1.4. Административно-территориальное деление Республики Беларусь, возможные варианты его совершенствования

В XIII—XIV вв. территория нынешней Беларуси находилась в составе Великого княжества Литовского, а удельные княжества долгое время оставались административными единицами. В 1564—1566 гг., после проведения административной реформы были образованы следующие воеводства: Берестейское в составе Берестейского и Пинского уездов; Виленское в составе Браславского, Виленского, Лидского и Ошмянского уездов; Витебское в составе Витебского и Оршанского уездов; Минское в составе Минского и Речицкого уездов; Новогрудское в составе Новогрудского, Волковыского и Слонимского уездов; Полоцкое, — которые делилось на волости.

В таком составе земли белорусские входили и в Речь Посполитую. После ее разделов и присоединения Белоруссии к России была образована Минская губерния, включавшая 13 уездов. В нее вошли Минское, Новогрудское воеводства и часть Брестского (Пинский уезд). В 1797 г. образовалась Полоцкая губерния, в 1801 г. (третий раздел Польши) — Гродненская губерния. К 1802 г. на территории Белоруссии было 5 губерний, подчинявшихся России (Могилевская, Витебская, Минская, Гродненская, Вилен-екая) и включавших 53 уезда, а к 1840 г. — 4 губернии (без Вилепской), включавшие 40 уездов, которые делились на волости

В результате революции 1917 г. возникла новая крупная администра*» тивная единица — Западная область, объединявшая Минскую, Могилев» скую, Витебскую и не оккупированные уезды Вилейской губернии.

С января 1919 г.

В ходе реформы, проведенной правительственной комиссией в 1924 г., были упразднены уезды и волости и создана новая структура административных единиц — округ—район—сельсовет. Было предложено разделить всю территорию БССР на 10 округов, в каждый из которых входило бы от 7 до 12-ти районов с населением 400—500 тыс. чел. Район должен был иметь 20—25 тыс. жителей и радиус доступности центра 20—25 км. Центрами районов должны были стать местечки. Районы подразделялись на сельсоветы по двум критериям: радиус территории сельсовета — около 5 км, население — 2—4 тыс. чел.

В конце 1926 г. произошло расширение территории БССР. В состав республики вошли Гомельский и Речицкий уезды, преобразованные в округа, при этом республика получила 8 новых районов. К началу 1927 г. население Белоруссии, насчитывавшее 5 млн чел., проживало на территории, равной 126 тыс. км" и разделенной на 12 округов и 108 районов.

В апреле 1927 г. было осуществлено укрупнение округов, вызванное необходимостью усиления роли районного звена и сельсоветов, потребностью упрощения и удешевления государственного аппарата и стало, по су-ги дела, началом процесса ликвидации окружного деления. После укрупнения на территории республики утвердилось 8 округов (101 район, 1470 сельсоветов) — Минский, Могилевский. Бобруйский, Мозырский, Оршанский, Полоцкий, Гомельский, Витебский.

29

28

В июле 1930 г. округа упразднили и пересмотрели границы районов, произошло их укрупнение. В 1931 г. территория республики была поделена на 75 районов. Однако реформа укрупнения себя не оправдала, и в 1935 г.

В 1938 г. в Белоруссии образовалось 5 областей (Минская, Витебская, Могилевская, Гомельская, Полесская), объединивших 90 районов. После воссоединения с Западной Белоруссией в 1939 г. увеличившаяся территория республики подразделялась на 10 областей, включавших 195 районов (в состав БССР вошли Барановичская, Белостокская, Брестская, Вилей-ская, Пинская области).

В 1944 г. была осуществлена очередная реформа административно-территориального деления Белоруссии, произошло разукрупнение прежних областей и образование новых ?— Бобруйской, Гродненской, Полоцкой. Территория республики разделилась на 12 областей, 175 районов и более 2,5 тысяч сельских Советов.

В дальнейшем, при территориальной стабильности страны, совершенствование АТД проводилось путем укрупнения (разукрупнения) сельских Советов, районов, сокращения количества областей. К концу 1962 г. общее количество областей составило 6 (Минская, Брестская, Гомельская, Гродненская, Витебская, Могилевская), а районов 77.

В начале 1965 г. было проведено разукрупнение районов, вызванное сложностями в их управлении из-за больших территориальных размеров, их количество выросло до 100 единиц.

Таким образом, АТД на территории нашей страны пережило ряд радикальных изменений, преимущественно в период 1920—1960 гг. За последние 40 лет оно практически не менялось.

На практике существовала жесткая централизация, когда только государство обеспечивало решение всех административных задач.

