4.2 Бюджетный процесс и его участники

Бюджетный процесс в Российской Федерации состоит из следующих основных этапов:

• разработка проекта бюджета (см. рис. 4.1);
• утверждение бюджета законодателем (см.
  рис. 4.2);
• доведение утвержденного бюджета до распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей (см. рис. 4.3);
• доведение лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (см. рис. 4.4);
• исполнение бюджета по расходам.

Федеральный бюджет Российской Федерации в целом проходит указанные этапы бюджетного процесса, но имеет некоторые особенности, отраженные на рис. 4.5.

В систему органов, обладающую бюджетными полномочиями, входят государственные финансовые органы, органы денежно-финансового регулирования и органы государственного финансового контроля. Каждый орган действует в пределах закрепленных за ним полномочий и имеет собственные финансовые задачи. Структура федеральных финансовых органов определяется соответствующим указом президента России.

Органом денежно-финансового регулирования является Банк России.

1. Решение о выборе плана-прогноза на очередной финансовый год (план-прогноз представляется Минэкономразвития России)

7. Проект бюджета (15 июля)

2. Разработка основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией
3. Принятие основных характеристик федерального бюджета

Министерство финансов Российской Федерации

6. Комплект документов к проекту бюджета. Согласование распределения бюджетных средств (до 15 июля)

_1_

4.2. Бюджетный процесс и его участники

4(a). Уведомление о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу

97

Рис.

4(6). Бюджетные проектировки для распределения по конкретным получателям (2 недели с момента принятия основных характеристик бюджета)

Органы

исполнительной власти субъектов федерации

5(a). Распределение объемов бюджетного финансирования по бюджетополучателям в соответствии с функциональной и экономической классификациями

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) — главные распорядители бюджетных средств

98

Глава 4. Бюджетный процесс и финансирование образования

Рис. 4.2. Схема утверждения федерального бюджета в Государственной Думе (законодателем)

4.2. Бюджетный процесс и его участники

8. Представление утвержденной сметы доходов и расходов (1 рабочий день со дня утверждения)

Рис. 4.3. Схема доведения утвержденного бюджета до распорядителей бюджетных

средств и бюджетополучателей

99

1. Представление бюджетной ' росписи по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бкэджега в соответствии с функциональной и экономической классификацией с поквартальной разбивкой (10 дней со дня утверждения ^бюджета) "              j

N

б.Утверждение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения (5 дней со дня представления)

5. Представление сметы доходов и расходов на утверждение

Главные распорядители бюджетных средств (министерства, ведомства)

Министерство финансов Российской Федерации

7. Доведение утвержденной сметы доходов и расходов

Бюджето

получатели

(бюджетные

учреждения)

У

3. Доведение показателей сводной бюджетной росписи в виде уведомлений о бюджетных ассигнованиях (10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи)

2. Составление и утверждение сводной бюджетной росписи по статьям классификации и бюджетополучателям

4. Составление сметы доходов и расходов (10 дней со дня получения уведомления)

1. Разработка проектов лимитов по главным распорядителям бюджетных средств

100

2. Доведение сумм лимитов по главным распорядителям бюджетных средств
3. Разработка проектов распределения лимитов по бюджетополучателям

Министерство финансов Российской Федерации

Бюджето

получатели

(бюджетные

учреждения)

J

Главные распорядители бюджетных средств(министерства, ведомства)

5. Утверждение лимитов по бюджетополучателям

Глава 4.

fb. Доведение до бюджете-^ получателей утвержденных лимитов бкуркетных обязательств (не позднее, чем за 5 дней до начала действия лимитов)

Рис. 4.4. Схема доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств

1. Составление и утверждение сводной бюджетной росписи по статьям классификации и бюджетополучателям (15 дней со дня принятия федерального бюджета)

Региональное отделение Федерального казначейства

5%'

Федеральное

казначейство

4.2. Бюджетный процесс и его участники

тот

Рис. 4.5. Схема доведения утвержденного федерального бюджета до получателей бюджетных средств

