2.4. Общественные блага в условиях трансформации экономики

Выбор форм и методов государственного вмешательства в процесс формирования благосостояния является производным от выбранной социально-экономической модели государства. Естественно, что либеральной модели государства больше соответствует правовое (нормативное) регулирование, в то время как «государству благосостояния» — такие методы, как перераспределение доходов и расширение общественного сектора.

После того, как определены приоритеты и цели в развитии государства, выбор методов диктуется двумя соображениями: эффективностью (достижением целей с наименьшими затратами) и распределительной справедливостью. Доминирование модели «государства благосостояния» в послевоенные годы способствовало тому, что основным обоснованием выбора различных форм регулирования благосостояния являлся не аргумент эффективности, а фактор необходимости, который обязательно содержал ценностные суждения о пользе той или иной программы для общего благосостояния, о позитивных распределительных ее последствиях. Сейчас в зарубежной и отечественной экономической литературе все больше обращается внимание на то, что регулирование, основанное только на критерии справедливости и необходимости вмешательства, может иметь такие социальные издержки, которые перекроют социальные выгоды и нанесут еще больший ущерб экономическому благосостоянию.

Поэтому, считается, что в отличие от выбора модели государства выбор форм и методов его воздействия на благосостояние должен быть в большей степени не идеологическим, а практическим вопросом. Государство должно отдавать приоритет критерию справедливости при выборе методов регулирования только в том случае, если будут строгие обоснования того, что эти способы воздействия связаны с Парето-улучшениями, то есть не будут ущемлять положения кого бы то ни было. В остальных случаях, связанных с Парето-неопределенными ситуациями, преимущество отдается критерию эффективности.

Для сравнительной оценки эффективности тех или иных способов государственного воздействия может быть использован такой аналитический инструмент, как «затраты — выпуски». При этом затраты представляют собой вложения государственных органов в какую-либо социальную программу или проект, а выпуски — конечные результаты выполнения данной программы в виде роста благосостояния. Для его оценки могут быть использованы показатели «качества жизни»: потребление, уровень доходов, состояние образования и здравоохранения, изменение окружающей среды, внерабочее время и т.д.

Существуют четыре основные формы государственной деятельности, имеющей целью повышение благосостояния общества: правовая, финансовая, производственная и перераспределительная.

1. Правовая форма регулирования благосостояния состоит, прежде всего, в создании государством правил и норм, направленных на обеспечение эффективного функционирования рыночной системы, создающей положительные социальные эффекты. Для полного раскрытия социальных преимуществ рынка в области благосостояния необходимы законодательные акты, определяющие правомочия собственности, порядок функционирования частных фирм и работу банковской системы, деятельность финансовых учреждений, в особенности частных страховых и финансовых компаний, фондовых бирж, условия найма в частном секторе и т.д.

Пример. Недавний пример потери благосостояния большинством граждан из-за законодательных «провалов» продемонстрировали ряд стран с переходной экономикой (Россия и Албания), в которых из-за «пустот» в структуре законов и при попустительстве государства произошла трансформации сбережений большинства граждан в доходы отдельных частных лиц через финансовые компании — «пирамиды» типа МММ, деятельность которых, как известно, законодательно запрещена во многих развитых странах мира.

Четкое определение имущественных прав, являясь одним из инструментов воздействия государства на общественное благосостояние, позволяет избежать «провалов» рынка, связанных с действием нерыночных взаимозависимостей и «внешних» эффектов.

Если в законодательстве нечетко прописаны имущественные права, определяющие степень экономической власти на рынке, то при распределении доходов возникают злоупотребления, когда «сильный» перераспределяет доходы «слабого» в свою пользу. Примером могут служить многочисленные имущественные споры и конфликты в новейшей истории постсоциалистических стран, когда право на доходы какого-либо объекта собственности оспаривают сразу несколько экономических субъектов, и все при этом опираются на закон.

