§2. Государственный бюджет и бюджетная политикаПроблемы бюджетного дефицита и государственного долга

Дефицит бюджета и величина государственного долга — важнейшие показатели состояния экономики. Дефицит бюджета — это та сумма, на которую в данном году расходы бюджета превосходят его доходы.

Причин бюджетного дефицита может быть много:

— спад общественного производства;

— рост предельных издержек общественного производства;

— массовый выпуск «пустых» денег;

— неоправданно «раздутые» социальные программы;

— возросшие затраты на финансирование ВПК;

— крупномасштабный оборот «теневого» капитала;

— огромные непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции и многое другое, пока неподдающееся общественному учету.

Способы покрытия бюджетного дефицита. В экономических системах с фиксированным количеством денег в обращении правительство располагает двумя традиционными способами покрытия дефицита бюджета — это государственные займы и ужесточение налогообложения. Но есть и третий способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении, — это собственное производство денег, или «сеньораж».

Однако «сеньораж» сегодня не принимает форму простого печатания денег. В настоящее время «сеньораж» реализуется посредством создания резервов

334

коммерческих банков. Рассмотрим следующие финансовые операции, целью которых является сокращение дефицита. Предположим, что Казначейству США необходимо 100 млн. долл. на покрытие определенных правительственных расходов. Оно печатает на эту сумму казначейские векселя и продает их Федеральной резервной системе (ФРС), которая покупает их, расплачивается за векселя размещением кредита на счет Казначейства. Казначейство, в свою очередь, выписывает чеки на этот счет. Получатели чеков вкладывают полученные средства в коммерческие банки.

Следует заметить, что если эти операции имеют незначительный размер, то особо пагубных последствий они не несут. Однако если правительство чрезмерно полагается на механизм «сеньоража» как средство оплаты своих расходов, то количество денег, находящихся в обращении, будет расти слишком быстро (в соответствии с мультипликатором денежного предложения), порождая тем самым рост инфляции. Казалось бы, избежать отрицательных последствий «сеньоража» достаточно легко: ФРС может отказаться от покупки казначейских векселей и тем самым не помогать Казначейству. Однако практика показывает, что при достижении бюджетным дефицитом определенного критического уровня, его дальнейший рост принимает взрывоопасный характер, и никакие меры фискальной политики уже не способны остановить этот процесс.

Бюджетный дефицит относится к так называемым отрицательным экономическим категориям, типа инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, которые являются неотъемлемыми элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию.

Следует отметить, что бездефицитность бюджета еще не означает «здоровья» экономики. Надо четко представлять, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

335

Концепции бюджетной политики. Первая концепция базируется на том, что бюджет ежегодно должен быть сбалансирован. До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался целью финансовой политики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этих мер будет усиление пяфляции.

Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не за каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того, чтобы противостоять спаду, правительство снижает налоги и увеличивает расходы, т. е. сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и снижает правительственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на

336

покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при данной концепции, — это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

Третья концепция связана с идеей так называемых государственных финансов.

Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны. Такая политика предполагает:

наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет обществу находить оптимальную величину бюджетного.дефицита. Так, в конце 80х гг. бюджетный дефицит во Франции составлял 9,6% от ВНП, в США — 11,6%, в Японии — 15,6%, в Бельгии — 25,1%, в Италии — 25,2%.

Однако при всей привлекательности политики бюджетного дефицита крупные дефициты приводят к значительным отрицательным последствиям даже для богатых в экономическом отношении стран. Так, американская экономика длительные годы функционирует в условиях устойчивого дефицита федерального бюджета. Но в последние 5—6 лет дефицит федерального бюджета приобрел особо крупные масштабы, что заставило правительство изыскивать действенные средства борьбы с ним.

337

Государственный долг. Государственный долг — это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета.

Внешний государственный долг — это долг иностранным государствам, организациям и отдельным физическим лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг.

Внутренний долг — это долг государства своему населению. Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны, так как, вопервых, государственный долг — важнейший источник покрытия бюджетного дефицита; вовторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета, невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита.

В прошлом рост государственного долга был связан, в основном, с дефицитным финансированием войн и экономическими спадами, а позднее — с сокращением бюджетных поступлений и ростом государственных расходов.