3. Доведение показателей сводной бюджетной росписи в виде уведомления о бюджетных ассигнованиях (10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи)

[4. Составление сметы доходов и расходов (10 дней со дня получения уведомления) ^

Бюджетополучатели (бюджетные учреждения)

Министерство,

ведомство

7. Утвержденная смета доходов и расходов (1 рабочий день со дня утверждения)

6. Утвержденная смета доходов и расходов

5. Представление сметы доходов и расходов на утверждение

Бюджет по расходам исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджета являются:

• составление и утверждение бюджетной росписи;
• утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям и получателям бюджетных средств;
• утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
• принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
• подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
• собственно бюджетное финансирование расходов, т.е.
  расходование бюджетных средств.

Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. Уведомление о бюджетных ассигнованиях не дает права принимать обязательства по осуществлению расходов бюджета и платежей. Изменение объемов бюджетных ассигнований, доведенных в уведомлениях о бюджетных ассигнованиях, возможно лишь в случаях и пределах, определенных Бюджетным кодексом. Уполномоченный исполнительный орган (Минобразование России) и распорядители бюджетных средств (образовательные учреждения, которые имеют в своем подчинении структуры, являющиеся получателями бюджетных средств) обязаны довести до всех нижестоящих получателей бюджетных средств уведомления об изменении бюджетных ассигнований в течение 15 дней со дня принятия решения об их изменении (по указанным выше причинам этот срок также не соблюдается).

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения (образовательного учреждения) должна быть представлена на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств по установленной форме в течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях. В течение одного рабочего дня со дня утверждения смета доходов и расходов бюджетного учреждения передается бюджетным учреждением в орган, исполняющий бюджет, т.е. соответствующее отделение казначейства. Это совершенно нереальный срок, в частности, для системы Минобразования России, так как смету должно утверждать само министерство, а подведомственные учреждения расположены по всей территории России. При этом органы казначейства требуют подлинник сметы. В настоящее время срок передачи утвержденной сметы в казначейство никак не укладывается в срок, утвержденный Бюджетным кодексом. Документ должен быть передан в казначейство в течение одного дня с момента его получения образовательным учреждением, только вот момент получения утвержденной сметы законодательно определить практически невозможно.

Помимо уведомлений о бюджетных ассигнованиях до всех распорядителей и получателей бюджетных средств доводятся лимиты бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств — это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимит бюджетных обязательств утверждается органом, исполняющим бюджет, не позднее чем за пять дней до начала периода действия этого лимита. Для бюд- жето получателей, финансируемых из федерального бюджета, лимит бюджетных обязательств должен доводиться через органы федерального казначейства. Лимит бюджетных обязательств должен быть доведен до бюджетополучателей не позднее, чем за пять дней до начала срока финансирования. В настоящее время лимиты доводятся с опозданием, в ряде случаев меняются несколько раз в течение периода финансирования. Применяется секвестрирование финансовых объемов.

Таким образом, установленный Бюджетным кодексом порядок движения документов при финансировании образовательных учреждений на практике не выполняется. Следовательно, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс на предмет изменения сроков подготовки и представления документов как при выдаче уведомлений о бюджетных ассигнованиях, так и при доведении лимитов бюджетных обязательств. Необходимо также разрешить менять лимиты бюджетных обязательств на протяжении всего периода финансирования (финансовый год) без каких-либо ограничений. Все налагаемые Кодексом ограничения по изменению лимитов ведут к тому, что резко снижается оперативность в использовании бюджетных средств, на счетах бюджетных учреждений образуются остатки. При этом Минфином России почему-то делается вывод о том, что бюджетные учреждения не справляются с поступающими на их счета денежными средствами и надо ограничить объемы этих средств. Именно так и поступил Минфин России в 2002 г., заранее предусмотрев такую возможность в Законе “О федеральном бюджете на 2002 г.”. В IV квартале 2002 г. лимиты бюджетных обязательств были секвестрированы на 30% по сравнению с объемами IV квартала, объявленными в уведомлениях о бюджетных обязательствах.