Задачей правового регулирования является также корректировка «провалов» рынка, связанных с несовершенством информации о качестве товаров, что не позволяет потребителям достичь Парето-оптимального состояния в потреблении. Так, частные рынки не защищают потребителя от рисков, связанных с потреблением некачественных, вредных для здоровья товаров, а также от медицинских рисков и рисков получения некачественного образования. Это связано с тем, что потребитель не может получить полную информацию о деятельности всех частных рынков. Поэтому законодательство любой страны обязательно должно содержать санитарно-гигиенические законы, регулирующие производство и продажу товаров, испытания и реализацию лекарств, а также антимонопольное законодательство, препятствующее чрезмерной концентрации рыночной власти, нарушающей суверенитет потребителя.

Важнейшей законодательной функцией государства является регулирование отношений между наемным работником и работодателем посредством трудового права, которое ограничивает злоупотребления экономической властью работодателями в отношении наемного труда. Особо здесь следует отметить законодательное регулирование заработной платы. В большинстве стран государство регулирует минимальный уровень оплаты труда (Япония, Швеция, большинство стран с переходной экономикой).

Но есть страны, где государство непосредственно не участвует в регулировании заработной платы, а все связанные с этим вопросы решаются в рамках коллективных договоров ведущих отраслей экономики (Австрия, Германия, Финляндия, Франция).

Смысл законодательного установления минимальной заработной платы состоит в ослаблении одной из несостоятельностей рынка труда, состоящей в его монополизации покупателями. Работодатель, пользуясь своей монопольной властью на рынке труда, может устанавливать заработную плату на уровне значительно более низком, чем предельная производительность труда работника и необходимые затраты на воспроизводство его рабочей силы. В результате заработная плата работника может опускаться практически до нуля, что подтверждают реальные факты в современной практике российских рыночных реформ.

2. Финансовая форма регулирования благосостояния состоит в полном или частичном финансировании государством за счет расходной части госбюджета социальных программ образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения и др.

Одним из инструментов государственного финансирования является ценовое субсидирование (льготирование, компенсирование), когда, например, определенные категории граждан оплачивают коммунальные услуги по более низкой цене, чем рыночная (частичная субсидия), или когда государство полностью оплачивает определенные виды услуг (бесплатное среднее образование, бесплатные лекарства).

Величина субсидии — это разница между суммой самостоятельной оплаты индивидом данной программы и теми альтернативными издержками, которые несет общество, отказываясь от других альтернативных программ. Например, в России большинство населения — льготники, получающие ценовые субсидии. Такая политика была вызвана к жизни на первом этапе реформ необходимостью препятствовать лавинообразному падению уровня жизни населения и стремлением ослабить социальную напряженность.

Но являются ли программы льготирования услуг (коммунальных, медицинских, образовательных и др.) оптимальными в сложившихся условиях или существуют другие альтернативные программы, способные обеспечить потребителям, по крайней мере, не худший, чем прежде, уровень жизни, но с меньшими общественными издержками? Со всей очевидностью можно сказать, что такие программы существуют (например, программы развития здравоохранения, образования, адресной социальной поддержки отдельных групп населения и др.). Но, несмотря на повсеместную критику таких инструментов поддержания благосостояния в переходной экономике, как компенсации и ценовые субсидии, использовать в качестве обоснования их ограничения или полной отмены единственный критерий — эффективность (как свидетельствует теория благосостояния) нельзя, поскольку, как было отмечено выше, есть еще один критерий оценки программ — распределительная справедливость. Оценка программы компенсаций и субсидий с точки зрения данного критерия показывает, что эта программа ориентирована на охват большинства населения (что немаловажно, учитывая, что за чертой бедности сегодня находится 43% населения), в то время как приведенные в качестве примера альтернативные программы нацелены на поддержку гораздо меньшего количества людей.

В выборе методов воздействия на благосостояние необходимо учитывать эффекты дохода и замещения. Если при реализации какой-либо социальной программы проявляется эффект замещения, то такая программа оценивается с точки зрения теории благосостояния как неэффективная, поскольку она приводит к искажению потребительского поведения.

Так, если бедным вместо продовольственных талонов выдавать денежные компенсации на питание, то повсеместное распространение подобной практики приведет к массовому замещению необходимых для воспроизводства рабочей силы товаров продовольственного назначения более дешевыми товарами (и при этом не обязательно жизненно необходимыми). Тогда цель программы — поддержание уровня жизни бедных — не будет достигнута. Кроме того, государство при этом косвенно будет воздействовать на систему ценовых сигналов, стимулируя при помощи спроса бедных производство в частном секторе некачественных дешевых товаров, зачастую в той сфере, которую само стремится подавлять (производство табачной и алкогольной продукции).

