РОЗДІЛ 4 НАЦІОНАЛІЗАЦІЯ, РЕОРГАНІЗАЦІЯ І ЛІКВІДАЦІЯ БАНКІВ У РАДЯНСЬКІЙ УКРАЇНІ (1917 - 1921 РР.)

Після жовтневого перевороту більшовики здійснювали курс на ліквідацію товарно-грошових відносин. Також було змінено мету діяльності банків. Перетворення кредитної системи розпочалось із захоплення Державного банку 25 жовтня (7 листопада) 1917 р., та передачу його у власність держави.

Ленін В. І., визначаючи партійну політику щодо банків наголошував на необхідності їх націоналізації і перетворення у обліково-регулятивні установи: «у єдиний апарат рахівництва й регулювання соціалістично організованого господарського життя всієї країни в цілому»^[430], що викликало далеко неоднозначні підходи^[431]. Незважаючи на очевидну невизначеність, вводилась державна монополія банківської справи. Здійснювалася націоналізація банків та ліквідація банківської діяльності, що привело до втрати одного із важливих механізмів економічного розвитку і поглибило економічну кризу. У листопаді 1917 р. у Державний банк був призначений урядовий комісар.

На території радянської України також була встановлена державна монополія банківської справи. Низкою декретів банківські установи втратили статус юридичних осіб, зокрема декретом РНК від 28 листопада (11 грудня) 1917 р. були скасовані ДЗБ; згідно з декретом ВЦВК «Про націоналізацію банків» від 14 (27 грудня) 1917 р.

Націоналізація банківських установ в Україні у силу низки обставин розпочалась дещо пізніше. У Маніфесті Тимчасового робітничо-селянського уряду України, прийнятому на початку січня 1919 р., проголошувалось, що оскільки усі банки є власністю

трудящих, їх необхідно здати органам Радянської влади. Згодом було видано декрет, який загалом визначав мету націоналізації, уповноважені органи і порядок її проведення. Вперше про націоналізацію банків та її нормативно-правове забезпечення мова йшла у декреті уряду, прийнятому 22 січня 1919 р. Метою націоналізації було визначено викорінення банківської спекуляції і звільнення трудящих від експлуатації банківським капіталом. У трьох пунктах постанови проголошувалось про націоналізацію усіх приватних комерційних, акціонерних банків і банкірських контор. Тимчасове управління справами націоналізованих банків передавалось Харківській конторі Народного (колишнього Державного) банку.

9 лютого 1919 р. постановою Народного комісаріату фінансів з метою реалізації вищезазначеної постанови при Харківській конторі Народного банку було засновано Тимчасове правління у справах колишніх приватних банків. У тому ж місяці розпочалась конфіскація їх капіталів, анулювались усі банківські акції, припинялися виплати дивідентів, усі акції мали бути представлені у місцеві відділення Народного банку, а операції з ними припинялись.

Беручи до уваги, що банківська справа була монополізована державою, уповноважений Наркомфіну РСФРР при Укрраднаркомі пропонував усім кооперативам, за виключенням кредитних, негайно припинити провадження всіляких банківських операцій, а внески передати губернським і повітовим фінансовим відділам. У січні 1918 р. були анульовані усі державні й іноземні позики, усі гарантії урядів по позичках різноманітних підприємств і установ. Наступним кроком став Декрет про конфіскацію акціонерних капіталів колишніх приватних банків.

У квітні 1919 р. була проведена реєстрація банків. Поділялися вони на дві групи. До першої були віднесені товариства взаємного кредиту, міські громадські банки, міські кредитні товариства, земські каси дрібного кредиту. До другої увійшли установи дрібного кредиту, позичково-ощадні і кредитні товариства та їх об'єднання - союзи і кооперативні банки, банкірські дома і контори, міняльні лавки і ломбарди. Усі вони мали зареєструватись у Народному комісаріаті фінансів з обов'язковим поданням статутних і звітних документів. Ненаціоналізованими кредитними установами України залишались товариства взаємного кредиту, міські громадські банки, установи дрібного кредиту і їх об'єднання (кооперативні банки). Націоналізація банків не означала утворення нових кредитних установ, проте передбачала процедуру затвердження їх статутних документів Народним комісаріатом фінансів.