После доведения лимитов бюджетных обязательств до бюджетополучателей (в данном случае — образовательных учреждений) последние имеют право на принятие денежных обязательств путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах этих лимитов и утвержденной сметы доходов и расходов. Формы платежных документов утверждаются Минфином России и согласовываются с Банком России. Помимо платежных документов, документами денежных обязательств являются подписанные договоры на выполнение работ, услуг и приобретение товаров. После принятия бюджетополучателями денежных обязательств орган, исполняющий бюджет (т.е. казначейство), проверяет составленные платежные и иные документы на соответствие доведенным лимитам бюджетных обязательств, а затем осуществляется расходование бюджетных средств.

Перечень и формы документов для совершения расходования бюджетных средств, представляемых в орган, исполняющий бюджет (казначейство), утверждаются правовым актом органа исполнительной власти. На федеральном уровне это решение должно быть принято Минфином России. В настоящее время такого нормативного акта не существует, в казначейство предъявляются заключенные договора на оказание услуг, выполнение работ и поставку товаров, только если в этом возникает острая необходимость. Основная масса платежей производится по выписанным счетам, счетам-фактурам и оформленным платежным поручениям. Процедура подтверждения исполнения денежных обязательств совершается в течение не более трех дней с момента представления документов к оплате, на них ставится разрешающая надпись.

Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимита бюджетных обязательств. Подтвержденное денежное обязательство является основанием для совершения расходования средств бюджета, в том числе и федерального.

Орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые образовательным учреждением бюджетные обязательства исключительно в следующих случаях:

• при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса;
• при несоответствии принятых денежных обязательств закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;
• при несоответствии принятых денежных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;
• при блокировке расходов.

Следует отметить, что в настоящее время органы федерального казначейства не дают объяснений, почему отвергают тот или иной платеж даже при наличии лимитов бюджетных обязательств и финансовых средств на счете бюджетополучателя. Действующее законодательство не обязывает делать это, что в значительной степени затрудняет ведение хозяйственной деятельности образовательными учреждениями, приводит к потерям времени и, на наш взгляд, провоцирует нарушения в работе. Было бы правильным обязать органы казначейства, особенно на местах, при отказе в расходовании бюджетных средств письменно давать исчерпывающие объяснения, почему было отказано в совершении платежа. В этом случае можно было бы опротестовать их действия в вышестоящей организации либо в судебных органах. Пока же мнение казначейства является некой истиной в последней инстанции.

Расходование денежных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Лицевой счет открывается в соответствующем территориальном органе федерального казначейства.

Средства, полученные бюджетным учреждением от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и использования государственной собственности, зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе федерального казначейства, который обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента образовательное учреждение вправе распоряжаться этими средствами только в том объеме, в каком они зачислены на лицевой счет. При недостатке средств федерального бюджета образовательное учреждение вправе использовать эти средства на выполнение заданий органа исполнительной власти, в ведении которого оно непосредственно находится. Однако Налоговым кодексом Российской Федерации не предусмотрена такая возможность. Сначала необходимо заплатить налог на прибыль, и только после этого можно расходовать внебюджетные средства, ибо данный случай рассматривается как нецелевое использование средств в рамках предпринимательской деятельности. Указанные средства нельзя будет относить к прямым затратам по соответствующему виду деятельности.

В случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств исключительно при наличии задолженности получателя бюджетных средств по платежам в бюджет.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются.

Бюджетное учреждение, финансируемое на основе сметы доходов и расходов, в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, вправе самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Этот вариант дает право получателю бюджетных средств — образовательному учреждению — выдавать заработную плату за счет других статей экономической бюджетной классификации, с тем чтобы не создавать задолженность по заработной плате.

Если в течение нормативного срока лимит бюджетных обязательств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев, определенных Бюджетным кодексом) получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в объеме недофинансирования. Компенсация в размере недофинансирования осуществляется в соответствии с судебным актом. Это означает, что недополученные средства поступят всего лишь в следующем периоде, но не в большем объеме, чем это было предусмотрено лимитами бюджетных обязательств, хотя в этом случае получателю бюджетных средств был нанесен материальный урон. По нашему мнению компенсация должна производиться в большем объеме с учетом материального и морального ущерба, если факт нанесения ущерба получателю бюджетных средств доказан через судебные органы.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет (федеральное казначейство). Единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством Российской Федерации. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации.