Однако не все ученые разделяют мнение о большей эффективности натуральной помощи (талонов на продовольствие, жилье, здравоохранение) по сравнению с денежными субсидиями. Так, Н. Барр в своей книге «Роль государства в рыночной экономике» считает, что более предпочтительными инструментами, с точки зрения социальной справедливости являются прямые денежные выплаты, поскольку бедные в этом случае получают возможность приобретать продовольственные товары по тем же ценам, что и остальное население, и в тех же магазинах, что не нарушает одного из основных принципов рыночной экономики — суверенитета потребителя.

При выборе методов воздействия на благосостояние наряду с критерием эффективности обязательно должен учитываться критерий социальной справедливости. Иногда он оказывается более приоритетным по сравнению с критерием эффективности. Чаще всего это происходит при решении спорных проблем в области благосостояния, когда методы, считающиеся безусловно эффективными, согласно принятым в обществе представлениям о справедливости, являются неприемлемыми.

Вышеприведенный пример о большей эффективности использования продовольственных талонов по сравнению с денежными субсидиями в реальности наталкивается на ограничения по критерию справедливости из-за «эффекта клейма», когда бедные из чувства несправедливости такой формы перераспределения предпочитают не легализовать свое положение и не принимать социальную помощь в таком виде.

3. Общественное производство как форма воздействия на общественное благосостояние используется государством как инструмент для направления развития экономики в соответствии с социальными целями и задачами правительства. Рассмотрим основные методы решения этих задач.

3.1. Производство и обеспечение частных товаров.

Частные фирмы, преследующие свои узкие интересы максимизации прибыли, не могут воспринимать общественные интересы как собственные. Поэтому, несмотря на то, что в теории любая фирма, стремящаяся к максимизации своей целевой функции в условиях совершенной конкуренции, способствует эффективному распределению ресурсов; в реальных условиях, когда рынки, как правило, не являются конкурентными, у государства все чаще появляются основания для создания государственного производства частных товаров в целях реализации общественных интересов.

Механизмы государственного предпринимательства могут быть различными. Государству вовсе не обязательно самому заниматься производством частных товаров и услуг. Оно может заключать контракты с частными фирмами на производство и доставку частных товаров и услуг государственным органам. Например, на уровне местного управления государственные органы закупают подавляющую часть необходимых им частных товаров (парты, компьютеры, автомобили, пожарное оборудование и т.д.) у частных фирм (подрядчиков) по контрактам.

Еще одним организационным механизмом общественного производства является государственная услуга, когда государственный орган выступает как организатор и производитель услуги. Например, городская администрация (организатор услуги) задействует государственные унитарные предприятия для ремонта фасадов зданий города.

При продаже услуг государственными органами (следующий механизм общественного производства) потребитель сам выступает организатором государственной услуги, покупая у государства, например, право на аренду помещений, территорий, земель.

Однако государство может выступать не только организатором производства частных товаров и услуг, но и непосредственным производителем. Государство с помощью государственных корпораций, государственных унитарных предприятий, общественных предприятий производит автомобили, станки, добывает нефть, эксплуатирует электрические, газовые, водяные и телефонные системы и занимается другими многочисленными видами государственного предпринимательства. Эти предприятия могли быть изначально созданы как государственные или находиться сначала в частной собственности, а потом быть национализированными.

3.2. Производство общественных товаров. Государственное предпринимательство обычно связывают с производством общественных товаров. Обоснованием производства общественных благ государством является неспособность рыночного механизма побудить потребителей обнаружить свои предпочтения в отношении таких благ. Если данные блага необходимо производить, то их производство организует государство. Это, как и в случае с производством частных благ, означает, что государству не обязательно самому заниматься производством общественных благ, иногда бывает достаточно заказать и оплатить работу частному сектору.

Механизмы организации государством производства общественных благ аналогичны механизмам производства государством частных благ: это контракты с поставщиками, государственные услуги, продажа услуг государственным учреждением. При этом могут использоваться и другие механизмы, например, привилегии, дотации, гарантии.

