1.5. Предпосылки переустройства административно-территориального деления Республики Беларусь
И если города и поселки городского типа имеют объективно существующие территориальные границы, то сельсоветы, районы и области состоят из групп населенных пунктов, расположенных на единой территории, с административно установленными границами. Система таких административных единиц служит механизмом управления территорией и носит исторически преходящий характер — в зависимости от особенностей социально-экономического развития в определенный период.
В нашей относительно небольшой республике насчитывается около 1,9 тыс. территориальных органов управления, что требует большой численности управленческого аппарата, ведет к неизбежному дублированию служб, порождает сложности в реальном разграничении коммунальной собственности, затрудняет эффективное решение хозяйственных задач вследствие больших различий в экономическом потенциале отдельных административно-территориальных единиц. Трудно установить, кто из местных органов власти является реальным хозяином конкретной территории.
При переходе к рыночной экономике получают развитие различные формы собственности за счет уменьшения доли государственной собственности.
Хозяйствующие субъекты становятся самостоятельными в своей деятельности. В этих условиях местные органы управляют объектами своей коммунальной собственности и организовывают жизнедеятельность населения на соответствующей территории, мобилизуя для этого собственные финансовые ресурсы — как бюджетные, так и внебюджетные.В настоящее время большинство сельских районов республики имеют дотационные бюджеты и не располагают достаточным социально-экономическим потенциалом для функционирования па принципах самофинансирования. В то же время нынешнее областное деление Беларуси более приспособлено к решению сельскохозяйственных задач административными методами, чем к управлению объектами социальной и производственной инфраструктуры, из которых при переходе к рыночной экономике в основном будет состоять коммунальная собственность.
33
В настоящее время республика находится на этапе становления рыночной экономики, рыночных способов хозяйствования и демократических методов государственного управления и самоуправления. Процесс реформирования социально-экономической системы протекает в рамках ранее сложившегося и доказавшего свою неэффективность административно-территориального деления.
В течение последних 40 лет сформировалась и продолжает функционировать противоестественная система АТД, при которой фактически все города образовали со своим окружением социально-экономическое пространство, которое имеет как бы две различные системы государственного управления и самоуправления — городскую и сельскую (районную).
Подобное обстоятельство постоянно воспроизводит конфликт интересов властей и населения города и района, которые не рассматривают эту территорию как свою общую. Такие конфликты особенно обострились в связи с переходом в городах от преимущественно многоэтажного государственного жилищного строительства к строительству жилья, отвечающего индивидуальным потребностям и возможностям конкретной семьи — прежде всего одноквартирных домов высокой комфортности, что потребовало выхода на новые территории, за пределы официально учрежденной городской черты.
"Битва за землю" зачастую приобретает в этих условиях криминогенный характер. Экономические трудности, поразившие особенно сильно социальную сферу, привели к тому, что свертываются ставшие невыгодными для многих городских предприятий социальные связи с "чужой" сельской территорией.Проведение после 1995 г. объединения более 90 административно-территориальных единиц Республики Беларусь, имеющих общий административный центр, открыло путь к поэтапному совершенствованию сложившегося АТД. Однако пока это затронуло только города районного подчинения, а наиболее нуждающиеся в таком объединении большие города остаются вне процесса. В то же время сегодня все без исключения города-райцентры составляют со своим ближайшим окружением единый социально-экономический организм:
• в районных центрах работают до 20 % селян трудоспособного возраста, причем чем крупнее город, тем выше этот процент;
• в свою очередь 3—5 % горожан ежедневно отправляются на работу в близлежащие сельские поселки;
• в городах сосредоточена большая часть инфраструктуры, ориентированной на обслуживание сельских жителей и хозяйства района: районные больницы, дома быта, агрохимлаборатории, предприятия электросетей и связи, сельхозтехники и т.п;
• многие объекты инженерной инфраструктуры города территориально размещаются за пределами его городской черты: водозаборы, электро-подстапции, складские комплексы, полигоны по утилизации бытовых и промышленных отходов, очистные сооружения, обходные автомагистрали, грузовые и сортировочные станции и т.д.;
• вокруг городов, особенно крупных, формируется пояс вновь построенных горожанами жилых домов.
В случае завершения этого процесса и объединения городов областного подчинения и г. Минска с одноименными административными районами будет сделан существенный шаг в обеспечении взаимоувязанного согласованного развития больших и крупных городов и их ближайшего окружения.
Реформирование административно-территориального устройства является необходимой предпосылкой активизации усилий местного населения и местных органов власти в подъеме экономики республики и решении на этой основе широкого круга задач социального развития.
Местные органы власти в качестве полноправных инвесторов только начинают формироваться, поскольку ранее выполняли роль прежде всего проводников для выделенных из центра ассигнований и самостоятельной инвестиционной-политики не осуществляли.Мировая тенденция такова, что именно местные органы являются основным звеном в деле развития территории, создания социальной инфраструктуры. Беларусь тоже, очевидно, не избежит такого пути. Пользуясь возможностью формировать внебюджетные фонды за счет местных налогов, сборов и других законных способов, местные органы власти смогут выступать все более солидным инвестором.
Стабильная инвестиционная активность местных властей разного уровня наступит в результате накопления достаточного объема средств. Причем реальную инвестиционную способность получит тот уровень управления, который сможет аккумулировать на своих счетах налоговые и другие поступления, будут контролировать внебюджетные фонды, непосредственно регулировать отношения собственности, распоряжаться в сфере недвижимости. И в этом отношении сложившееся административно-территориальное устройство требует реформирования.
