Глава 11 Плата за цивилизацию

В 2011 финансовом году федеральное правительство за счет заимствований покрыло около 39% своих расходов—примерно 1,4 трлн долларов из 3,6 трлн расхо­дов*. Ежегодные заимствования приводят к увеличению общей суммы государственного долга.

Congressional Budget Office, «An Analysis of the President's Budget­ary Proposals for Fiscal Year 2012», table 1.5, http://cbo.gov/ftpdocs/ 121xx/docl2130/04-15-AnalysisPresidentsBudget. pdf.

* См.: Table 7.2 of the Office of Management and Budget Historical Tables.

** Congressional Budget Office, «An Analysis of the President's Budgetary Proposals for Fiscal Year 2012», table 1.5.

278

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ные статьи расходов, например расходы на модерниза­цию инфраструктуры или на помощь бедным. Или такое обслуживание потребует повышения налогов, что вызо­вет ожесточенные споры. Поступления от более высо­ких налогов уйдут на обслуживание долга, а не на пре­доставление основных общественных благ. Возможно, что это обслуживание долга вызовет новый финансовый кризис, поскольку глобальные заимодавцы утратят дове­рие к способности и готовности правительства США вы­полнять долговые обязательства каким-либо иным обра­зом, кроме инфляционного (то есть эмиссии денег для расплаты по долгам).

Таким образом, эта глава —об американском прави­тельстве, своевременно оплачивающем свои расходы за счет адекватных налоговых поступлений, а не заимство­ваний у будущего. Как писал знаменитый член Верхов­ного суда США Оливер Уэнделл Холмс, «...я люблю пла­тить налоги. На них я покупаю цивилизацию»*. Сего­дня этого чувства практически нет в Америке, где вот уже 30 лет продолжается мятеж против налогов. Без адекватного налогообложения Америка не может су­ществовать как цивилизованное государство. Амери­канский средний класс уверен, что его более высокие чистые, приносимые домой доходы позволят достичь счастья, но забыл, что налоги необходимы для финан­сирования общенациональных мероприятий и предот­вращения стремительного роста государственного дол­га. Еще важнее то, что американский средний класс не­однократно соглашался со снижением налогов на самых богатых американцев, допуская концентрацию доходов и богатства в руках крошечной доли населения. Кроме того, самые богатые инвестируют крайне малую долю своего богатства в сохранение своих привилегий, сво-

* Слова, приписываемые члену Верховного суда Оливеру Уэнделлу Холмсу-младшему. См.: Felix Frankfurter, Mr. Justice Homes and the Supreme Court. Cambridge: Harvard University Press, 1961, p. 71.

279

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

его господства в эфире и в обогащение конгрессменов и членов их семей. Лоббистам нет особой нужды обха­живать конгресс, который превратился в клуб миллио­неров: почти каждый второй член нынешнего соста­ва конгресса (всего их 261) владеет активами на сумму не менее 1 млн долларов*.

Суть проблемы в значительной степени заключается в том, что нужно разбогатеть настолько, чтобы признать мудрость судьи Холмса. Другая часть проблемы состоит в том, чтобы заставить государство должным образом и компетентно планировать на длительную перспекти­ву и реализовывать эти планы.

0 политической реформе, об освобождении государства из плена корпоратократии и возвращении государства на службу общественному благу.

ОСНОВНЫЕ КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ДАННЫЕ О НАЛОГАХ

Дефицит бюджета США беспрецедентен для мирно­го времени: в 2010 году он составлял 1,3 трлн долларов и был равен 9% национального дохода. В дальнейшем дефицит, вполне возможно, будет ежегодно превышать

1 трлн долларов. Проблема экономической реформы в Америке заключается в том, как оплачивать общест­венные блага—качественное образование, получение за­конченного образования в колледжах, передовые энерге­тические технологии, улучшение дорог, надежный уход за детьми и приличное здравоохранение. Качество жиз­ни ухудшается потому, что американцы отказываются

* Center for Responsive Politics, «Congressional Members' Personal Wealth Expands Despite Sour Economy», November 2010, http:// www.opensecrets.org/news/2010/ll/congressional-members-per-sonal-weal. html.

280

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

платить за общественные блага, необходимые цивили­зованному обществу.

Ответ «движения чаепития» таков: предоставить ре­шение проблемы необходимых инвестиций частным рынкам. Как мы уже видели в предшествующих главах, это не сработает. Так или иначе, но американцам необ­ходимо решить проблему бюджетного дефицита, одно­временно с этим решая проблемы, которые возникли в результате краха рынков и под влиянием могуществен­ных сил глобального капитализма.

В настоящее время фундаментальным фактором, не позволяющим обеспечить эффективное управление и устойчивое восстановление экономики, выступает не­хватка бюджетных ресурсов. При этом все гражданские программы США, кроме программ, жестко определяю­щих право на льготы, оплачиваются за счет заемных де­нег и заемного времени.

Сегодня для понимания затруднений, с которыми стал­кивается Америка, нет ничего важнее понимания основ­ной арифметики доходов бюджета и домохозяйств.

Это показано на рис. 11.1. При существующей налого­вой системе федеральное правительство в 2015 году смо­жет собрать в виде налогов около 18% ВВП. При прове­дении этих расчетов я исхожу из того, что сокращения налогов, проведенные при Буше и продленные в кон­це 2010 года на два года, будут продлены снова и после 2012 года*.

Все приводимые ниже расчеты основаны на докладе Бюджетного управления конгресса США (Congressional Budget Office report «The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2011 to 2021», Janu­ary 2011). Я не привожу точные оценки Бюджетного управления конгресса, а адаптирую их в соответствии с определенными аль­тернативными посылками, которые, по моему мнению, создают более точную основу для оценок. Например, Бюджетное управ-

281

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

Федеральная казна получает поступления из трех ос­новных источников. В 2015 году примерно 8% ВВП будет получено за счет налогов на личные доходы, около 6,3% ВВП—налоги на заработную плату, взимаемые в фонды социального обеспечения и государственной медицин­ской помощи, и 2% ВВП принесет налог на доходы кор­пораций. Остальные поступления в размере около 1,5% ВВП обеспечат различные акцизы и другие налоги.

Для подготовки расходной базы 2015 года я делю бюд­жет на шесть основных категорий расходов. При дей­ствующем законодательстве расходы на социальное обеспечение поглотят около 5% ВВП. При сохранении нынешних тенденции расходы на здравоохранение (го­сударственные программы бесплатной медицинской по­мощи престарелым и неимущим и медицинское обслу­живание ветеранов) поглотят около 6% ВВП. Другие обязательные расходы вроде выплат пособий по безра­ботице, инвалидности и расходов по предоставлению налоговых скидок составят еще 2% ВВП. Военные рас­ходы поглотят 4% ВВП, а выплата процентов по госу­дарственному долгу —около 3% ВВП. Я исхожу из пред­положения о том, что дискреционные гражданские расходы будут примерно соответствовать средним рас-

ление исходит из предположения, что в 2015 г. дефицит бюдже­та составит 3% ВВП (tables 1-4), что введенные Бушем сокраще­ния налогов, которые будут действовать до 2012 г., после 2012 г. будут отменены. Я, напротив, исхожу из предположения, что эти сокращения сохранятся и после 2012 г. Это предположение уве­личивает прогнозируемый Бюджетным управлением исходный дефицит на 2% ВВП. Кроме того, расчеты Бюджетного управле­ния основаны на предположении, что темпы роста дискрецион­ных гражданских расходов будут соответствовать темпам инфля­ции, но не темпам роста ВВП, в результате чего эти расходы к 2015 г. снизятся до 3,5% ВВП. Я, напротив, начинаю расчеты с предположения о том, что дискреционные гражданские расхо­ды составят 4% ВВП. Кроме того, я предполагаю, что обслужива­ние государственного долга в 2015 г. поглотит 3% ВВП, тогда как Бюджетное управление конгресса считает, что на обслуживание государственного долга уйдет 2,5% ВВП. Общим итогом стал мой прогноз дефицита в размере 6%ВВП,анеЗ%ВВП, как считает Бюджетное управление.

282

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИКИ: Office of Management and Budget His­torical Tables и оценки автора.

РИС. 11.1.

Поступления и расходы в бюджетном прогнозе на 2015 год (% ВВП)

ходам на эти нужды в 2005-2008 годах, до кризиса и па­кета стимулирующих мер, и составят около 4% ВВП. Таким образом, разумно предположить, что базовый уровень государственных расходов в 2015 году составит около 24% ВВП.