Привилегией называется такая форма организации производства общественных благ, когда орган власти предоставляет частным фирмам исключительное право на производство общественных товаров. Например, орган государственной власти предоставляет частной фирме исключительное право на обеспечение транспортных перевозок по определенному маршруту, дает разрешение частной фирме на эксплуатацию принадлежащих ему спортивных и культурных учреждений.

Дотацией называется субсидирование государством производства определенных общественных товаров частными производителями, которое может осуществляться в денежной форме, в форме налоговых льгот, низких процентов по займам. Примером могут служить государственные дотации частной строительной фирме на строительство домов для престарелых, жилья для бедных, дотации на обучение в частных школах, колледжах и вузах.

Гарантия — это субсидирование государством не частных производителей (как в случае дотаций), а потребителей. В данном случае потребитель сам определяет, какой частной фирме, производящей общественный товар, отдать предпочтение (в отличие от механизма дотаций, где за потребителя выбор частной фирмы-производителя определяет государство). Например, гарантией государства являются пенсионные удостоверения, дающие право на бесплатный проезд в общественном транспорте; государственные стипендии на обучение в любом колледже и вузе.

Все рассмотренные выше организационные механизмы используются государством для распределения частных и общественных благ, производимых общественным сектором, таким способом, который государство на данный момент считает наиболее справедливым. С этой точки зрения организационные механизмы различаются по тому, в какой степени они способствуют достижению равенства в отношении доступности частных и общественных благ людям с различными доходами. Естественно, что этой цели наиболее соответствует механизм дотаций и гарантий, чем механизм привилегий и продажи государственных услуг.

Когда государство стремится к большему равенству в распределении, оно выбирает механизмы с наибольшим перераспределительным эффектом. В то же время, если перед государством стоит задача повышения эффективности общественного сектора, то оно выберет механизмы, экономящие общественные издержки, когда производство общественных товаров оплачивает потребитель (продажа государственных услуг, привилегии) или государственный орган и потребитель совместно (дотации).

Вышерассмотренные организационные механизмы производства общественных товаров показывают, что у современного государства всегда имеется выбор: самому производить общественные товары или доверить их производство рынку, занимаясь только его организацией, финансированием и доставкой товаров потребителю.

В последние десятилетия наибольшее распространение получила точка зрения на государственное предпринимательство как на одну из неэффективных форм государственного воздействия на общественное благосостояние. Сторонники данного взгляда считают, что одним из решающих факторов эффективности любого механизма является конкуренция, поэтому от того, насколько данный механизм допускает конкуренцию, зависит степень его эффективности.

Однако для многих государственных предприятий конкуренция отсутствует, прежде всего, потому, что общественные товары, которые они производят, являются по своему характеру монопольными. В результате государственные предприятия начинают эксплуатировать свою монопольно защищенную позицию, принуждая потребителей к покупке монополизированного товара. В этом случае организация и финансирование государством производства общественных товаров в частном секторе, где допускается большая степень конкуренции между подрядчиками за государственные заказы, дотации, субсидии, привилегии, выглядят более предпочтительными, чем на государственных предприятиях.

Однако, как отличалось выше, соображения эффективности не всегда принимаются в расчет не только при выборе методов государственного регулирования, но и регулирования объема и структуры государственного сектора в целом, поскольку само государство рассматривает общественный сектор как инструмент развития экономики в определенном направлении. Так, например, «государство благосостояния» в 50 — 60-е годы рассматривало национализацию предприятий как способ поддержания высокой и устойчивой занятости.

Социальная роль современных общественных предприятий состоит в том, что, устанавливая цены и тарифы на общественные товары, они оказывают существенное влияние на уровень цен в экономике, и вследствие этого государство может использовать их как инструмент регулирования благосостояния через ценовую политику. Поэтому, кроме задач более полного и эффективного обеспечения населения частными товарами и производства общественных товаров, общественное производство решает более фундаментальную задачу — направления экономического и социального развития в соответствии с разработанной государством стратегией.

