Государственное хозяйство и отдельное ведомство

Описанная Мюсгрейвом точка зрения на государство заключается в том, что государственный сектор рассматривается как «домашнее хозяйство», где разным членам этого домашнего хозяйства поручены разные задания.

С позитивистской точки зрения, между тем, взгляд на государство как на децентрализирующее свои функции, схватывает важные черты действительности. Государственные ведомства на самом деле действуют со значительной степенью автономности и незначительно учитывают свое взаимодействие с другими ветвями государственного управления. Следовательно, нам нужно рассмотреть мотивы людей, возглавляющих децентрализованные единицы, и контроль, который может осуществляться центральной исполнительной властью.

При исследовании мотивов людей, стоящих во главе государственных учреждений, особое влияние оказала аналогия с частным сектором. Как и в современных теориях фирмы, которые предлагают считать, что управленческая функция полезности может включать размер и норму роста выпуска продукции, точно так же звучали доводы (особенно в работах Нискейнена) и в пользу того, что бюрократы стремятся увеличить размер своего учреждения:

1 «В число нескольких переменных, которые можно ввести в функцию полезности бюрократа, входят следующие: заработная плата, приработок на службе, общественная репутация, власть, патронаж (покровительство), результаты деятельности учреждения, свобода производить перемены и свобода управления учреждением.

Это утверждение яляется спорным. Например, оказывается, что существует значительно больше мобильности между учреждениями, чем у управляющих между частными фирмами, так что интересы этих фирм менее близко связаны. Тем не менее модель Нискейнена предлагает наводящую на размышления отправную точку.

Следствия максимизации размера зависят от контрольных Механизмов, которые доступны для главного руководителя. Никсанен предполагает, ’что учреждение пользуется монопольными преимуществами:              «хотя              номинальная взаимосвязь учреждения и его спонсора является связью двусторонней монополии, относительные стимулы и доступная информация в большинстве случаев дают учреждению преобладающе господствующую монопольную власть» [Niskanen, 1971, с. 30]. Очевидно, что этот вывод слишком резко сформулирован, поскольку можно заложить ряд контролирующих механизмов (по издержкам), включая прямое постоянное наблюдение, учреждение ведомств, частично перекрывающих функции друг друга, и перевод персонала.

Эти свойства можно формализировать несколькими способами (один из них ниже иллюстрируется в Упражнении 10-2). Здесь же мы только приведем несколько примеров, каким образом преследование независимыми ведомствами своих целей наряду с ограничением контроля может повлиять на поведение правительства. Во-первых, ведомство может стремиться расширить данную правительственную программу путем систематического преувеличения выгод или преуменьшения издержек. Если исполнительная власть в свою очередь пытается контролировать бюджетные заявки, то это прибавляет к стоимости ассигнований еще и расходы на контроль. Во-вторых, если ведомство имеет общий бюджет, используемый как инструмент контроля, но располагает некоторой свободой действий в пределах этого бюджета, тогда схема расходования средств, возможно, с большей вероятностью будет отражать предпочтения ведомства, нежели предпочтения законодателей (с целью эмпирического исследования см.

Упражнение 10-2. Государственная программа проводится ведомством, которое ставит целью максимизировать размер ассигнований. План ведомства должен быть одобрен большинством корпуса избирателей. Если план не выполняется, то расходование средств вернется на предварительно установленный реверсивный уровень. Проанализируйте, как ведомство определяет уровень расходования. Каковы последствия понижения реверсивного уровня? (См. Ромер и Розенталь [Romer and Rosenthal, 1977]).