Важно отметить, что исходные поступления в бюджет в размере примерно 18% ВВП не покроют даже обяза­тельные расходы (составляющие 13% ВВП) плюс воен­ные расходы (4% ВВП) и проценты по государственно­му долгу (3% ВВП). Это означает, что на базовом уровне все гражданские дискреционные расходы, а затем и другие при­дется оплачивать заемными деньгами.

Можно лишь удивляться, как в конце 1990-х годов Клинтону удавалось иметь сбалансированный бюджет и даже добиваться небольшого превышения доходов над расходами. У этого достижения были четыре составляю­щие. Во-первых, военные расходы сократились до 3% ВВП (сегодня они составляют 5%). Это позволило сэко­номить 2% ВВП, что было удачным маневром, который

283

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

следует повторить. Во-вторых, доходы бюджета выросли примерно до 20% ВВП благодаря временному, вызванно­му бурным ростом доткомовского пузыря, разогреву эко­номики и чуть более высоким предельным налоговым ставкам по сравнению с действующими сегодня. К со­жалению, при существующей сейчас налоговой систе­ме можно рассчитывать только примерно на 18% ВВП. В-третьих, платежи по процентам, в 2000 году составляв­шие только 2% ВВП, к 2015 году приблизятся к 3% ВВП, если не больше. В-четвертых, расходы на обязательные программы, поглощавшие только 10% ВВП, к 2015 году, скорее всего, составят около 13%. В совокупности эти изменения означают увеличение дефицита на 6% ВВП, даже если предположить, что военные расходы снизят­ся до 3% ВВП.

Следует также вспомнить, что Клинтон и контролируе­мый республиканцами конгресс того периода соверша­ли подлог с ключевыми государственными расходами — на образование, инфраструктурные проекты, энергетику, помощь другим странам, помощь бедным, научные иссле­дования и опытно-конструкторские разработки и другие сферы. Клинтон и конгресс снизили расходы до уровней, которые не обеспечивали поддержание конкурентоспо­собности США и благосостояния американцев, их це­лью было удержать внутренние расходы на уровне 15 % ВВП. Учитывая старение населения США, рост расхо­дов на медицинское обслуживание и растущие потребно­сти инфраструктуры, образования, энергетики и других сфер, можно уверенно сказать, что к 2015 году внутрен­ние расходы намного превысят 15% ВВП.

РЕАЛЬНОЕ СОКРАЩЕНИЕ ДЕФИЦИТА

Предположим, что американцы хотят добиться безде­фицитного бюджета США или снизить дефицит поч­ти до нуля (более точная постановка задачи рассмотре­на ниже). Для этого необходимо изыскать возможности сокращения бюджета и увеличения налогов на величину, приблизительно равную 6% ВВП. Большинство амери­канцев говорят, что хотели бы сделать это за счет сокра-

284

ГЛАВА II. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

щения расходов, а не повышения налогов. Сокращение бюджета выглядит привлекательным вариантом, пока имеет место гигантская растрата бюджетных средств. Общественность уверена, что гражданский бюджет пе­регружен излишними расходами. Проблема в том, что статьи расходов, которые общественность считает нуж­ным сократить, по своему объему даже не приближают­ся к тому сокращению, которое необходимо для ликви­дации бюджетного дефицита. Мысль о том, что дефицит бюджета можно ликвидировать за счет лишь сокраще­ния бюджетных расходов,— фантазия, хотя и популяр­ная. Для достижения сбалансированности бюджета необ­ходимо существенно увеличить налоговые поступления. Рассмотрим две излюбленные политиками статьи со­кращения бюджетных расходов: программы целевого финансирования, пользующиеся популярностью в раз­личных округах по выборам в конгресс (вроде знаме­нитого «моста в никуда»), и расходы на помощь другим странам. На программы целевого финансирования вы­деляется порядка 16 млрд долларов в год*. Поскольку 1% ВВП —это 150 млрд долларов в год, такие программы составляют 0,1% ВВП. На помощь другим странам ухо­дит приблизительно 30 млрд долларов в год (или 0,2% ВВП)**. Полная ликвидация расходов по этим двум стать­ям (оправданная или нет) позволит сэкономить лишь 0,3% ВВП, а дефицит бюджета необходимо сократить на 5-6% ВВП. Итак, после упразднения указанных расхо­дов Америка получит менее 1/10 необходимой экономии даже при драконовском и неразумном полном уничтоже­нии помощи, которую США оказывают другим странам

* «В 2010/2011 финансовом году конгресс одобрил более 9000 про­грамм целевого финансирования, что стоило налогоплатель­щикам примерно 16 млрд долларов». См.: U.S. Government Exec­utive Office, «The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform: The Moment of Truth», December 2010, p. 27, http:// www.fiscalcommission.gov/sites/fiscalcommission. gov/files/docu-ments/MomentofTruthl2_l_2010.pdf.

** См.: Table 3.2 Of the Office of Management and Budget Historical Tables.

285

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

(и которая, по мнению общественности, должна состав­лять большую долю бюджета, чем ныне)*.

Законодательно утвержденные расходы представля­ют еще одну потенциальную цель при сокращении «не­нужных» расходов. На первый взгляд расходы на эти программы намного больше и намного «вкуснее». Зна­чительная часть общественности уверена, что обязатель­ные программы — это огромная машина трансфертов, с помощью которой заслуживающий уважения средний класс облагают налогами для перераспределения в поль­зу «недостойных» бедных, особенно в пользу предста­вителей меньшинств, живущих на государственные по­собия. В 1980-х годах Рейган неоднократно пускался в импровизации по поводу «королев на пособиях», кото­рые якобы воровали средства из государственной казны, незаконно получая много пособий. Этот образ прижился в общественном сознании. Поэтому давайте посмотрим на законодательно утвержденные программы расходов внимательнее, чтобы увидеть, что можно обоснованно сократить.

Как показано на рис. 11.2, законодательно утвержден­ные программы расходов состоят из универсальных про­грамм (программы социального обеспечения и оказания

* Широко распространена уверенность в том, что на помощь другим странам уходит огромная доля бюджета, из чего нередко делают вывод: если США прекратят оказывать помощь тиранам, правя­щим в других странах, это позволит закрыть значительную часть дефицита. Путаница с помощью другим странам поражает. В ходе проведенного в ноябре 2010 г. опроса общественного мнения аме­риканцев просили указать, какой процент федерального бюд­жета уходит на помощь другим странам. Медианный ответ был 25%. Затем респондентов спросили, какую долю бюджета нужно, по их мнению, тратить на такую помощь. Медианный ответ был 10%. На самом деле правильный ответ таков: на помощь другим странам уходит 0,8% бюджета (и 0,2% ВВП). Общественность ошибается в 30 раз! Хотя общественность требует «сокращения» помощи другим странам, в действительности та же самая общест­венность, указывая размер помощи 10% бюджета, требует увели­чения помощи в 12 раз! (World Public Opinion, «American Public Opinion on Foreign Aid», November 30, 2010, http:^www.worldpub-licopinion.org/pipf/pdf/novlO/ForeignAid_NovlO_quaire. pdf).

286

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: Office of Management and Budget Historical Tables*.

РИС. 11.2.

Расходы на законодательно утвержденные социальные программы в 2015 году (% ВВП)

медицинской помощи престарелым), программ социаль­ного страхования (страхование по безработице) и транс­фертов бедным, которые осуществляются в случае под­тверждения их бедственного положения. Пример таких трансфертов — продовольственные талоны. Расходы на универсальные программы составляют % общих рас-

* Статья «Медицина и связанные с ней расходы» состоит из следую­щих расходов: на бесплатную медицинскую помощь неимущим, на возмещаемый налоговый кредит на приобретение полисов медицинского страхования, на платежи по программе уточ­нения рисков и платежей по снижению расходов на ограни­ченные медицинские страховки. В категорию «Прочие рас­ходы» входят прочие расходы на здравоохранение, страхова­ние здоровья детей, помощь семьям и другие формы помощи, кредиты по налогу на заработанный доход, кредиты по налогу на детей, кредиты по налог)' на дотирование заработных плат, платежи штатам на улучшение ухода за детьми, на помощь в оплате жилья и другие расходы (Office of Management and Budget Historical, table 8.5.)

287

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ходов на обязательные программы, что равно примерно 10% ВВП. Расходы на эти программы не вызывают осо­бых политических разногласий. Общественность энер­гично поддерживает социальное обеспечение, оказание бесплатной медицинской помощи престарелым, выпла­ту пенсий по старости федеральным служащим и посо­бий по инвалидности, а также пенсий ветеранам. Лю­бые сокращения этих программ неизбежно будут очень медленными и растянутся на десятилетия. Сокращение расходов на эти программы в краткосрочной перспек­тиве принесет незначительную экономию (если вообще принесет). Учитывая старение населения, можно ожи­дать, что к 2020 году эти расходы возрастут на 1% ВВП. Даже значительное большинство активистов «движения чаепития» энергично поддерживает программу оказания бесплатной медицинской помощи престарелым и соци­альное обеспечение.

