Иерархические ведомства и индивидуальные стимулы
Многие ведомства в государственном секторе являются по форме иерархическими, где каждый работник, находящийся «на переднем крае», несет ответственность перед контролирующим ответственным лицом, которое в свою очередь отчитывается перед вышестоящим, и т.д.
Такая форма внутренней организации вытекает из необходимости поддерживать прямой контроль над деятельностью служащих, поскольку косвенный контроль через систему материального стимулирования невозможен (мы обратимся ниже к некоторым из вопросов, которые возникают при попытке изобрести подобные структуры стимулирования).Самое простое предположение об иерархической организации сводится к тому, что между категориями работников существует неизменная норма управляемости (измеряемая максимальным количеством подчиненных у одного руководителя. — Прим. перев.), обозначенная как lt;р, и постоянная разница (дифференциал) в оплате труда, обозначенная как т|. Если в учреждении имеется (А+1) категорий работников, тогда там будет один директор, ср помощников директора, lt;р2 руководителей отделов, ..., и фА работников «переднего края» (непосредственно исполняющих работу). Если результаты деятельности расходующего средства учреждения пропорциональны числу непосредственно исполняющих работу сотрудников (для удобства мы берем фактор пропорциональности за единицу), то результат деятельности, равный G, требует организации с ( А+1) категориями работников, где
А = log G/log lt;р. (Ю-l)
Если заработная плата непосредственного исполнителя работы обозначена w, тогда общие затраты на рабочую силу, потребную Для получения результата G, будут
где величина h выражена через уравнение (10-1). Если допустить — что представляется разумным, — что общий размер подлежащей выплате заработной платы уменьшается по мере снижения категории в организации, то из этого с необходимостью вытекает, что Т|/lt;р lt; 1; это в свою очередь означает, что средние издержки приближаются к
W
(10-3)
(1 -л/ф)
по мере того, как G стремится к бесконечности.
При норме управляемости, равной 5, и постоянной разнице (дифференциале) в оплате труда в 25% это повлечет за собой «надбавку» сверх издержек на оплату непосредственных исполнителей, достигающую 1/3, чтобы сделать поправку на иерархические «накладные расходы». Это представляет собой меру затрат на контроль.Существование вертикальной иерархии вытекает из необходимости надзора, а это поднимает вопросы построения организационных структур и роли стимулирования[144]. Все это иллюстрирует общую проблему косвенного контроля. Глава учреждения, как правило, не может обеспечить, чтобы его подчиненные действовали так, как это им точно предназначено; он может только составлять замысел политики, на которую они реагируют, и его понимание их реакции и формирует замысел. Таким образом, эффективность работников может представлять собой функцию от степени контроля и разницы в заработной плате (предполагается, что поощрение является наградой за эффективность). Подобно этому, предполагается, что сетка заработной платы не зависит от эффективности, но могут вводиться системы материального стимулирования там, где возможна оценка показателей результатов деятельности. Поведение отдельных людей является функцией от системы материального стимулирования, и систему эту нужно составлять, принимая это во внимание. (Более того, поведение руководителя учреждения при составлении этой схемы само по себе является функцией от тех стимулов, с которыми он сталкивается.)
Это наводит на некоторые размышления общего характера о процессе принятия решений в бюрократической структуре. Оказывается, что значительная часть деятельности государственных чиновников направлена на то, чтобы избежать «ошибок». В той степени, в какой они этим руководствуются, чтобы хорошо исполнять свои обязанности, это, очевидно, является желательным; но проблема состоит в том, что, пытаясь избежать заметных ошибок, они не обращают внимания на издержки, которые должно будет понести общество. Таким образом, волоките, которая, кажется, весьма часто характеризует бюрократические структуры, не нужно быть проявлением любви бюрократов к нормальному ведению дел.
Она отражает тот факт, что они не несут частных издержек, а волокита гарантирует, что в случае ошибки вину за нее понесет не какое-то конкретное лицо, а она будет разделена среди этой бюрократии.Во-вторых, то, что ex post оказывается для законодателей или избирателей «ошибками», часто ассоциируется с принятием большого риска; т. е. обычно трудно, если не невозможно, отличить «хорошее» решение, которое в конечном итоге приводит к провалу, от плохого решения. Невозможно полностью знать либо всю доступную информацию, либо стоимость, которую следовало бы связать с получением большего объема информации до момента принятия решения. Таким образом, поскольку именно крупные «провалы» легко обнаруживаются и, вследствие этого, пожинают плоды в виде наказаний, то ищутся методы для гарантии того, чтобы не идти на крупный риск, который влечет за собой высокую вероятность провала, а если идти, то сделать так, чтобы ответственность не лежала ни на одном отдельном человеке, например, путем привлечения для консультаций ряда лиц. Силы, виновные в том, что учреждения не способны к изменениям, ответственны и за то, что те медлят с реакцией на перемены, которые навязываются им извне. Конечно, рассматривая общество в целом как организацию, мы увидим, что бюрократические структуры могут породить самоподдерживающееся равновесие, т. е., поскольку одни части бюрократии оказываются не в состоянии инициировать нововведения, то другие ее части реже встречаются с необходимостью реагировать на перемены. Отсюда следует Уменьшение потребности в способности адаптироваться.
Наконец, важным аспектом руководства реализацией законодательства является применение одних и тех же положений к множеству людей с разлитыми характеристиками и являющаяся Результатом этого необходимость пользоваться «свободой
действий». Из этого вытекает рад последствий. Одно заключается в том, что это создает простор для коррупции, например, при размещении государственных закупок, распределении товаров, пользующихся повышенным спросом, и при осуществлении регулирующей деятельности. Второе последствие состоит в том, что плохое исполнение обязанностей, вероятнее всего, может быть вскрыто посредством дифференцированного подхода (в случае с коррупцией, конечно, предполагается, что она не обнаружена). Следовательно, в рамках администрации может существовать внутреннее давление, преследующее сохранение горизонтальной справедливости.