Можно ли местные власти рассматривать как индивидуумов?

В большинстве работ, посвященных проблеме взаимоотношений между центральным правительством и властями местного уровня, последние рассматривались так, как если бы они действовали как индивидуумы.

Особое значение приобретает воздействие центрального финансирования на расходы местных властей. Так, в Соединенных Штатах Акт 1972 г. о фискальном содействии властям штатов и местным властям, базирующийся на сделанных ранее предложениях Хеллера—Пекмана о разделении долей доходов [Heller, 1966; Pechman, 1965], обеспечил систему неограниченных наличных денежных субсидий от федеральной администрации властям штатов и далее местным общинам. Если предположить, что у общины имеются предпочтения, как у отдельного человека, то единовременная субсидия дала бы эффект чистого дохода. Предположим однако, что мы учитываем тот факт, что власти на местах являются коллективным образованием, в которых решения достигаются путем политического процесса. Будет ли субсидия местному органу власти иметь тот же результат, что и некая совокупность единовременных субсидий отдельным гражданам? Если да, то разделение долей дохода будет просто эквивалентно сокращению федеральных налогов (на единовременную сумму дохода) при увеличении местных налогов для финансирования любого увеличения государственных расходов.

Ответ зависит от политического механизма, посредством которого осуществляется принятие решений, но Брэдфорд и Оутс [Bradford and Oates, 1971b] утверждают, что в довольно широком диапазоне условий эта эквивалентность соблюдается. Чтобы это проиллюстрировать, они рассматривают процесс Линдала и правило простого большинства. В последнем случае при фиксированных долях налога обычные допущения об индивидуальных предпочтениях обеспечивают наличие одного экстремума и, следовательно, равновесие при голосовании большинством, где предпочтения медианного участника голосования являются решающими. Если община получает единовременную субсидию /, которая позволяет сократить налоги для любого данного уровня общественных благ, тогда осознанное бюджетное ограничение медианного участника голосования сдвигается на tm /, где tm означает его долю налога. Если допустить, что его голос остается решающим (читателю оставлена возможность разработать случай, когда медиана смещается), то будет иметь место то же воздействие на решение об общественных благах, как если бы он получил субсидию в таких же размерах прямо от федерального правительства.

Брэдфорд и Оутс признают, что, возможно, этот вывод нуждается в квалификации. Эквивалентность может не соблюдаться, если существуют ограничения на решения, принимаемые властью на местах. Предположим, если взять пример Брэдфорда и Оутса, что местная конституция требует большинства в две трети голосов для введения налоговых ставок, превышающих некий установленный уровень f, и что конституция может быть изменена только тем же квалифицированным большинством. Если налоговая ставка, устанавливаемая выбором медианного участника голосования, превышала бы уровень t„ то было бы возможно ограниченное равновесие, где отсутствовало бы большинство в две трети в пользу увеличения налоговой ставки, но простое большинство (все, что и требуется) противостояло бы любому сокращению. В этом ограниченном случае большинство выступает за расходование, по крайней мере, части федеральной денежной субсидии на увеличение общественных благ, в то время как при прямых трансфертах индивидуумам ограничение на местную налоговую ставку может оставаться обязательным и препятствовать любому их увеличению.

Возможно, что для эквивалентности также необходимо будет ввести ограничения, если существуют административные препятствия для распределения федеральным правительством единовременного гранта для индивидуумов пропорционально их налоговым долям в расходной части местного бюджета. Весьма вероятно, что в административном плане дешевле предоставлять грант местным властям.

Возможно, наиболее важным является тот факт, что индивидуумы как участники голосования располагают лишь ограниченным контролем над местным правительством. Власти могут пользоваться значительной свободой маневра, причем в этом случае электорат живо реагирует только на существенное увеличение ставок местных налогов или на серьезные недостатки в предоставлении услуг на местах. Ранее, в Лекции 5, мы уже отмечали такой «корпоративный занавес», так что индивидуумы не обязательно в полной мере берут в расчет приумножение дохода у фирм, где они сами являются держателями акций. В случае с местным управлением возможен тот же феномен. Субсидии местным властям со стороны центрального правительства могут не полностью «интегрироваться» в доход участников голосования, и процесс распределения долей дохода может предоставить больше простора для расширения местных государственных служб, чем это было бы возможно в противном случае.