Основная статья расходов по социальному страхова­нию—выплата пособий по безработице. В 2010 году, ко­гда уровень безработицы резко возрос, эта программа поглотила около 1,3% ВВП, однако существует тенден­ция к снижению этих расходов примерно до предкризис­ного уровня 0,5% к 2015 году (предполагается, что умень­шится число людей, имеющих право на получение таких пособий). Это сокращение расходов учтено при расчете базового дефицита бюджета, который в 2015 году соста­вит 6% ВВП.

Наиболее спорной в политическом отношении оста­ется категория расходов на оказание выплату пособий по бедности, выдаваемых по результатам проверки ну­ждаемости. В этой сфере, как полагает общественность, существуют огромные возможности для сокращения чрезмерных расходов. Общественность убеждена, что такие расходы связаны главным образом с выплатой по­собий бедным, которые не заслуживают помощи. Но это убеждение ошибочно. Программа медицинской помощи неимущим, Medicaid, составляет большую часть расходов на оказание помощи по результатам проверки нуждаемо­сти. На эту помощь уходит 60% общих расходов по дан­ной статье, что составляет примерно 2% ВВП. Пре-

288

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

кращение медицинской помощи бедным не пользуется широкой общественной поддержкой. Следующей по ве­личине расходов программой является предоставление продовольственных талонов, на что уходит примерно 0,6% ВВП. Но и в этом случае общественность не выра­жает громкого недовольства и не требует лишить бедных еды. Третий пункт в этой категории расходов — налого­вый кредит на заработанный доход для бедных рабочих семей. Этот кредит, который в обществе считают важ­ным стимулом, побуждающим бедных к труду, составля­ет около 0,3% ВВП.

Наконец, рассмотрим программу социального обес­печения, которая на протяжении десятилетий вызыва­ет наиболее жаркие споры: программу помощи бедным семьям, имеющим на иждивении детей. Социальное обеспечение, в прошлом известное под названием «По­мощь семьям, имеющим на иждивении детей», теперь известна под названием Временной помощи нуждаю­щимся семьям. Расходы на эту программу составляют всего 3,5 % расходов на помощь по результатам проверки нуждаемо­сти и лишь o,i % ВВП*. В 1980-х и 1990-х годах, при Рейга­не, Буше-старшем и Клинтоне, Америка уже сокращала «социальное обеспечение». Расходы на поддержку семей­ных доходов сократились с 0,6% в 1980 году до 0,2% ВВП в 2010 году**. Общественность продолжает считать рас­ходы на социальное обеспечение огромными, но в дей-

* Бюджетные предложения на 2011 финансовый год по программам временной помощи нуждающимся семьям предусматривали ас­сигнования на эти нужды примерно 17,4 млрд долларов. Общие расходы на программы помощи в случае доказанной нужды в 2011 финансовом году составили примерно 498 млрд долларов (Office of Management & Budget. Table 8.2), а ВВП США, по прогнозам, должен был составить 15,1 трлн долларов. (U.S.Department of Health and Human Services, «Temporary Assistance for Needy Fam­ilies: FY 2012 Budget», p. 305, http:^www.ac£hhs.gov/[rograms/ olab/budget/2012/cj/TANF. pdf).

** Данные по категории расходов «Помощь семьям и другие формы вспомоществования» см. в: Office of Management and Budget His­torical Budget. Table 8.5. Соотнесение этих расходов с ВВП см. в: Historical. Table 1.2.

289

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ствительности они оказывают незначительное влияние на бюджет и дефицит бюджета. С тех пор как Америка проявляла щедрость в отношении семей бедных амери­канцев с детьми, воды утекло уже очень много!

Вывод из всего сказанного: американцы могут полно­стью ликвидировать помощь другим странам, програм­мы целевого финансирования и выплаты по програм­ме временной помощи нуждающимся семьям, но в итоге такое сокращение расходов позволит сэкономить все­го-навсего 0,5% ВВП—и это при том, что структурный дефицит бюджета составляет 5-6% ВВП. Вызываю­щие бурные споры об этих статьях бюджетных расхо­дов просто отвлекают внимание от реальных проблем достижения сбалансированности бюджета. Прежде чем стремиться к сокращению социального обеспечения, ме­дицинской помощи престарелым и неимущим, льгот ве­теранам и продовольственных талонов до голого мини­мума, стоит поискать другие возможности сокращения дефицита.

А как обстоят дела с растратами, мошенничеством и злоупотреблениями в гражданских дискреционных программах? Снова повторю: этих безобразий мень­ше, чем кажется. Гражданские дискреционные расходы на деятельность государства — помимо выплаты пенсий по старости, финансирования здравоохранения, соци­ального страхования, дотирования доходов и военных расходов —в совокупности составляют около 4% ВВП. Эти скромные расходы охватывают многие сферы, в том числе науку, космические исследования (НАСА), меди­цинские науки, сельское хозяйство, торговлю, транс­порт (включая автострады), охрану окружающей среды (включая охрану водных ресурсов), энергетику, регио­нальное развитие, образование и профессиональную подготовку, жилищное строительство, систему юстиции (включая суды и тюрьмы), государственное управление, дипломатию и помощь развитию других стран. Расхо­ды на каждую из этих сфер составляют менее 1% ВВП. Сфер, в которых имело бы место явное и крупное рас­ходование средств, нет. Конечно, можно сэкономить несколько миллиардов долларов за счет прекращения

290

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

расточительных и бесполезных субсидий сельскому хо­зяйству, но эта экономия вряд ли скажется на общем де­фиците бюджета. Общие расходы на государственное управление (то есть на постоянно высмеиваемую «фе­деральную бюрократию») в 2010 финансовом году соста­вили всего-то 20 млрд долларов, или 0,13% ВВП*. Когда речь заходит об экономии огромных бюджетных средств с помощью сокращения излишних расходов, то в гра­жданских статьях бюджета таких крупных ненужных рас­ходов попросту нет.

Существует другой способ доказать ложность мысли об огромных ненужных затратах по гражданским стать­ям бюджетных расходов. Обама учредил Национальную комиссию по финансовой ответственности и рефор­ме, поручив этому органу найти путь к сбалансирован­ному бюджету. Комиссии поручили найти конкретные сферы, где возможно сокращение государственных рас­ходов, но она так и не смогла найти крупные ненужные расходы, которые можно было бы урезать. Ниже при­веден перечень предложений комиссии и оценки эко­номии в 2015 году, когда ВВП, как ожидается, достигнет 18,6 трлн долларов**:

• сокращение бюджетов конгресса и Белого дома (800 млн долларов);

• введение трехлетнего моратория на увеличение чис­ленности федеральных служащих (20 млрд долла­ров);

• сокращение численности федеральных служащих (13 млрд долларов);

• сокращение расходов федеральных органов власти на командировки, печать документов и автомобили (1,1 млрд долларов);

• продажа излишней недвижимости, принадлежащей федеральному правительству (100 млн долларов);

* См.: Office of Management and Budget Historical. Table 8.7. ** U.S.Government Executive Office, «The National Commission on Fiscal Responsibility and Reform: The Moment of Truth».

291

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

• ликвидация всех ассигнований на особые програм­мы (16 млрд долларов);

• ограничение роста расходов на медицинскую по­мощь неимущим (3 млрд долларов);

• отмена финансирования программы долговремен­ного доступного ухода по закону 2010 года (11 млрд долларов);

• сокращение количества случаев мошенничества в программе бесплатной медицинской помощи не­имущим (1 млрд долларов);

• реформа распределения затрат по программе меди­цинской помощи неимущим (10 млрд долларов);

• ограничение дополнительного страхования по про­грамме медицинской помощи престарелым Medicare (4 млрд долларов);

• распространение скидок фармацевтических компа­ний, участвующих в программе Medicaid, на тех, кто уже получал скидки по программе Medicare (7 млрд долларов);

• сокращение выплат безнадежных долгов по про­грамме Medicaid (3 млрд долларов);

• повышение экономии на оказании медицинских услуг на дому (2 млрд долларов);

• экономия на программе Medicaid (6,3 млрд долла­ров);

• реформа, направленная на борьбу с недобросовест­ностью медицинских работников (2 млрд долларов);

• реформа медицинского страхования федеральных служащих (2 млрд долларов);

• сокращение расходов на сельское хозяйство (1 млрд долларов);

• упразднение школьных субсидий в программах кре­дитования учащихся (5 млрд долларов);

• другие конкретные статьи экономии (1 млрд дол­ларов).