В республике накоплен большой опыт социально-экономических, в юм числе планировочно-градостроительных, обоснований нового административно-территориального деления. Несомненно, что сложившиеся ареалы социально-экономического взаимодействия центров экономического роста, их зоны влияния и тяготения по трудовым, социально-культурным и социально-бытовым связям, обслуживанию населения и хозяйства прилегающих территорий значительно превосходят юридически оформ-менные границы территории, подведомственной органу городского управления.
Сложившийся территориальный социально-экономический комплекс | ородов и их окружения закономерно требует юридического закрепления и мегализации в форме единого административно-территориального образо-иания. Это необходимый, первоочередной шаг в реформировании застывшей системы АТД республики.
С назревшей реформой связано и повышение эффективности самоуправления и государственного управления территориальным развитием,
35
34
требующее децентрализации власти и усиления ответственности местной администрации и органов местного самоуправления за судьбу подведомственной территории. Влияние местной власти на решение проблем подведомственной территории было и остается весьма ограниченным, что обусловлено как недостаточным кругом полномочий, делегированных центром, так и слабой финансовой базой самостоятельного развития. Как и прежде, фактически отсутствует связь между эффективностью работы промышленности и других отраслей хозяйства, расположенных на некой территории, и инвестиционными, финансовыми возможностями для развития социальной инфраструктуры и решения социальных проблем, которыми непосредственно и независимо от общего состояния экономики других регионов располагает администрация этой территории.
В условиях суверенного небольшого государства сохранение шести областей означает в существенной мере дублирование или ретранслирование координирующих и контрольных функций центральных государственных органов на 1/6 части Республики Беларусь. Размещаясь в крупных городах, облисполкомы вмешиваются в работу горисполкомов, дублируют ее и в конечном итоге способствуют развитию прежде всего центров своих областей. Однако отказ от областного деления страны не угрожает умалением государственной роли. Скорее наоборот — эта роль возрастет при дроблении территории областей на реально сложившиеся социально-экономические регионы — территориальные округа. В целом по республике может быть образовано от 17 до 25 округов со следующими параметрами: время доступности центра округа—в пределах 1,5—2 ч, радиус зоны тяготения 60—100 км, площадь — 7—15 тыс. км", численность населения — 200—900 тыс. чел. (кроме г. Минска).
Роль окружных центров могут выполнять, наряду с нынешними областными центрами, города Барановичи, Пинск, Орша, Полоцк (с Новополоцком), Светлогорск, Мозырь, Лида, Борисов, Молодечно, Солигорск, Бобруйск. Каждый из намеченных округов будет представлять пространственно организованную группу городских и сельских поселений, имеющих региональные объекты рыночной инфраструктуры, общую систему производственной и социальной инфраструктур. В округах целесообразно создать органы местной власти.
Вторым уровнем государственного управления мог бы стать административный район или муниципальный (городской) округ — административно-территориальная единица с единой государственной администрацией на город-центр и его сельское, по преимуществу, окружение. Объединение всех органов управления городами и сельскими территориями в границах существующих административных районов — наиболее актуальная и одновременно относительно безболезненная процедура, которая может быть реализована на первом этапе административно-территориальной реформы.
Вызывает сомнение целесообразность сохранения сельсовета или сельского округа в качестве территориальной единицы государственного
36
управления. На низовом уровне, в сельской местности, скорее всего, должна формироваться и функционировать только система местного самоуправления, а несколько единиц местного (сельского) самоуправления могут входить в одну административно-территориальную единицу — административный район (муниципальный округ).
Закон об АТД должен предусматривать возможность и процедуру объединения (слияния) двух или нескольких административно-территориальных образований в одно. Реализация данного предложения затруднена в связи с заложенным в Конституции принципом адекватности администра-i ивно-территориального управления (как системы органов государственной власти) и местного самоуправления (как системы народного представительства).
Территория района (муниципального округа) в ближайшем будущем должна рассматриваться как единица местного самоуправления верхнего \>ровня, так как здесь имеются сложившиеся традиции формирования представительных органов и масштаб проблем позволяет рассчитывать на новлечение населения в совместное их решение.
В то же время территория нижнего уровня самоуправления, которой сейчас формально является сельский Совет, нуждается в укрупнении, так как демографический и экономический потенциал большинства нынешних сельсоветов недостаточен для решения основных повседневных проблем местного населения.
Таким образом, на территории республики могут быть сформированы как двухзвенная система государственного управления, так и двухзвенная система местного самоуправления, органично дополняющие друг друга.
Правомерно и необходимо рассматривать изменение АТД как процесс, л ire как одномоментную акцию, даже теоретически хорошо обоснованную. Процесс асимметричных реформ АТД и поэтапного создания терри-юриальных округов можно было бы начать с формирования Минского административного округа. Его границы могут формироваться на первом 1 г а п е в границах Минского района. Одновременно объединяются в единую административно-территориальную единицу все города областного подчинения и одноименные районы.
На втором этапе возможны два варианта формирования Минско-I о округа, по одному из них — в границах "большого Минска", с охватом исей территории Минского района и частей территории Дзержинского района (включая Фаниполь), Смолевичского района (включая национальный .1 >ропорт "Минск"), частей Логойского и Пуховичского районов.
Аналогичные преобразования могут быть проведены и применительно к другим регионам республики.
В качестве особых административно-территориальных единиц в Республике Беларусь целесообразно определить также свободные экономические зоны и территории, наиболее сильно подвергшиеся радионуклидному тгрязнению.