Сегодня рост государственного долга наблюдается практически во всех странах. В развитых странах он колеблется от 20 до 70%.

Политика, встроенных стабилизаторов. Современная фискальная система включает в себя ряд важных элементов автоматической стабилизации. Под автоматическим, или встроенным, стабилизатором понимается экономический механизм, который автоматически реагирует на изменение экономического положения без необходимости принятия какихлибо шагов со стороны правительства. Встроенная

338

стабильность возникает в связи с тем, что в реальности налоговая система обеспечивает изъятие такого чистого налога (чистый налог равен общей величине налога за вычетом трансфертных платежей и субсидий), который варьирует пропорционально величине ЧНП. Почти все налоги дадут рост налоговых поступлений по мере роста ЧНП. В частности, индивидуальный подоходный налог имеет прогрессивные ставки и по мере роста ЧНП дает более чем пропорциональные приросты налоговых поступлений. Более того, по мере роста ЧНП и роста объема закупок товаров и услуг будут увеличиваться поступления от налога на доходы корпораций, налога с оборота и акцизов. И, аналогично, увеличивается величина налогов на зарплату по мере того, как в ходе экономического подъема создаются новые рабочие места. Напротив, в случае падения ЧНП налоговые поступления от всех этих источников будут падать. Трансфертные платежи (или «отрицательные налоги») имеют прямо противоположное поведение. Выплата пособий по безработице, пособий по бедности, субсидий фермерам — все они сокращаются во время экономического подъема и возрастают во время спада производства. Автоматический, или встроенный, стабилизатор — это любая мера, которая имеет тенденцию увеличивать дефицит государственного бюджета (или сокращать его положительное сальдо) в период спада и увеличивать его положительное сальдо (или уменьшать его дефицит) в период инфляции без необходимости принятия какихлибо специальных шагов со стороны политиков.

По мере роста чистого национального продукта (ЧНП) в период процветания налоговые поступления автоматически возрастают и — поскольку они представляют собой утечку — сдерживают экономический подъем. Иными словами, автоматически возрастающие налоговые поступления формируют тенденцию к ликвидации дефицита и созданию бюджетного излишка.

Используя обозначения рис. 1, низкий уровень национального продукта (ЧНП3) автоматически вызовет появление стимулирующего бюджетного дефицита; высокий и, возможно, связанный с инфляцией уровень национального продукта (ЧНП2) автоматически вызовет появление сдерживающего бюджетного излишка.

339

ЧНП3 ЧНП1 ЧНП2 ЧШІ

Размер автоматически возникающих бюджетных дефицитов и излишков и, следовательно, встроенная стабильность зависят от восприимчивости изменений в налогах к изменениям величины ЧНП. Если налоговые поступления энергично изменяются вслед за изменениями величины ЧНП, наклон линии Т на рисунке будет крутым и вертикальное расстояние между Т и С — то есть дефициты и излишки — будет больше. И наоборот, если налоговые поступления будут изменяться очень незначительно при изменениях ЧНП, наклон

Рис. 1.

G — государственные расходы, Т — налоговые поступления

будет отлогим и элементы встроенной стабильности будут незначительны.

Изменения в государственной политике или законодательстве, которые меняют степень прогрессивности чистой налоговой системы (налоги за вычеток трансфертов и субсидий), влияют, следовательно, на степень встроенной стабильности. Закон о налоговой реформе 1986 года в США резко снизил предельные ставки налогов и укрупнил их в несколько групп. Следовательно, изменение ЧНП не вызывает таких же крупных автоматических изменений налоговых поступлений, как раньше, и степень встроенной стабильности экономики оказывается намного меньше, чем ранее.

Встроенная стабильность, обеспечиваемая налоговой системой США, смягчала тяжесть экономических колебаний. Однако встроенные стабилизаторы не способны скорректировать нежелательные изменения равновесного ЧНП. Все, что делают стабилизаторы, — это ограничение размаха и глубины экономических колебаний. Поэтому экономистыкейнсианцы соглашаются, что для коррекции инфляции или спада скольлибо значительных масштабов требуются

340

дискреционные фискальные мероприятия со стороны конгресса — то есть изменения налоговых ставок, налоговой структуры и величины государственных расходов. По оценкам, в США сегодня встроенные стабилизаторы в состоянии уменьшить колебания национального дохода приблизительно на треть.