Разумеется, это длинный перечень, но суммы эконо­мии, выраженные в процентах ВВП, в нем не впечат­ляют. В общей сложности он дает экономию на сум­му лишь 115 млрд долларов —или приблизительно 0,6%

292

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ВВП в 2015 году. Причем это оптимистическая оценка. Многие из намеченных статей экономии на самом деле вряд ли материализуются. Другие статьи экономии (со­кращение поддержки долговременной медицинской по­мощи), возможно, недостаточно хорошо продуманы. Ко­миссия призвала также к другим крупным сбережениям, осуществляемым посредством ограничения корректиро­вок стоимости жизни и других ухищрений, а не посред­ством сокращения конкретных расходов.

Все это, в общем-то, полная размазня. Предположе­ние о том, что в гражданских статьях бюджета есть круп­ные излишние траты, —просто миф. Повторю главное: прекращение всех программ целевого финансирования и помощи другим государствам, дополненное всеми со­кращениями конкретных гражданских программ, кото­рые предложила комиссия по борьбе с дефицитом, даже если это вполне достойные предложения, позволит со­кратить расходы менее чем на 1% ВВП.

Подлинная реформа здравоохранения, которая не просто расширит охват американцев медицинским об­служиванием, но и сократит раздутые расходы американ­ского здравоохранения, может, пожалуй, уменьшить чи­стые бюджетные расходы менее чем на 1% ВВП (за счет сокращения расходов и повышения налогов, предусмо­тренных реформами, которые растянутся на несколько лет). Такая экономия бюджетных средств будет достиг­нута за счет снижения прямых расходов на государствен­ное здравоохранение (например, на Medicare), сокра­щения вычетов по частным медицинским страховкам, особенно по дорогим медицинским страховкам, приоб­ретаемым людьми с высокими доходами.

Но все эти попытки сократить расходы не затра­гивают более крупную часть бюджета: военные расхо­ды. В этой сфере перспективы экономии бюджетных средств выглядят более многообещающими. Оккупация Ирака и Афганистана привела к увеличению военного бюджета еще на 1% ВВП. Еще 1,5% ВВП можно сэконо­мить на прекращении закупок ненужного ядерного ору­жия и обычных видов вооружения, а также за счет лик­видации военных баз за пределами США. К 2015 году

293

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

военный бюджет можно урезать примерно до 2,5% ВВП, что будет на 1,5% ВВП меньше, чем в базовом расчете, который я привел выше.

В целом сокращение военных расходов до 2,5% ВВП позволило бы уменьшить базовый дефицит до 4,5% в 2015 году. Еще 0,5% ВВП можно было бы сэкономить в выявленных комиссией по борьбе с дефицитом обла­стях; 1% ВВП можно было бы сэкономить за счет под­линной реформы здравоохранения. В общем, Амери­ка может сократить расходы своего бюджета примерно на 3% ВВП по сравнению с базовым дефицитом в этих расходных статьях и к 2015 году выйти на уровень дефи­цита примерно 3% ВВП.

Но и это еще не все. Мы не учли необходимости увели­чения определенных расходов, хотя некоторые расходы мы урезали. В соответствии с рассмотренной в преды­дущей главе проблемой необходимо увеличить расходы на предоставление определенных общественных благ. Привожу перечень этих благ вместе с моими весьма при­близительными оценками их необходимого увеличения (в процентах ВВП):

• профессиональная подготовка, подбор специали­стов и другие меры активной политики на рынке труда (0,5% ВВП);

• начальное и среднее образование (3% ВВП);

• высшее образование (0,4% ВВП);

• уход за детьми и их дошкольное развитие (0,5% ВВП);

• модернизация инфраструктуры (1% ВВП);

• научные исследования и конструкторские разра­ботки (0,3% ВВП);

• дипломатия и помощь другим странам (0,5% ВВП).

Эти цифры означают, что нынешние расходы необхо­димо увеличить примерно на 3,5% ВВП, чтобы успешно решать проблемы занятости, школьного обучения, раз­вития детей в раннем возрасте, инфраструктуры и вне­шней политики. Проявим осторожность и округлим эти расходы в меньшую сторону, примерно до 3% ВВП,

294

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

но примем во внимание, что такое наращивание расхо­дов необходимо для решения структурных проблем, с ко­торыми сталкивается Америка в образовании, инфра­структуре, науке и других сферах.

Вывод таков: мы начинаем с базового структурного дефицита бюджета в размере 6% ВВП. Можно выявить оправданные статьи экономии расходов в размере, воз­можно, 3% ВВП—главным образом за счет сокраще­ния военных расходов и расходов на здравоохранение. Но те же самые 3% ВВП необходимо выделить на уве­личение расходов, связанных с предоставлением об­щественных благ. Хронический финансовый дефицит в 2015 году, в середине второго десятилетия XXI века, будет составлять примерно 6% ВВП —и это с учетом при­емлемых сокращений существующих программ и реальной не­обходимости расширения других программ.

При таком сценарии общие расходы федерального правительства в 2015 году должны достичь приблизи­тельно 24% ВВП, что следует сравнить с поступлениями в федеральную казну на уровне примерно 18% ВВП. Не­сомненно, это очень приблизительные цифры, нуждаю­щиеся в уточнении. И все же они подводят нас к край­не важному выводу: для преодоления дефицита бюджета, особенно с учетом необходимости увеличения государ­ственных расходов в некоторых критически важных об­ластях, поступления в казну США нужно значительно увеличить.

Говоря о том, насколько следует увеличить расходы, я проявляю относительную осторожность. Мои прогно­зы не оставляют места существенным трансфертам дохо­дов для снижения бедности, предложения новой помо­щи в решении жилищной проблемы или для покрытия роста расходов на обслуживание государственного долга. Я исхожу из предположения, что военные расходы мож­но сократить вдвое по сравнению с их нынешним уров­нем—с 5 до 2,5% ВВП. Такой подход наверняка вызовет сопротивление Пентагона и многих влиятельных кругов. Если мои исходные посылки чрезмерно оптимистичны, то дефицит бюджета в 2015 году, скорее всего, будет на­много больше, чем я рассчитал, что сделает необходи-

295

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ИСТОЧНИК: OECD.

РИС. 11.3. Профицит/дефицит бюджетов в странах ОЭСР,

2010 год

мым принятие еще более жестких мер, направленных на увеличение поступлений или на ограничение расходов. Также нужно сделать заключительное замечание о ра­боте учрежденной Обамой комиссии по борьбе с дефи­цитом. Эта комиссия полагала, что общий объем рас­ходов и доходов государства может составить 21% ВВП. Это объясняется тем, что она абсолютно пренебрегла необходимостью существующих, далеко не новых гра­жданских расходов в ключевых областях — развитие и модернизация инфраструктуры, образование, профес­сиональная подготовка, научные исследования и опыт­но-конструкторские разработки. Если предположить, что в новых государственных расходах нет нужды, сба­лансировать бюджет сравнительно легко. Но такой под­ход не позволит оплатить цивилизацию.

УРОКИ РАБОТЫ С БЮДЖЕТАМИ ЗА РУБЕЖОМ

Все сказанное вызывает важный вопрос: а как Канада, Дания, Норвегия, Швеция и другие страны умудряются давать образование своей молодежи, вести борьбу с бед-

296

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. 11.4. Налоговые поступления в странах ОЭСР

(% ВВП), 2009 год

ностью, модернизировать свою инфраструктуру, иметь более высокую продолжительность жизни и более сбалан­сированный бюджет? В конце концов, в 2010 году у США был второй (по доле ВВП) дефицит бюджета. По этому показателю США уступали только Ирландии (рис. 11.3). В странах Северной Европы государство играет намно­го более весомую роль, и в социал-демократических Да­нии, Финляндии и Швеции дефицит не превышает 3% ВВП. В Норвегии наблюдается профицит бюджета в раз­мере 10% ВВП, и этот результат достигнут главным обра­зом благодаря сбережению значительной части доходов от продажи нефти и газа для будущих поколений.

Ответ на поставленный мной вопрос, конечно, со­стоит в том, что граждан других стран облагают более тяжелыми налогами, чтобы предоставлять больше об­щественных благ. В Скандинавских странах всеобщий доступ к здравоохранению, высшему образованию, ухо­ду за детьми и к помощи, которую государство оказыва­ет семьям с маленькими детьми. Сравнение налоговых сборов приведено на рис. 11.4. По доле в ВВП налого­вые поступления США стоят на предпоследнем месте

297

г

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. П. 5.