Отдельные положения бюджетного учета и отчетности определяются некоторыми временными рамками, также установленными Бюджетным кодексом, а именно:

• финансовый год завершается 31 декабря;
• лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря;
• принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается;
• подтверждение денежных обязательств должно быть завершено 28 декабря;
• до 31 декабря орган, исполняющий бюджет (казначейство), обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства;
• средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета;
• после завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.

Бюджетный кодекс, предусмотрев эти правила по учету остатков средств, совершенно проигнорировал те обстоятельства, с которыми приходится иметь дело в реальной жизни и которые оказывают большое влияние на состояние финансовых дел бюджетополучателей. Приведем только несколько примеров.

1. Средства бюджета не всегда могут быть использованы до окончания финансового года по причине невыполнения договоров подрядчиками и исполнителями и соответственно незавершенности договорных отношений. По нашему мнению, это не должно отражаться на объемах финансирования бюджетополучателя. В этом случае неиспользованные средства должны со- храненяться в том же объеме в дополнение к бюджету следующего года для завершения расчетов, а не изыматься в доход бюджета.
2. Поставщики коммунальных услуг (тепло- и электроэнергия, вода, газоснабжение и др.) счета-фактуры за отпущенные объемы выставляют потребителям по итогу за прошедший период. Таким образом, объем обязательств по оплате коммунальных платежей за декабрь текущего года будет определен только в январе следующего года. Объем же денежных средств на эти цели предусматривается в текущем году и может быть изъят как неиспользованный. В этом случае неиспользованные средства также должны быть сохранены за бюджетополучателем в том же объеме в дополнение к его бюджету следующего года.

3. Система выплат по заработной плате и трансфертов не предусматривает их получение населением в конкретный момент времени. В частности, неполученная заработная плата и (или) стипендия депонируется. В результате на счетах бюджетополучателей могут накапливаться денежные средства для осуществления отложенных выплат, в том числе и по окончании финансового года. Изъятие средств, начисленных конкретному человеку (студенту, учащемуся, работнику) и подтвержденных финансовыми документами, со счета бюджетополучателей неправомерно. Кроме того, это влечет за собой недостаток средств на уплату единого социального налога по начисленной, но не выданной заработной плате.

Исходя из вышеизложенного, напрашивается вывод, что механизм учета и распределения неиспользованных остатков бюджетных средств на счетах бюджетополучателей необходимо изменить.

На наш взгляд, было бы правильным закреплять неиспользованный по состоянию на 31 декабря текущего года остаток средств бюджета за бюджетополучателями, которые его имеют, установив срок его использования в следующем году (например, первый квартал или первое полугодие). Основанием для “оставления” средств могли бы быть документы с объяснением и обоснованием наличия остатка средств, представляемые бюджетополучателем в органы казначейства, с соответствующей санкцией казначейства. Указанный объем бюджетных средств должен быть учтен как финансирование прошлого года на лицевом счете бюджетополучателя в новом финансовом году. Эти средства должны быть подтверждены отдельными уведомлениями о бюджетных ассигнованиях, лимитами бюджетных обязательств, на них необходимо составить отдельную смету доходов и расходов.

При этом бюджетополучателю должно быть предоставлено право перераспределять указанные средства по статьям экономической бюджетной классификации. Из-за задержки оформления документов на остатки средств предыдущего финансового года, а также из-за задержки реальных платежей за счет этих средств по обязательствам бюджетополучателя органами, исполняющими бюджет (казначейством), бюджетополучатель может в этот временной период рассчитаться по своим обязательствам за счет иных источников, имеющихся у него. В этом случае при восстановлении бюджетных средств по тем же статьям экономической бюджетной классификации бюджетополучатель понесет материальный ущерб. Право на перераспределение позволит возместить этот ущерб.