Більшовики намагались проводити єдину економічну політику з єдиного федеративного центру. З цією метою між радянським урядом України і Росії 1 червня 1919 р. була заключна угода, яка була ратифікована IV Всеукраїнським З'їздом Рад, що передбачала єдність фінансової політики, єдність фінансових органів і спільність їх структур. Так, за погодженням з Всеукраїнським Революційним Комітетом у січні 1919 р. було сформовано фінансовий центр України - Управління уповноваженого Народного комісаріату фінансів РСФРР на Україні. Це був один із об'єднаних комісаріатів, а його керівник на правах Народного комісара входив до складу РНК. Поряд із цим йшло створення нового фінансово-кредитного апарату - Народного комісаріату фінансів і фінансових відділів місцевих рад.

Першочерговим завданням Управління уповноваженого і місцевих фінансових органів було налагодження фінансування усіх діючих закладів республіки. Здійснювалось воно шляхом безсистемного фінансування в межах відкритих центром фінансових кредитів і надсилання грошових підкріплень.

Наслідком націоналізації банків стала постанова про обов'язкове утримання коштів у банках, реалізація якої зумовила низку заходів щодо здобуття коштів із нерухомих запасів приватних осіб.

Реалізація більшовицької правової доктрини у сфері банківської діяльності, суть якої полягала у звільненні трудящих від експлуатації банківським капіталом шляхом націоналізації банківських установ, мала негативні наслідки у першу чергу саме для трудящих. Відтепер відсутність можливості отримання кредитів на предмети широкого вжитку, що закуповувалися за кордоном, фінансувались не з існуючого фонду, а «шляхом додаткового збору з населення, з примусовою розкладкою і т.п.»^[433].

Націоналізація банків по-різному вплинула на діяльність банківських установ. Власникам деяких дрібних і середніх банків вдалося перевести капітал за кордон. Деякі банки були розформовані, наприклад, товариства взаємного кредиту. Але потім, за часів Непу, виникли знову. Одночасно більшовики оголосили, що не визнають борги царського уряду, і відмовилися виплачувати їх не лише західним державам, але і населенню. Боротьба з приватною власністю привела до руйнування банківської системи, грошовий обіг в країні порушився.

У результаті інфляції в промисловості стала поширеною система безгрошових розрахунків. Центральна або місцева влада виписувала розпорядження, по яких одні підприємства безкоштовно відпускали свою продукцію іншим. Податки відмінялися, борги анулювалися. Банківський кредит був замінений централізованим державним фінансуванням і матеріально-технічним постачанням.

Одним із постулатів більшовиків було запровадження суворого обліку і контролю за мірою праці і споживання. Інструментом такого контролю розглядався банк - єдиний, великий, державний, з відділеннями у кожній волості і при кожній фабриці^[434]. Тому й була проголошена ідея необхідності одного великого державного банку з розгалуженою мережею відділень по всій країні. Цей банк був покликаний виконувати функції інструменту управління централізованою плановою економікою.

Декретом РНК 28 листопада (11 грудня) 1917 р. були скасовані державні земельні банки. Ліквідація справ у їх установах покладалась на Державний банк, а контроль за його здійсненням - на головного комісара банку. Ним були визначені підстави і порядок ліквідації банків, утворені ліквідаційні комісії. У відділення банків були призначені управляючі і комісари^[435]. Декретом ВЦВК «Про націоналізацію банків» від 14 (27 грудня) 1917 р. були

націоналізовані і злиті з Державним банком АКБ^[436]. Правовий механізм їх ліквідації передбачав створення у кожному з них особливої ліквідаційної комісії у складі уповноваженого від НКФ, представників колишнього правління, бухгалтера і секретаря банку^[437].