Отношение налогов к ВВП в 1965-2009 годах в странах ОЭСР

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ИСТОЧНИК: OECD Statistics Database.

РИС. 11.6.

Валовые государственные расходы (% ВВП), 2010 год

среди указанных на этом рисунке стран, собирая нало­гов чуть больше, чем Австралия. Можно заметить, что странами, оказавшимися в 2010 году в глубочайшем бюд­жетном кризисе (речь идет о Греции, Ирландии, Пор­тугалии, Испании, Великобритании и США), были не страны с минимальными или максимальными госу­дарственными расходами, а страны с минимальными на­логовыми поступлениями. У всех этих стран огромные дефициты бюджетов. Они стремятся предоставлять госу­дарственные услуги и осуществлять трансферты доходов, но не хотят платить за это государственными доходами. Чтобы понять бюджетные трудности Америки, полезно изучить изменение налоговых поступлений как доли ВВП в других странах с высокими доходами с начала 1960-х го­дов. Полвека назад и в США, и в европейских странах был примерно одинаковый уровень совокупного нало­гообложения (то есть уровень обложения национальны­ми, провинциальными/земельными/региональными/ местными налогами), равный приблизительно 30% ВВП.

В США этот уровень остается почти неизменным на про­тяжении 50 лет. В Европе же налоги как доля ВВП в сред­нем выросли примерно на 10% ВВП. Эти изменения от­ражены на рис. 11.5, на котором наглядно показан рост налоговых поступлений относительно ВВП в 2009 году по сравнению с 1960 годом. В США с 1965 года не изме­нилось соотношение налогов и ВВП. В Европе это соот­ношение возросло во всех странах. Это увеличение нало­говых поступлений в Европе использовали для оплаты более широкого спектра государственных услуг—образо­вания, семейных пособий, всеобщего медицинского об­служивания и модернизации инфраструктуры. Увеличе­ние государственных доходов было также использовано для сохранения контроля над дефицитом бюджета. Стра­ны вроде Греции, которые не смогли повысить налоги в достаточной степени, теперь, как и США, расплачива­ются за это глубоким финансовым кризисом.

Расхождение США и Европы отражает различие как на­логовых механизмов, так и целей налогообложения. Хотя

298

299

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

в Европе в целом ставки налогообложения любых видов дохода выше, чем в США, самое глубокое различие между США и Европой заключается в том, что в основу бюдже­тов всех европейских стран положен налог на добавлен­ную стоимость (НДС). В Европе налог на добавленную стоимость позволяет собрать в казну около 10% ВВП. На­против, в США акцизные налоги, похожие на НДС, при­носят в казну менее 1% ВВП. Таково основное различие финансовых механизмов США и европейских стран.

Главное различие в фискальных целях заключается в расхождении видения, которого придерживаются пра­вительства США и европейских стран. В США последние 30 лет в политике господствует антигосударственный век­тор, что не позволило повысить долю налогов в ВВП. По­этому США стали сокращать государственные инвести­ции в образование, науку, энергетику и инфраструктуру, когда эти инвестиции были особенно остро необходимы.

Выступающие против налогов американские идеологи утверждают, что из-за более высоких налогов европей­ские страны платят тяжелую цену. Однако, учитывая, что страны Северной Европы по большинству показа­телей материального благополучия (успехам в образова­нии, субъективному восприятию благополучия, большей ожидаемой продолжительности жизни и т.д.) опережа­ют США, с этим утверждением трудно согласиться. Дей­ствительно, ВВП на душу населения в США по-прежнему выше, чем в большинстве европейских стран (впрочем, не выше, чем, например, в Норвегии), но это обстоятель­ство на самом деле не многое доказывает в отношении налогов или даже социального благополучия. Возможно, ВВП на душу населения в США выше, но средний уро­вень жизни медианного гражданина в США не выше, чем в Европе. Значительная часть более высокого ВВП в Америке отражает более высокие расходы на здраво­охранение, большую продолжительность рабочего дня, более длительные поездки на работу и с работы, боль­шие военные расходы и большую концентрацию доходов на вершине лестницы доходов.

Еще важнее то, что более высокий ВВП на душу населе­ния предшествует различиям в налоговых системах. Бо-

300

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

лее высокий ВВП на душу населения возник в Америке в конце XIX века. Например, в 1913 году Америка была на 52% богаче Западной Европы, и в 1998 году Америка по-прежнему была на 52% богаче Европы*. Как я отмечал в главе 2, давнее превосходство Америки по ВВП на душу населения объясняется скорее особенностями геогра­фии, нежели особенностями американской экономиче­ской системы. На одного американца приходится гораздо больше земли и природных ресурсов, чем на одного евро­пейца. Этим объясняется превосходство Америки в дол­госрочной перспективе (подобно тому как высокие дохо­ды Норвегии от добычи нефти и газа объясняют, почему в этой стране ВВП надушу населения выше, чем в США). Американцы живут в более просторных домах, на более крупных фермах, ездят на более крупных автомобилях, не говоря уже о том, что на американца приходится боль­ше природных ресурсов в виде нефти, газа и угля. Все это—долговременный, проявившийся в конце XIX века источник более высокого дохода на одного американца. Суть дела такова: несмотря на огромные природные преимущества Америки, эта страна фактически пришла к тому, что среднее качество жизни американцев во мно­гих отношениях ниже среднего качества жизни в странах Северной Европы. Да, ВВП на душу населения в Амери­ке выше, но это не приносит выгод значительной части общества. Чтобы обеспечить более широкое распростра­нение выгод в обществе, США потребуется пойти на уве­личение государственных расходов на образование, ин­фраструктуру и другие обозначенные мной приоритеты.

ВАРИАНТЫ БЮДЖЕТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

Чтобы сбалансировать бюджет и «заплатить за цивили­зацию», американцам, разумеется, необходимо платить более высокие налоги. Но возникает другая мысль: а по­чему не принимать решения о налогах и расходовании

* См.: Angus Maddison, The World Economy: A Millennial Perspective/Historic Statistics. Paris: Development Centre of the Organization for Econom­ic Co-operation and Development, 2006, p. 264.

301

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

на уровне штатов и местном уровне? Районы, желающие обеспечивать больший объем общественных благ своим жителям, могут принять решения о повышении налогов и увеличении расходов, а районы, не желающие увели­чивать производство общественных благ, могут органи­зовать жизнь в своих штатах и городах так, как считают нужным. До некоторой степени так, разумеется, и проис­ходит. На долю федерального правительства приходит­ся около 65% общего объема налоговых поступлений, а 35% таких поступлений приходится на долю штатов и местных органов власти*. Существуют огромные раз­личия в уровне налогообложения граждан в разных шта­тах. В штате Нью-Йорк, где живу я, потолок подоходно­го налога—9%, а в городе Нью-Йорке этот налог на 2,9% выше. В штате налог с продаж —4%, а в Нью-Йорке — 4,375%. Напротив, в штате НьюТэмпшир нет ни подо­ходного налога, ни налога с продаж**.

Для описания ситуации в США, Канаде, Китае, Индии и некоторых других странах, в которых правительства на национальном уровне, уровне штатов/провинций и местные власти взимают свои налоги и самостоя­тельно предоставляют общественные блага, экономи­сты используют концепцию «фискального федерализ­ма». Такая система может предусматривать сбор налогов на одном уровне власти и последующий трансферт части собранных средств другим уровням власти, как происхо­дит в тех случаях, когда федеральное правительство со­бирает налоги, а затем возвращает их штатам в форме грантов на осуществление различных программ. Тут воз­никает вопрос о соответствующем уровне сбора налогов и предоставления общественных благ и услуг. Почему, на­пример, просто не оставить решение вопросов налого­обложения на местном уровне и тем самым предоставить

* Рассчитано на основе данных об общем объеме поступлений в феде­ральный бюджет (Office of Management and Budget Historical. Table 1.2) и общем объеме налоговых поступлений в странах ОЭСР (OECD statistical database).

** В Нью-Гэмпшире взимают только налоги на дивиденды и процент­ный доход.

302

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

максимальную свободу выбора? По трем причинам ответ на этот вопрос будет отрицательным.

Во-первых, некоторые общественные блага лучше все­го предоставляют высшие уровни власти. Очевидно, что национальную оборону должно обеспечивать федераль­ное правительство, а не 50 штатов. Предоставление дру­гих общественных благ (планирование и выполнение планов строительства национальной системы автострад или национальной энергетической сети) определенно является обязанностью властей всех уровней. В таких случаях ситуация даже сложнее, поскольку производ­ство товаров и услуг связывает частный сектор с властя­ми многих уровней.