Встроенная стабильность — то есть варьирование налоговых поступлений пропорционально ЧНП — делает рискованным использование данных о текущих бюджетных излишках или дефицитах в качестве показателя фискального положения правительства. При условии, что налоговые поступления варьируются пропорционально ЧНП, основополагающая проблема сравнения дефицитов или бюджетных излишков в год 1 и год 2 состоит в том, что величина ЧНП может быть совершенно различна в каждый из этих периодов.

Экономисты разрешили эту проблему, введя понятие бюджета при допущении полной занятости. Бюджет полной занятости показывает, каковы были бы федеральные бюджетные излишки или дефициты, если бы экономика функционировала при полной занятости на протяжении года.

Проблемы, времени. К сожалению, существует огромная разница между фискальной политикой на бумаге и фискальной политикой на практике. Осуществление фискальной политики требует решения следующих проблем времени:

1. Временной лаг распознавания. Временной лаг распознавания относится к тому промежутку времени, который проходит между началом спада или инфляции и тем моментом, когда происходит осознание того факта, что они имеют место. Исключительно трудно точно предсказать будущий ход экономической активности. Хотя такие инструменты экономического прогнозирования, как система лидирующих индикаторов, дают представление о направлении развития экономики, экономика может иметь четырех и даже шестимесячный спад или инфляцию, прежде чем этот факт проявится в соответствующей статистике и будет осознан.

Система лидирующих индикаторов включает 11 экономических переменных, которые достигают своего пика или минимального значения, опережая соответствующие повороты делового цикла. Изменения

341

индекса опережающих индикаторов обеспечивают информацию о будущем направлении развития экономики и таким образом могут сократить длительность «лага распознавания», связанного с применением макроэкономической политики. Хотя сводный индекс во многих случаях совершенно правильно предупреждал о колебаниях экономики, он не был безукоризненным барометром. Временами индекс давал ложные предупреждения о спадах, которые так и не разворачивались. В других случаях спады так близко следовали за поворотом в движении индекса, что у политических деятелей не хватало времени, чтобы использовать это «раннее» предупреждение. Более того, изменяющиеся структурные черты экономики приводили к тому, что существующий индекс не срабатывал и вызывал необходимость его пересмотра.

При этих оговорках индекс опережающих индикаторов может в лучшем случае рассматриваться как полезный, но недостаточно надежный информационный инструмент, который с большой осторожностью должны использовать власти при определении макроэкономической политики.

2. Административная задержка. Колеса демократического правительства часто Крутятся довольно медленно. Обычно пройдет значительный промежуток времени от того момента, когда будет признана необходимость принятия фискальных мер, до того момента, когда эти меры будут на самом деле приняты.

В действительности конгресс иногда требует так много времени для корректировки фискальной политики, что экономическая ситуация в это время полностью изменяется и предлагавшиеся меры становятся совершенно неподходящими.

3. Функциональное запаздывание. Кроме того, имеет место также временный лаг между тем моментом, когда конгресс принимает решение о фискальных мерах, и временем, когда эти меры начнут оказывать воздействие на производство, занятость или уровень цен.

Политические проблемы. Фискальная политика формируется на политической арене, и это в значительной степени осложняет ее использование для целей стабилизации экономики.

342

Экономическая стабильность не является единственной целью правительственной политики в области расходов и налогообложения. Правительство вовлечено в решение задач обеспечения товаров и услуг общего потребления и перераспределение доходов. Фискальная политика правительств штатов и местных органов власти часто имеет проциклический характер. Таким образом, правительства штатов и местные органы, так же как и домашние хозяйства и частные предприниматели, стремятся увеличить расходы в период процветания и урезать их в период спада. Во время Великой депрессии 30х годов значительная часть увеличения федеральных расходов была сведена на нет сокращением расходов штатов и местных органов.

Дефициты бюджета имеют тенденцию быть политически привлекательными, а бюджетные излишки воспринимаются в политическом плане очень болезненно. То есть, может быть, существует политическая предрасположенность в пользу дефицитов; другими словами, фискальная политика может олицетворять пристрастие к стимулированию экономики и инфляции. Сокращение налогов очень популярно в политическом плане. Так же популярны приросты государственных расходов, особенно если избирательные округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Увеличение налогов особенно беспокоит избирателей, а сокращающиеся государственные расходы могут оказаться политически рискованными.