У січні 1918 р. Державний банк було перейменовано у Народний банк і розпочалось злиття його з націоналізованими АКБ у єдиний банк. На підставі декрету «Про націоналізацію банків» усі приватні банки і банкірські контори об'єднувалися з Державним банком^[438].

21 січня 1919 р. відповідний Декрет РНК України проголосив націоналізацію приватних банків і злиття їх у загальноукраїнський Народний банк. Народний банк УСРР було створено у Харкові через реорганізацію Харківської контори колишнього Державного банку. У перших постановах радянської влади він мав назву «Народний (державний) банк», однак невдовзі слово «державний» у його назві зникло. У зв'язку з уведенням окружної системи управління

Народним банком, Харківській окружній конторі

підпорядковувались банки Катеринославської, Полтавської і Харківської губерній^[439]. У квітні 1919 р. Київська контора колишнього Державного банку була перетворена в окружну контору Народного банку. Їй підзвітні були відділення у Київській, Волинській, Подільській і Чернігівській губерніях^[440].

У кінці 1919 р. філіали Народного банку були реорганізовані в підвідділи губернських і повітових фінансових органів. У банківських підвідділах у наказному порядку мали зареєструватись усі кредитні установи^[441]. Банк уповноважений був здійснювати управління націоналізованими банками; приймати на поточний рахунок усі кошти при ревізії сейфів у банках; обслуговувати потреби РНГ України; здійснювати проплати кредиторам радянських установ, обмін купонів тощо^[442]. Отже, банк не відповідав назві «державного», оскільки його контори підпорядковувалися центральному управлінню в Москві. Не відповідав він і назві «банк», оскільки припинив здійснювати операції, які становлять суть банківської діяльності. Постанова про ліквідацію народних банків на території України була прийнята РНК України 19 січня 1920 р., а кінцевий термін їх ліквідації визначено на 1 січня 1921 р.^[443].

Юрисдикція новостворений Народного банку поширювалась і на територію України. Об'єднання банків тривало до кінця 1919 р., у результаті чого до Народного банку перейшли всі активи і пасиви ліквідованих установ, були конфісковані готівкові гроші й коштовності, що зберігалися в сейфах. Формально до свого скасування в 1920 р. Народний банк функціонував на підставі статуту 1894 р., в який були внесені ряд змін. Проте реально його діяльність регулювалася Декретами і Постановами РНК, Постановами ВЦВК і ВРНГ і наказами по Наркомфіну. Перебуваючи в підпорядкуванні Наркомфіну, восени 1918 р. Народний банк почав фінансувати народне господарство і провадити кошторисно- бюджетні заходи.

Впровадження в період проведення політики військового комунізму безгрошових розрахунків між державними

підприємствами і установами привело до того, що банк припинив здійснення кредитних операцій. Функції банку як розрахункового центру також були зведені до мінімуму, оскільки усі розрахунки велися з держбюджетом в порядку кошторисного фінансування підприємств і їх прибутки зараховувалися на рахунки бюджету. Змінилася сама суть Народного банку - з банку він трансформувався в орган, який разом з фінансовими органами обслуговував в основному бюджетні операції.

Політика «військового комунізму» виявилася несумісною з комерційними банками. Функціонування ж двох паралельних структур було недоцільним. Більше того, саме існування установи під назвою Народний банк суперечило ідеї безгрошового господарства, яке у той час намагалися побудувати більшовики. В результаті 19 січня 1920 р. було прийнято декрет РНК про ліквідацію Народного банку і передання його активів і пасивів Центральному бюджетно-розрахунковому управлінню Наркомфіну.