Во-вторых, существует проблема коллективных дей­ствий, которая делает более удобным сбор налогов более высокими уровнями власти, то есть органами федераль­ной власти, а не органами власти штатов и органами местного самоуправления. Стремясь привлечь к себе предприятия и богатых граждан, 50 штатов конкурируют друг с другом. Сделав ставку налогов чуть ниже, чем в дру­гих штатах, каждый штат может привлечь и бизнес, и бо­гатых граждан. Результатом становится «гонка уступок», в глобальной экономике называемая налоговой конку­ренцией между странами. Каждый из 50 штатов уреза­ет налоговые ставки, чтобы завлечь к себе предприятия, побудить их переместиться на свою территорию —и эта порочная игра ведется до тех пор, пока все штаты не на­чинают страдать от нехватки денег. Этой «гонки уступок» можно избежать с помощью единой национальной си­стемы сбора налогов, часть которых затем возвращают штатам, чтобы они могли осуществлять программы, со­ответствующие потребностям каждого штата.

В-третьих, дифференцированное предоставление об­щественных благ в разных юрисдикциях вызывает мо­бильность семей, которые выбирают места, где они будут жить, в зависимости от изменения налогов и рас­ходов в разных штатах и местных сообществах. Отчасти такая сегрегация соответствует пожеланиям. Экономи­сты давно изучают концептуальную модель, в которой сегрегация позволяет каждой семье выбирать место, где

303

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ей хотелось бы жить. А каждой семье хочется проживать там, где существует правильное сочетание парков, хоро­ших школ, концертных залов и других удобств, где такое сочетание сбалансировано высокими или низкими на­логовыми сборами, необходимыми для предоставления соответствующего уровня общественных благ. Результа­том становится так называемое равновесие Тибу, полу­чившее название по имени экономиста Чарльза Тибу, ко­торый впервые предложил эту формулу*.

В некоторых случаях такая пространственная сегре­гация может быть успешной, но по очевидным причи­нам она может вести к серьезным неприятностям. Если в одной юрисдикции принимают решение больше по­могать бедным, дело заканчивается тем, что в эту юрис­дикцию устремляются бедные жители, а компании и бо­гатые жители побегут из такой юрисдикции, в которой будут более высокие налоги. И снова, когда речь захо­дит о помощи бедным, каковая является функцией го­сударства, возникает «гонка уступок». Пространствен­ная сегрегация имеет свойство приводить к сегрегации по доходам, поскольку богатые семьи в поисках хороших школ и других коммунальных услуг перебираются в бо­лее зажиточные юрисдикции. Цены на землю и налоги на имущество растут, в результате чего бедным семьям приходится покидать более богатые районы. В обществе возникает раскол между богатыми и бедными районами, что приводит к сокращению перетекания средств и со­кращению контактов между разными частями общества. Это может привести к тому, что бедные так и останут­ся в ловушке бедности, а результатом станет существен­ное снижение благополучия, причем не только бедных, но и богатых. Для богатых дело оборачивается адапта­цией к косвенным последствиям бедности (снижению производительности труда, росту преступности, расши­рению трансфертных программ, возрастанию политиче­ской нестабильности и т.д.). Суть в том, что когда проис-

* CharlesM.Tiebout, «A Pure Theory of Local Expenditure», Journal of Political Economy 64, No. 5 (October 1956), p. 416-424.

304

ГЛАВА II. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

ходит перетекание человеческого капитала, сегрегация населения по местным юрисдикциям может оказаться невыгодной обществу в целом—и бедным, и богатым. Ре­шение проблемы заключается в адекватном предостав­лении общественных благ всему обществу со стороны федерального правительства, которое выступает в каче­стве опоры местного финансирования и оказания обще­ственных услуг на местном уровне.

Вывод из этих рассуждений таков: органы местной вла­сти зачастую куда более эффективно обеспечивают такие общественные блага, как школьное образование, здра­воохранение и местная инфраструктура (дороги и во­доснабжение, канализация и другие системы), потому что эти программы оптимальным образом адаптирова­ны к местным потребностям. В то же время федеральное правительство должно дополнять местное финансиро­вание, собирая федеральные налоги и передавая их пра­вительствам штатов и органам местного самоуправле­ния для осуществления местных проектов. Знаменитый принцип субсидиарности должен определять, какой уро­вень власти наиболее целесообразно привлекать к реа­лизации проектов. Принцип субсидиарности гласит, что обеспечением общественных благ должны заниматься власти как можно более низкого уровня, обладающие компетентностью, которая необходима для обеспечения таких благ: местные власти должны отвечать за школы, власти штатов —за крупные дороги, а федеральное пра­вительство — за федеральные трассы и национальную оборону. Американцы вполне обоснованно горячо под­держивают принцип субсидиарности. Добрые 70% аме­риканцев разделяют мнение о том, что «федеральное правительство должно заниматься только теми вопроса­ми, которые нельзя решить на местном уровне»*.

Подведем итог. В настоящее время в США собирают около 18% ВВП в виде налогов на федеральном уровне и еще 12% ВВП —на уровне штатов и местном уровне. Око-

* Pew Research Center for the People & the Press, «Trends in Political Val­ues and Core Attitudes: 1987-2009», May 21, 2009, p. 131.

305

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ло 4% ВВП, собранных в виде налогов, Вашингтон сейчас возвращает штатам на осуществление программ в области здравоохранения и образования, а также инфраструктур­ных проектов на уровне штатов и местном уровне*. Что­бы избавиться от дефицита бюджета и осуществить но­вые необходимые программы расходов, США должны увеличить общие налоговые поступления на несколько дополнительных процентов ВВП. Таким образом, я пред­лагаю, чтобы новые программы расходов —в образова­нии, развитии детей в раннем возрасте, инфраструктуре и т. д. — в максимально возможной степени осуществля­лись на уровне штатов и местном уровне с использова­нием более высоких налогов, собираемых федеральным правительством, а затем возвращаемых отдельным шта­там на разработку и осуществление различных программ.

БОГАТЫМ ПОРА ПЛАТИТЬ, ЗА ЧТО ОНИ ДОЛЖНЫ ПЛАТИТЬ

Когда хронический дефицит бюджета составляет около 6%, налоговые поступления надо повышать. И сейчас самое время, чтобы сверхбогатые налогоплательщики внесли свой весомый вклад в решение этой проблемы. В настоящее время 1 % самых богатых американских до-мохозяйств выплачивает в виде налогов около 21% сво­их доходов, что составляет примерно 15% ВВП. В виде федеральных налогов эти домохозяйства выплачивают 31% своих доходов, так что их доходы после уплаты феде­ральных налогов составляют приблизительно 10% ВВП. В 1970 году 1 % самых богатых домохозяйств получал око­ло 9% совокупных доходов домохозяйств (или 6% ВВП) и уплачивал в виде федеральных налогов примерно 47% своих доходов, так что их доходы после уплаты федераль­ных налогов составляли около 3,3% ВВП. Итак, доходы 1% населения после 1970 года выросли более чем на 6% ВВП**. Большинство населения переживало трудности,

: См.: Office of Management and Budget Historical Table 12.1. :* Данные для расчетов взяты из работы: Thomas Picketty and Emma­nuel Saez, «How Progressive Is the US Federal Tax System? A Histori-

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

а богатые еще более обогащались. И вот снова настало время, когда самые богатые налогоплательщики должны внести больший вклад в решение проблем страны.

Первым шагом к решению этой проблемы должна стать отмена введенных Бушем сокращений налогов на семьи, получающие доходы свыше 250 тыс. долларов. Предельную ставку налога надо повысить с 35 до 39,6%. Такое повышение позволит собрать в казну дополни­тельно 0,5% ВВП. Это необходимое начало, но его недо­статочно для ликвидации дефицита бюджета. Чтобы еще больше увеличить налоговые поступления, максималь­ную ставку налога нужно поднять выше 39,6%, то есть до уровня многих европейских стран.

Однако даже без повышения ставки выше 39,6% мож­но собрать еще 0,5% ВВП или около того, ликвидиро­вав ряд налоговых лазеек, которыми в настоящее вре­мя пользуются богатые. Например, прирост капитала ныне облагается налогом, который намного ниже налога на постоянные доходы, и комиссия по борьбе с дефици­том призвала к уравниванию ставок налогов на прирост капитала и постоянные доходы (впрочем, при некото­ром снижении ставки налога на постоянные доходы). Проценты по ипотечным кредитам не облагаются нало­гами, даже если речь идет об особняках и вторых домах. Этот вычет можно ограничить одним домом, а также можно установить предел размера не облагаемой нало­гом ипотеки. Дорогие медицинские страховки, покупае­мые богатыми, в настоящее время полностью освобо­ждены от налогообложения. Управляющие хедж-фондов, среди которых немало самых богатых людей мира, пла­тят налоги фактически по ставке 15% от своих доходов благодаря наименее оправданной лазейке. Конгрессу и президенту следует набраться мужества и сказать сво-

cal and International Perspective», Journal of Economic Perspectives 21, No. 1 (Winter 2007), p. 3-24, http:^www.taxfoundation.org/nees/ show/250.html#Data; Congressional Budget Office, «Average Feder­al Taxes by Income Group», June 2010, http://www.cbo.gov/publica-tions/collections/collections. cfm? collect=13.