4. Перераспределение доходов как форма государственного воздействия на благосостояние отличается от других (правовой, финансовой, производственной) тем, что, если ранее рассмотренные формы предусматривают прямое вмешательство в работу рыночного механизма, то перераспределение доходов оказывает опосредованное воздействие на него. Это связано с тем, что перераспределение доходов в соответствии с ценностными представлениями о справедливости происходит после того, как рыночный механизм произвел распределение ресурсов.

Рыночное распределение доходов может оцениваться обществом как несправедливое, поэтому даже в случае эффективных рынков вмешательство государства в распределение доходов признается обоснованным с учетом необходимости решения таких задач, как, например, борьба с бедностью.

К настоящему времени государством накоплен целый арсенал форм и методов перераспределения, эффективность которых является предметом острых дискуссий ученых и практиков, занимающихся социальными проблемами. Неолибералы считают, что слишком активное вмешательство государства в распределение доходов и весьма «щедрые» социальные программы благосостояния ослабляют стимулы к труду у получателей пособий, и в то же время уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов.

Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что сегодняшний уровень перераспределения не соответствует степени сложности и актуальности проблемы бедности и нищеты, которая остается пока неразрешимой даже в промышленно развитых странах, несмотря на достигнутый ими исключительно высокий уровень общественного благосостояния. Из-за неспособности государства решить данную проблему все большее количество людей, по их мнению, попадает в порочный круг бедности: низкие доходы — низкий уровень жизни — низкая производительность труда — невысокая заработная плата — низкие доходы — и т.д.

Все существующие формы и методы перераспределения можно условно подразделить на социальное страхование и социальную помощь. Это позволяет провести различия между источниками социальных программ — взносами и пособиями.

Система обязательного государственного страхования выполняет в рыночной экономике две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг рисков; перераспределяет доходы от богатых к бедным.

Николас Барр отмечает такую взаимосвязь между перераспределением и страхованием:

«Чем меньший вес придается перераспределению, тем жестче соотношение взносов и пособий. Там, где общественное страхование подразумевает перераспределение (а это типично для стран Запада), пособия все же должны иметь некоторое отношение к индивидуальным взносам».

Общепризнанно, что в целях повышения эффективности и одновременно достижения справедливости в государственном социальном страховании необходимо усиливать взаимосвязь между отчислениями в государственные страховые фонды и выплатами из них. В то же время параллельно совершенствованию системы государственного страхования надо создавать благоприятные условия для частного страхования, что потребует от государства определенных усилий по сдерживанию темпов инфляции и стабилизации цен, чтобы стимулировать добровольное страхование и сбережения.

Еще одной формой перераспределения доходов является социальная помощь (обеспечение), которая финансируется не из страховых отчислений, а из налоговых поступлений. К наиболее распространенным методам оказания социальной помощи относятся денежные и натуральные трансферты. И те, и другие методы, как отмечают многие ученые и практики, не идеальны и имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

К плюсам денежных пособий относятся: поощрение потребительского выбора (в отличие от натуральных пособий, когда индивиду навязывается определенный набор товаров и услуг); более простая система предоставления денежных пособий населению по сравнению с натуральными пособиями, что снижает административные издержки; денежным пособиям в меньшей мере присущ «эффект клейма».

К минусам денежных выплат, относятся: «эффект замещения», который они вызывают, когда индивиды стремятся заместить дешевыми товарами другие товары; возможность их передачи другим лицам, и вследствие этого потеря адресности.

В то же время натуральные пособия обладают следующими преимуществами: не вызывают «эффекта замещения», являются более адресными, поскольку не передаются другим лицам; в условиях абсолютной ограниченности ресурсов более эффективны в борьбе с нищетой и голодом.

Необходимо отметить, что программы перераспределения в натуральной форме имеют ряд недостатков, поскольку они: нарушают принцип «суверенитета потребителя»; при включенности в процесс товарообмена благ, предназначенных для натуральных трансфертов, переориентируют частный сектор на производство дешевых некачественных благ; увеличивают административные издержки на доставку помощи; вызывают «эффект клейма».

Набор используемых государством форм и методов регулирования благосостояния зависит от типов моделей социально-экономического развития, которые сложились в промышленно развитых странах в послевоенный период.