ресурсов. Специальные округа обладают широкими полномочиями в решении вопросов, входящих в их компетенцию, действуют на основе самофинансирования, наделены правом собирать налоги и пошлины определенного назначения. Примечательно то, что границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц. Руководят специальными округами органы управления, избираемые населением Некоторые округа являются крупными организациями, они распоряжаются значительными финансовыми средствами и обеспечивают управление предприятиями и объектами государственной собственности в сфере энергетики, транспорта, коммунального хозяйства, школьного образования. Эффективность такой формы управления отраслями инфраструктуры подтверждает тот факт, что они на протяжении ряда десятилетий остаются единственным быстро растущим по численности типом местных органов управления (в 1942 г. насчитывалось 8299 специальных округов, в 1962 г. -— 18 323, в 1982 г. —28 588).

Важнейшей составной частью совершенствования территориального управления является четкое разграничение прав, обязанностей, финансовых и материальных ресурсов каждой административно-территориальной единицы.

О значении, придаваемом проблемам формирования и реализации государственной территориальной политики, свидетельствует наличие в ряде стран (федеративных и унитарных) специализированных в данной области самостоятельных центральных государственных органов.

Во Франции имеется Межминистерстский комитет по проблемам региональных действий и устройства территории, принимающий правительственные решения в области территориальной политики. В Канаде действует Комитет кабинета министров по экономическому и региональному развитию. В США—подотчетная конгрессу Консультативная комиссия по проблемам федерализма. В Японии при кабинете министров действуют Экономический консультативный совет и Консультативный совет планирования комплексного развития территории, руководимые премьер-министром. В Италии проблемы территориального экономического развития находятся в компетенции Межминистерского комитета по экономическому программированию. В Испании управление территориальным развитием до 1986 г. было возложено на министерство территориального управления.

Несмотря на разнообразие условий, для многих стран общей тенденцией при проведении реформ административно-территориального преобразования является укрупнение территориальных единиц, и прежде всего низовых. Такой подход аргументируется необходимостью создания терри

26

27

ториальной базы местных органов, адекватно отвечающей современному уровню экономического и социального развития.

Например, в Болгарии наиболее активно проводилась работа по поиску муниципальной единицы, основного структурного звена регионов. В результате реформы 1991 г. общее количество муниципалитетов сократилось с 2178 до 255, а средняя площадь региона (области) теперь составляет 2 тыс. км2. Столица Болгарии образует метрополитенский муниципалитет площадью 1241 км2, что примерно в 6 раз больше площади г. Минска. Муниципалитет — основная единица местного самоуправления Болгарии.

В Дании радикальная административная реформа была проведена в 1970 г. Она также проводилась с целью передачи государственных функций местным и региональным органам власти. Реализация главной цели потребовала административно-территориальных преобразований. Эти преобразования свелись к созданию меньшего числа и территориально более крупных местных и региональных органов власти. Было объединено 1400 небольших органов местной власти в 275 муниципалитетов и 14 округов. Столица включает в себя два муниципалитета, которым делегировано выполнение региональных функций. Укрупнение территорий местных органов власти сделало возможным расширение налоговой базы. В последнее время вновь обсуждается вопрос о величине муниципалитетов. Высказываются соображения, что ряд органов местной власти не имеет достаточной базы для решения муниципальных задач.

Система административно-территориального управления включает в себя комплекс экономических методов регионального развития, которые постоянно совершенствуются, дополняются и изменяются, причем экономические методы включают в себя механизмы как централизованного (общенационального) управления, так и систему мер, реализуемых на местном уровне.