Український радянський уряд провів реорганізацію кредитних установ. Початок цьому процесу було закладено 21 січня 1919 р. відповідним Декретом Раднаркому України, що проголосив націоналізацію приватних банків і злиття їх у загальноукраїнський Народний банк. У березні 1919 р. Харківська, Київська і Одеська контори Народного банку були перетворені в окружні контори згідно з реформами, які проводилися у Росії. Раднарком України дублював на своїй території рішення, що приймалися Раднаркомом і ВЦВК РРФСР щодо кредитно-банківської системи. Таким чином, у 1920 р. Україна залишилася без банків, так, як раніше залишилася без власної грошової одиниці.

Водночас було ухвалено низку актів, що вирішили долю інших суб'єктів банківських правовідносин. У жовтні 1918 р. ліквідовано товариства взаємного кредиту, міські громадські та приватні земельні банки; у грудні - міські громадські банки; у квітні 1919 р. припинили діяльність іноземні банки. Діяльність земельних банків було призупинено, а Народний банк, казначейства та інші фінансові установи об'єднано й реорганізовано, і лише Український кооперативний банк перебував у стадії ліквідації^[444]. Таким чином, є всі підстави констатувати факт системної ліквідації суб'єктів банківського права, що стало безпрецедентним явищем у світовій історії.

На території України процес ліквідації суб'єктів банківських правовідносин мав свої особливості. По-перше, розпочався він тут не відразу, оскільки його реалізація була зумовлена утвердженням радянської влади. З грудня 1917 р. до квітня 1918 р. ліквідація проходила у формі націоналізації, яка не мала системного характеру і значимих результатів. По-друге, політика націоналізації знайшла законодавче забезпечення в січні-лютому 1919 р., коли було прийнято декрети «Про націоналізацію банків», «Про ревізію сейфів у банках», «Про конфіскацію акціонерних капіталів колишніх приватних банків»^[445]. По-третє, внаслідок частої зміни влади у 1917­1921 рр. цей процес не набув масштабного характеру, більше того, на звільнених від більшовиків територіях відбувався зворотний процес - денаціоналізації й набуття банками статусу юридичних осіб. По- четверте, ліквідація суб'єктів банківського права в Україні відбулася пізніше, ніж у Росії, оскільки у 1920 р. процес їх ліквідації все ще продовжувався.

З відновленням влади Рад в Україні розпочалася реалізація більшовицької політики щодо банківських установ^[446]. Поширення її мало певне значення, особливо на Слобожанщині і Донбасі, де влада Директорії не відчувалася. При НКФ було створено банківський відділ. У конторах і відділеннях банківських установ були проведені широкомасштабні конфіскації, а 9 лютого 1919 р. створене тимчасове правління у справах колишніх приватних банків при Харківській конторі Народного банку^[447]. Усі приватні, комерційні, акціонерні банки й банківські контори проголосили власністю держави. Націоналізація банків здійснювалася ліквідаційно- технічними колегіями^[448].

Обіжник «Всем ликвидационно-техническим коллегиям при отделениях Народного банка округа Киевской конторы» від 16 травня 1919 р.^[449] проголошував, що колегії та їх канцелярії як виконавчі органи вважаються юридичними особами, які заміняли колишні приватні банки з моменту, коли останні припиняли свою діяльність. В обіжнику було визначено чотири напрями ліквідації суб'єктів банківського права через націоналізацію: 1) злиття всіх банків за операціями в один Народний банк; 2) злиття всіх банків у групи з Народним банком; 3) злиття за участі в націоналізації Державного банку; 4) діяльність приватних банків під керівництвом комісарів зі збереженням своєї організації^[450]. Ліквідаційним комісіям давали розпорядження у формі обіжників комісари банків. Так, комісар земельних банків видав сім таких обіжників. Усі керівні адміністративні центри, що здійснювали політику націоналізації, перебували поза межами України.

Постановою РНК 19 січня 1920 р. Народний банк був ліквідований, а його функції були передані кошторисно-касовим підвідділам при фінвідділах. До НКФ перейшли банківські операції, перелік яких було значно звужено: емісія грошей, розподіл грошових знаків, міжнародні розрахунки, кредитування промислової кооперації та деякі інші.