Эта система доказала свои преимущества в экстремальных условиях функционирования государства. Однако в нормальных условиях проявлялись отрицательные последствия жесткой централизованной власти. С позиций территориальной организации в Беларуси к отрицательным последствиям действующей АТД относится формирование и затем постоянное углубление диспропорций в уровнях социально-экономического развития центров и периферии.

Понятия "центр" и "периферия" — объективные, они свойственны всем государствам. В рамках бывшего СССР быстро росли города, и прежде всего центры единиц АТД, причем чем выше по рангу центр, тем стремительнее оказывались темпы его роста. Закономерным следствием этого было положение в демографической, экономической, социальной и экологической сферах жизни. Большая часть последствий имела отрицательный для государства характер. Органы управления это видели и неоднократно предпринимали попытки по их преодолению. Но фактически они боролись со следствиями, а не с причинами неблагополучия.

Сохранение сложившегося АТД являлось необходимым условием воспроизводства местных политических элит, каждая из которых стремилась к развитию подчиненных ей центров, а следовательно, к сохранению и расширенному воспроизводству самой себя.

Поддержание существовавшего на протяжении последних десятилетий административно-территориального деления нельзя признать целесообразным, тем более что административное устройство республики не совпадает с реально складывающимися социально-экономическими общностями, отражающими объективный процесс районообразования.

Наличие множества управляющих единиц требует большого управленческого аппарата, ведет к дублированию служб, делает невозможным эффективное решение хозяйственных и социальных задач вследствие огромных различий в экономическом потенциале большинства из них.

Вместе с тем, в Беларуси существует около двадцати относительно самостоятельных социально-экономических образований. Они формируются на базе развитого города-центра и тяготеющей к нему территории.

Наиболее созрели в социально-экономическом отношении к переходу на самоуправление большие города и их окружение. Сами города, их хозяйственная деятельность были в прошлом и сохраняют роль источника дотаций для большей части сельских районов. Это повлияло на состав населения близ больших городов. Каждый из них, как правило, находится в различных единицах АТД, обладающих своим бюджетом. В то же время большая часть населения, проживающего в районе, трудится в городе, куда п поступают практически все налоги. На долю района остаются коммунальные, социальные и другие проблемы, связанные с обеспечением проживания взрослых и детей в районах, окружающих большие города.

Существование в непосредственной близости столь тесно связанных между собой территориальных коллективов, имеющих собственные органы представительной, исполнительной власти, существенно снижает эффективность управления. В последние годы вокруг больших городов инвестиционная активность горожан выросла многократно (строительство жи

30

31

лья, развитие садово-огородных кооперативов), что естественно должно способствовать дальнейшему росту противоречий и конфликтов.

Децентрализация предполагает отказ государства от выполнения ряда функций в пользу территориальных коллективов. Именно в этом заключаются демократические реформы в сфере территориальной организации, влекущие за собой административно-территориальные преобразования.

При распределении компетенции между государством и территориальными коллективами исходят из концепции, согласно которой государство занимается проблемами общенационального значения (юстиции, обороны, внешних сношений), а территориальные коллективы решают вопросы, относящиеся к данной территории, и круг их тем шире, чем больше территория и численность населения. Поэтому территориальная организация-— это прежде всего АТД, поскольку оно определяет рамки территориальных коллективов.

Странами участницами Европейского совета принята по этому вопросу специальная Европейская Хартия местного самоуправления. В ее преамбуле утверждается, что защита и укрепление местного самоуправления в различных государствах Европы представляют собой важный вклад в строительство новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти.

Действующее АТД в Беларуси следует отнести к одной из главных проблем ее территориальной организации. Мировой опыт свидетельствует, что административные границы, отражая прогрессивные изменения в социальной экономической сфере, в образе жизни людей, являются подвижными, "пульсирующими" элементами территориальной структуры по сравнению с более стабильными в отношении времени и пространства городскими поселениями и сетью коммуникаций, призванной реализовы-вать народнохозяйственные связи.

Сложившееся в республике административное деление пришло в серьезное противоречие с требованиями создания территориальных условий для преобразования общественных отношений; не соответствует объективно сложившимся социально-экономическим общностям, ареалы которых определяют тесные производственные и социально-культурные связи; сдерживает функционирование групп поселений, находящихся в разном административном подчинении, но имеющих тенденции к взаимосвязанному развитию; затрудняет формирование эффективных планировочных структур.

В настоящее время имеются все условия для административно-территориального переустройства в соответствии с национальными, историческими, географическими, социальными и экономическими принципами.

Реформа административно-территориального деления и управления должна идти в направлении расширения прав территориальных сообществ за счет расширения компетенции низовых единиц и сокращения верхних звеньев, дублирующих друг друга.

32