Некоторые экономисты выдвинули недавно предположение о том, что существует деловой цикл, обусловленный политическими мотивами. То есть они полагают, что политические деятели могут манипулировать фискальной политикой с целью максимизации поддержки избирателей, даже если их фискальные решения имеют тенденцию дестабилизировать экономику. В соответствии с этими взглядами фискальная политика может быть коррумпирована, исходя из политических целей, и стать причиной экономических колебаний.

Это возможное извращение фискальной политики является одновременно очень беспокоящим и, по своей природе, очень трудно доказуемым. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны и непоследовательны, есть некоторые свидетельства в поддержку этой политической теории экономического цикла.

343

Фискальная политика в открытой экономике. Дополнительные сложности осуществления фискальной политики возникают, когда учитывается то обстоятельство, что экономика страны представляет собой часть широкой мировой экономики

Шоки, имеющие корни за рубежом. Экономика страны может быть подвержена действию непредвиденных международных шоков совокупного спроса, которые могут сократить ЧНП и обесценить мероприятия фискальной политики. Все возрастающее участие в мировой экономике приносит с собой сложности взаимозависимости, наряду с преимуществами участия в специализации и торговле.

Эффект чистого экспорта. Эффект чистого экспорта действует через международную торговлю, подрывая эффективность фискальной политики.

Фискальная политика, ориентированная на предложение. Фискальная политика оказывает воздействие не только на величину совокупных расходов и совокупный спрос, но и может изменять — особенно изменения налогов — и совокупное предложение. Более низкие налоги увеличат размеры доходов после уплаты налогов и, таким образом, увеличат сбережения домашних хозяйств. Аналогично, сокращение налогов на предпринимателей увеличит прибыльность инвестиций. Короче: сниженные налоги увеличат объемы сбережений и инвестиций, увеличивая норму накопления капитала.

Иначе говоря, масштабы производственных мощностей будут расти более быстрыми темпами, чем ранее.

Более того, сниженные подоходные индивидуальные налоги увеличивают также величину зарплаты после уплаты налогов. Многие из тех, кто все еще не входит в состав рабочей силы, будут стремиться предложить свои услуги в условиях более высокой зарплаты после уплаты налогов. Те, кто входит в состав рабочей силы, будут иметь стимул работать более длинную рабочую неделю и сокращать свой отпуск. Снижение ставки налога — это также хороший толчок тем, кто мог бы рисковать. Частные лица и предприниматели будут иметь куда большее желание рисковать своей энергией и финансовым капиталом ради внедрения новых производственных

344

методов и новых товаров, если сниженные налоговые ставки гарантируют им более значительное вознаграждение после уплаты налогов. Эта ориентированная на предложение логика увеличения совокупного предложения являлась основой сокращения налогов при администрации Рейгана в начале 80х годов.

Сторонники концепции предложения признают также, что более низкие ставки налогов не обязательно должны приводить к сокращению налоговых поступлений.

В действительности можно ожидать, что снижение ставок налогов обеспечит рост налоговых поступлений за счет значительного роста национального выпуска и дохода. Эта расширенная налоговая база обеспечит рост налоговых доходов даже при более низких ставках.

В то время как с точки зрения традиционных кейнсианских подходов снижение налоговых ставок вызовет сокращение налоговых поступлений и увеличит дефицит бюджета, подход экономики предложения предполагает, что сокращение ставок налогов может быть организовано таким образом, что оно обеспечит рост налоговых поступлений и сокращение дефицитов.

В заключение можно отметить, что выработка оптимальной фискальной политики — задача архисложная.

Нет простой панацеи от экономических болезней общества. Все — и предприниматели, и рабочие, и фермеры — должны стремиться к политике цен и заработной платы, имеющей своей целью поддержание стабильной экономики и полной занятости. Федеральная резервная система также может сделать многое посредством процента и кредитноденежной политики, чтобы ослабить неустойчивость. Но, хотя все эти меры используются, все же необходима поддержка со стороны государственной фискальной политики.

Усиление денежной и фискальной политики является эффективным средством смягчения тяжелых эксцессов бума и резкого спада