У 1920 р. реформа фінансових органів на території України, шляхом ліквідації і реорганізації старих фінансових закладів, була майже закінченою. У більшості губерній АКБ і товариства взаємного кредиту були ліквідовані. Проте ліквідація банків у зазначений період не торкнулась Правобережних губерній, а на іншій території була проведена в «економному» режимі, тобто за власний рахунок банків.

Діяльність земельних банків була призупинена, а їх архіви і земельні плани були передані Губземвідділам. Колишній Народний (державний) банк, казначейства, казенні палати й інші фінансові заклади були злиті й реорганізовані у єдині фінансові відділи Губвиконкомів.

З великою обережністю проводилась ліквідація усіх видів кредитної кооперації, яка так і не була завершена. І хоча розроблення інструкції про порядок ліквідації кредитної кооперації, за погодженням з Головним кооперативним комітетом, була доручена «Вукоопспілці», проте ліквідація Українського народного кооперативного банку (Українбанк) здійснювалась за безпосереднім керівництвом і спостереженням фінансових органів. Українбанк як центральна установа об'єднання кредитних спілок України і водночас фінансовий центр української кредитної кооперації та сільського господарства був ліквідований 9 грудня 1920 р. Його майно було передане споживчій кооперації, оскільки за воєнного комунізму діяльність усіх українських кредитних товариств була припинена^[451].

Ліквідацію і реорганізацію банківських установ в Україні здійснювали два органи. Одним із них було Управління уповноваженого Народного комісаріату фінансів РСФРР на Україні. Це був один із об'єднаних комісаріатів, а його керівник на правах Народного комісара входив до складу РНК. Він був створений за погодженням з Всеукраїнським Революційним Комітетом у січні 1919 р. на основі угоди між радянським урядом України і Росії від 1 червня 1919 р., яка була ратифікована IV Всеукраїнським З'їздом Рад. Іншим органом був Народний комісаріат фінансів з відповідними фінансовими відділами місцевих рад.

Організаційно-правове регулювання фінансово-кредитної і банківської діяльності здійснювало створене при НКФ Центральне бюджетно-розрахункове управління. Структурно воно складалося із відділів, особливе місце серед яких з позиції їх нормативно-правової діяльності належало двом - ліквідаційному і інспекторсько- інструкторському. При Управлінні Уповноваженого НКФ також було створено особливий інспекторсько-інструкторський відділ. Одним із його трьох підвідділів був підвідділ по ліквідації кредитних установ. Створювався він тимчасово, основним завданням якого було спостереження за ліквідацією дореволюційних фінансових установ. Правовою основою реалізації поставленого завдання стала Інструкція про порядок ліквідації АКБ, міських громадських банків, банкірських контор і ін. Закон передбачав ліквідацію кредитних закладів за їх власний рахунок, з анулюванням і списанням у прибуток казни внесків буржуазії. Гарантії отримали інтереси вкладників, що належали до трудового класу.

Термін закінчення попередньої ліквідації колишніх приватних кредитних установ визначено було 1 липня 1920 р. Однак, як звітував Уповноважений, процес ліквідації затягувався. Лише з серпня 1919 р. стали надходити в Управління перші баланси і звіти про ліквідацію.

Таким чином, здійснення реорганізації і ліквідації банківських установ на території України, покладалось на два структурних підрозділи, які підпорядковувались одному центру - НКФ РСФРР. Більшість фінвідділів не виконали визначених законом завдань. У процесі ліквідації було допущено немало грубих помилок. У 1920 р. ліквідація кредитних закладів не була закінчена. У грудні 1920 р. була видана нова директива, яка зобов'язувала закінчити реформу до 1 січня 1921 р. Характерно, що завершення реформи пов'язувалось із повним злиттям відділень Народного банку із фінансовими відділами^[452]. Незважаючи на злиття відділень колишнього Народного банку, казначейств і ощадних кас з фінвідділами, жоден із губернських фінвідділів у 1920 р. не подав копій звіту по Нарбанку за 1919 р. і передаточний баланс на 1920 р. Незавершеність процесу ліквідації кредитних закладів, без сумніву, мала позитивне значення, якщо розглядати цю проблему у контексті непу.