306

307

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

им спонсорам-миллиардерам о том, что и им придется платить налоги на доходы по нормальным ставкам.

Другой частью решения может стать налогообложе­ние определенной доли огромных богатств, накоплен­ных богатыми: 1 % самых богатых собственников владе­ют примерно 35% совокупного богатства страны. Эта доля национального богатства приблизительно равна богатству, которыми владеют 90% самых бедных жителей США*. Согласно самым последним данным Федеральной резервной системы о богатстве, совокупное богатство американских домохозяйств за вычетом обязательств составляет примерно 56,8 трлн долларов**. Соответ­ственно, богатство 1% самых состоятельных американ­ских домохозяйств равно примерно 20,6 трлн долларов. Учитывая, что в США примерно 113 млн домохозяйств, среднее состояние 1 % самых богатых американцев рав­но примерно 18,2 млн долларов на одно домохозяйство. Предположим, что чистую стоимость имущества за выче­том обязательств, превышающую 5 млн долларов на одно домохозяйство, обложат налогом таким образом, что на­логовая база составит приблизительно 13,2 млн долларов на одно домохозяйство (18,2 млн долларов минус 5 млн долларов), а в общей сложности она составит 14,9 трлн долларов. При ставке налога 1% чистой стоимости се­мейных состояний свыше 5 млн долларов можно собрать в казну около 150 млрд долларов, или 1% ВВП.

Сочетание повышения налогов на доходы и богатство позволит увеличить налоговые поступления по мень­шей мере на 2% ВВП, причем это увеличение будет до­стигнуто за счет тех, кто получает наибольшие доходы. Но даже если этим людям придется выплатить еще 2% ВВП, проливать слезы над судьбой богатых определен­но не стоит. После осуществления предлагаемых нало­говых новаций доход этих людей после уплаты налогов

* Office of Management and Budget, «A New Era of Responsibility», Feb­ruary 2009, p. 9.

** Federal Reserve Statistical Release, «Flow of Funds Account of the Unit­ed States: Flows and Outstandings Fourth Quarter 2010», March 10, 2011, http://www/federalreserve. gov/releases/zl/current/zl. pdf.

308

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

по-прежнему будет равен примерно 10% ВВП, что на % выше тех 6% ВВП, которые приходились на долю самых богатых в 1980 году.

Разумеется, возможны другие подходы к повыше­нию налогов на самых богатых и людей, уклоняющихся от уплаты налогов. Налог на доходы корпораций в на­стоящее время — это решето, в котором столько дыр и возможностей для увода доходов в зарубежные на­логовые убежища, что сборы этого налога, составляв­шие в 1960-х годах около 3,5% ВВП, ныне сократились до 1,5% ВВП. Ужесточение правил налогообложения до­ходов, полученных за пределами США, и ликвидация других лазеек должны повысить налоговые поступления еще на 1% ВВП. Такие налоги лягут преимущественно на самых богатых собственников активов, которые явля­ются крупными акционерами. Разумеется, нынешняя ди­намика глобальной политики вызывает не повышение корпоративных налогов, а их снижение в рамках «гон­ки уступок», в которой участвуют все ведущие экономи­ки мира, хотя практически все они выиграли бы от по­ступлений за счет сбора более высоких корпоративных налогов. Следовательно, международная координация корпоративного налогообложения в крупных экономи­ках (стран «большой двадцатки») могла бы стать благом для всех стран, позволив каждой стране противостоять сокращению налогов, которое происходит в процессе конкуренции с другими странами.

Другой путь к повышению налоговых поступлений — борьба с уклонением от уплаты налогов. В очень подроб­ном исследовании налоговых поступлений за 2001 год Налоговое управление США пришло к выводу, что в по­ступлениях за этот год была «налоговая дыра», в кото­рую провалилось примерно 345 млрд долларов (а это означает, что около 16% налогов не было выплачено)*. Налоговому управлению удалось компенсировать около 55 млрд долларов в принудительном порядке, но пример-

* Internal Revenue Service, «Reducing the Federal Tax Gap: A Report on Improving Voluntary Compliance», August 2007, http://ww.irs.gov/ pub/irs-news/tax_gap_report_final_080 207_linked. pdf.

309

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

но 290 млрд долларов так и не было выплачено. Неупла­та налогов составила почти 3% ВВП. Наибольшая сум­ма неуплаты вызвана занижением декларируемых сумм личных доходов от предпринимательской деятельности, особенно от собственности несельскохозяйственно­го назначения и доходов разнообразных коллективных юридических лиц. Ужесточение соблюдения налогово­го законодательства с помощью различных мер может, вероятно, сократить занижение декларируемых для це­лей налогообложения сумм до 0,5-1% ВВП (что соста­вит вполне значительную сумму от 75 до 150 млрд долла­ров в год).

Еще один способ увеличить налоговые поступления — повысить налоги на нефть, газ и уголь. Такое повыше­ние позволит собирать больше налогов и будет способ­ствовать росту спроса на низкоуглеродные источники энергии, что будет полезно и для климатической, и для национальной безопасности. Грубый расчет показывает: цена 25 долларов за выброс 1 тонны углекислого газа, что эквивалентно повышению цены 1 кВт электроэнер­гии примерно на 2,5 цента и повышению цены одного галлона бензина на 25 центов, позволит собрать в казну около 1% ВВП в год. Как я уже объяснял, налог на иско­паемые виды топлива можно вводить поэтапно, в тече­ние нескольких лет и даже десятилетий, в соответствии с постепенным переходом к низкоуглеродной эконо­мике.

США полностью созрели для повышения налогов на бензин. С 1994 года номинальный акциз на бензин уста­новлен в размере 18,4 цента за галлон*. Инфляция сни­зила реальную стоимость этого налога на галлон бензина примерно на 30%. По сравнению с налогами на бензин в других странах ставка акциза на бензин в США (как и ставки других федеральных налогов) крайне низка. Проявляя осторожность, можно предположить, что к 2015 году благодаря тому или иному сочетанию повы-

шения акциза на бензин и умеренного налогообложения других видов ископаемого топлива (вроде угля, сжигае­мого объектами коммунального хозяйства) позволит со­брать еще 0,5% ВВП в виде налогов.

Среди других возможностей увеличения налоговых поступлений — налог на остатки по банковским счетам (Обама предложил этот налог, но так и не ввел) и на­лог на финансовые операции. Даже минимальный налог на каждую проведенную на фондовой бирже операцию и на каждую валютную операцию принесет десятки мил­лиардов долларов, значительная часть которых ныне проявляется в гигантских бонусах, получаемых дельца­ми с Уолл-стрит. Например, штат Нью-Йорк ввел налог на трансферты при продаже акций. Размер этого нало­га составляет всего 0,01-0,05 доллара за акцию (точная ставка налога зависит от стоимости проданных акций). Благодаря этому небольшому налогу удается собирать около 15 млрд долларов в год*. Однако под давлением Уолл-стрит правительство штата Нью-Йорк с 1981 года возвращает поступления от этого налога брокерским фирмам.

Последний вариант, на который, по-видимому, надо будет пойти в следующем десятилетии,— ввести налог на добавленную стоимость (НДС). США — единствен­ная из стран с высокими доходами, которая еще не вве­ла такой налог, и его отсутствие — главная причина того, что налоговые поступления в США как доля ВВП зна­чительно ниже доли ВВП, собираемой в виде налогов в европейских странах. Налог на добавленную стоимость сравнительно легко собирать, он вызывает небольшие искажения и приносит значительные поступления. Ос­новная проблема заключается в том, что этому налогу присуща умеренная регрессивность, то есть ему свой­ственна тенденция к изъятию более высокой доли дохо­дов не у богатых семей, а у семей с низкими и средними доходами. Впрочем, даже это может быть приемлемым

* American Petroleum Institute, «Motor Fuel Taxes», http://www.api.org/ statistics/fueltaxes

Joe Mysak, «Use Stock Transfer Tax Rebate to Rebuild New York», Bloomberg News, http://www.gothamcenter.org/newdeal/bloomb-erg_review. pdf.