Правове регулювання зазначених питань здійснювалось шляхом видання і поширення циркулярів, яких у досліджуваний період було видано біля 100, постанов, розпоряджень, інструкцій. Ліквідаційний відділ трьома циркулярами у березні-квітні 1920 р.

ліквідував усі активні операції шляхом ліквідації балансових рахунків по операціях з процентними паперами, вексельних рахунків усіх видів, що числились на балансах установ^[453]. У травні 1920 р. було поставлено завдання ліквідації залишків у частині пасивних операцій та позабалансових рахунків, що числились на балансах контор і відділень Народного банку, а також новостворених кошторисно-розрахункових і касових установ. Водночас,

інспекторсько-інструкторський відділ констатував нерозуміння окремих аспектів фінансової реформи, вказував на неправильне трактування і вирішення низки питань у ході її проведення, наголошував на необхідності посилити роль губфінвідділів. Усі рахунки, що підлягали ліквідації, рекомендовано було передати у губфінвідділи, у яких мала зосередитись уся справа по ліквідації рахунків колишніх закладів Народного банку в губерніях^[454].

Ліквідаційний відділ НКФ 1 червня 1920 р. розіслав колишнім конторам і відділенням Народного банку і Казначействам циркуляр, який містив розпорядження, згідно якого перекази підлягали оплаті лише у межах радянської республіки. Згідно розпорядження Уповноваженого від 10 грудня 1920 р. з наступного року припинялося нарахування відсотків по усіх активних рахунках, що числились на балансах колишніх приватних кредитних закладів, що ліквідовувались.

Незважаючи на проведені заходи, регулювання проблем реорганізації і ліквідації банківських установ було далеко не оптимальним. Поширеним, зокрема, явищем було шахрайство з фінансовими ресурсами. Порушувався закон про єдність каси, згідно якого фінансові органи були касами усіх радянських закладів, що мали витрачати кошти у кошторисному порядку. Звісно, що такий порядок суттєво обмежував радянські заклади щодо трат ними державних засобів. Тому значна кількість закладів ігнорувала цей закон, тримала у своїх касах значні суми, безконтрольно витрачаючи їх на свої потреби. Малоефективними виявилися спроби правової регламентації питань дисципліни, централізації, контролю, координації.

Невизначеними залишались правові механізми боротьби з відцентровими намаганнями фінвідділів, оскільки мало місце тенденційно-відверте спрямування діяльності фінвідділів у бажаний для центру бік, що викликало опір організаційним планам центру. Процвітав правовий нігілізм. На місцях постійно вимагали роз'яснень, але не отримували їх через нестачу фахівців і кустарні способи розмноження документації. Схильність до самостійного, сепаратного вирішення нагальних проблем викликало незадоволення центру, який боровся із цим явищем шляхом видання репресивного законодавства. Всупереч існуючому законодавству, поширеним явищем залишались безкредитні видатки, самовільне і безконтрольне розпорядження державними засобами тощо.

Таким чином, формою реорганізації банків було приєднання - спершу до Народного банку, а потім - до складу фінансових відділів губернських виконавчих комітетів. На наш погляд, до 1920 р. відбувався процес реорганізації банків як юридичних осіб приватного права в юридичних осіб публічного права, після вказаного терміну - реорганізація проходила виключно у формі приєднання одних юридичних осіб публічного права до інших юридичних осіб публічного права. У державі виявився відсутнім такий важливий сегмент економіки, яким у цивілізованому світі є банки і банківська діяльність. Негативний досвід реорганізації і ліквідації банківських установ свідчить - стабільний розвиток економіки та соціальної сфери могла забезпечити держава, яка мала розвинену банківську систему.