310

311

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

и справедливым, если львиная доля сборов налога на до­бавленную стоимость пойдет на нужды бедных. В итоге повышение налогов и увеличение расходов будет оказы­вать самым бедным гражданам помощь, непропорцио­нальную их доходам.

Я прихожу к следующему выводу. К 2015 году в казну можно собрать на 4% ВВП больше — главным образом за счет усиления налогообложения богатых (что прине­сет государству 2% ВВП), ужесточения налогообложения корпораций (это принесет еще 1% ВВП), усиления нало­говой дисциплины (это принесет от 0,5 до 1% ВВП), на­логообложения финансовых сделок и выбросов углекис­лого газа (это принесет государству 0,5% ВВП). Введение НДС, которое можно растянуть на несколько лет, еще более увеличит налоговые поступления. Суть этих пред­ложений заключается в том, что у американского пра­вительства есть много способов увеличить государствен­ные доходы, и большинство этих способов затрагивает вершину лестницы распределения доходов, на которую эти способы и должны быть направлены.

Насколько далеко следует заходить в повышении на­логов? Чтобы полностью сбалансировать бюджет, необ­ходимо увеличить налоговые поступления на 6% ВВП, которые, как установлено ранее, и составляют бюджет­ный дефицит. Чтобы стабилизировать отношение госу­дарственного долга к ВВП, можно, пожалуй, поставить более скромную задачу. Предположим, что США стре­мятся стабилизировать отношение своего долга к ВВП на уровне примерно 60% ВВП. Такая политика по мень­шей мере позволит США избежать бюджетных проблем в долгосрочной перспективе. Если ВВП увеличивается примерно на 3% в год, то бюджетный дефицит в раз­мере 1,8% ВВП из года в год соответствует сохранению стабильного отношения государственного долга к ВВП. Другими словами, сокращения структурного бюджетно­го дефицита с 6% до приблизительно 2% ВВП будет до­статочно для стабилизации отношения государственного долга к ВВП на уровне примерно 60%.

Не мое дело решать конкретные вопросы государствен­ных расходов и налогов. Более подробный анализ этих во-

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

просов следует оставить экспертам по бюджету, выводы которых должны стать предметом интенсивных общест­венных дебатов и принятия решений. Мое дело в данном случае — настаивать на том, что богатые должны платить за свое богатство и что они вполне могут позволить себе это. Все тревоги по поводу отмены жизненно важных го­сударственных программ ради сокращения бюджетного дефицита—всего лишь фарс, который богатые разыгры­вают перед остальным обществом. Американцы могут по­зволить себе жизнь в цивилизованной стране.

Позвольте прояснить кое-какие моменты моей пози­ции. Противники повышения налогов на богатых утвер­ждают, что богатые уже платят больше того, что должны платить по справедливости, и что добрая половина ра­ботающих американцев вообще не платят никаких фе­деральных налогов, а 1% самых богатых американцев платят почти 40% федерального подоходного налога с получаемым ими всего лишь 21% дохода домохозяйств до уплаты налогов. Согласно этим цифрам, дальнейшее повышение налогов на богатых выглядит просто кара­тельной мерой.

Однако эти утверждения неверны. Во-первых, почти все работники платят федеральные налоги в форме на­лога в фонды социального обеспечения и налога на ме­дицинское обслуживание. Хотя это не федеральные подоходные налоги, их взимают с заработной платы. Утверждение, что бедные и рабочий класс уклоняются от федеральных налогов, просто неправильно. Во-вто­рых, суть заключается не в доле налогов, уплачиваемых богатыми, а в уровне налогообложения относительно доходов. Предположим, что все налоги, кроме налогов, которыми облагается 1% самых состоятельных амери­канцев, упразднят, а налоги, которые платит 1% самых богатых американцев, снизят до 1 доллара в год. В этом крайнем (и намеренно нелепом) случае налоги будут пла­тить только богатые, но такое налоговое бремя нельзя назвать тяжким.

Чтобы оценить тяжесть налогообложения, следу­ет сравнить взимаемые налоги с получаемыми дохода­ми. В этом отношении ставки подоходных налогов, ко-

312

313

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

торые выплачивает 1% самых богатых американцев, с 1980 года по настоящее время существенно снизи­лись—примерно с 34% дохода в 1980 году до приблизи­тельно 23% доходов в 2008 году*. Да, налоги на бед­ные семьи также уменьшились: средняя ставка налога, взимаемого с 50% самых бедных налогоплательщиков, снизилась с 6,1% в 1980 году до 2,6% в 2008 году. Но это снижение следует рассматривать на фоне более низких и нерастущих доходов бедных. Напротив, снижение на­логов на богатых происходило на фоне роста доходов этой группы и привело к тому, что после уплаты нало­гов в распоряжении богатых остается беспрецедентно большая доля доходов.

Я хотел бы завершить обсуждение этой проблемы повторением тезиса, выдвинутого в начале этой кни­ги. Я никоим образом не против накопления богатства, даже огромного богатства. Я не призываю к «классовой войне». Для уравнивания доходов посредством масси­рованного перераспределения доходов и богатства нет причин, а попытки провести такое перераспределе­ние вызвали бы великие печали и экономический хаос. Я не призываю устроить богатым кровопускание. Я об­ращаюсь к богатым с призывом оплачивать ту значи­тельную часть национальных потребностей, которая со­ответствует ответственности богатых. Если бы бедность была искоренена, если бы все, кто хотел учиться, могли позволить себе учиться в колледжах, если бы продолжи­тельность жизни бедных была такой же большой, как и у богатых, мы могли бы меньше беспокоиться об от­ветственности и обязанностях богатых перед осталь­ным обществом. Америке не так уж далеко до достиже­ния этих благих целей —при условии, что страна будет инвестировать средства в их достижение. Тут-то и воз­никает противоречие. Американцам надо, чтобы ны­нешние богатые сыграли свою скромную роль и дали всему обществу возможность участвовать в процвета-

* Gerald Prante and Mark Robyn, «Fiscal Fact: Summary of Latest Federal Income Tax Data», Tax Foundation, October 6, 2010, http:^www.tax-

foundation.org/news/show/250html.

314

ГЛАВА 11. ПЛАТА ЗА ЦИВИЛИЗАЦИЮ

нии. Только так американцы смогли бы уменьшить по­требность в долговременных трансфертах от богатых бедным в будущем.

ВОЗВРАЩЕНИЕ К ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

На протяжении 30 лет повышение налогов поносят и отвергают во время выборов. Так может продолжать­ся и дальше, но в этом случае дни Америки как гло­бального лидера и процветающей экономики сочтены. На протяжении 30 лет почти все предложения модерни­зировать инфраструктуру и улучшить образование бед­ных не были реализованы из-за недостатка бюджетных средств. Назовем три причины, по которым вокруг про­граммы сокращения дефицита и увеличения государ­ственных инвестиций можно мобилизовать новое поли­тическое большинство.

Во-первых (и это самое важное), для того чтобы вы­вести США из нынешнего экономического кризиса и достигшего опасного уровня бюджетного дефицита, необходима новая налоговая структура. Во-вторых, по­литическая поддержка повышения налогов сильнее, чем кажется. Недавние опросы общественного мнения ука­зывают на то, что широкая общественность готова под­держать усиление налогового бремени на домохозяйства с высокими доходами. В-третьих, США могут быть на­строены на фундаментальную перегруппировку «правя­щего большинства» по вопросам налогообложения. Эта перегруппировка происходит по мере выхода на полити­ческую авансцену молодого, более прогрессивного по­коления, а доля афроамериканцев и испаноговорящих в голосующем населении постоянно возрастает.

Становление нового правящего большинства будет за­висеть от двух прорывов. Первый: результаты выборов снова будут определять не большие деньги, а избирате­ли. Необходимо вырваться из ловушки, созданной сою­зом денег, политики и СМИ. Второй прорыв: предоста­вить правительству возможность превращать возросшие государственные доходы в эффективные государствен-

315

ЧАСТЬ II. ПУТЬ К ПРОЦВЕТАНИЮ

ные услуги и в модернизацию инфраструктуры. Амери­ка должна вернуться к гражданской добродетели, кото­рая обяжет американцев вносить вклад в общее благо и сотрудничать ради взаимной выгоды. Но если доверие общественности к Вашингтону останется таким же низ­ким, как сейчас, то американцы даже не смогут начать движение в нужном направлении. Реформа правитель­ства—жизненно важная составляющая любой успешной экономической реформы. Проблема реформы прави­тельства—тема следующей главы.