3.1 Общие положения

Бюджетное финансирование образования в общем виде можно назвать ресурсным обеспечением процесса функционирования и развития системы образования со стороны государства (учредителя).

1. Принятые обязательства охватывают не все направления ресурсного обеспечения образования, касаются удовлетворения не всех потребностей системы образования, а только некоторого набора потребностей.
2. Даже принятые обязательства далеко не в полной мере обеспечиваются ресурсами государства — бюджетным финансированием.

В этих условиях либо сама система образования (некоторая ее обособленная часть), либо внешняя по отношению к образованию система должны определять приоритетность и степень выполнения обязательств государства. Эта функция возложена на управление образованием и реализуется в значительной степени в соответствии со сложившейся практикой финансирования образования, осуществляемой органами управления образованием.

В соответствии с Законом Российской Федерации “Об образовании” (статья 8) система образования представляет собой совокупность взаимодействующих:

• преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
• сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
• органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Согласно “классическим” определениям управление представляет собой обособленную организационную деятельность, необходимую для того, чтобы управляемый объект в своей деятельности достиг тех целей, которые перед ним поставлены[17].

Управление образованием, таким образом, представляет собой деятельность, направленную на достижение поставленных целей с точки зрения:

• содержания и формы преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
• параметров сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
• функционирования органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Всякое управление должно решать следующие задачи.

1. Оценка состояния — определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей.
2. Планирование — определение путей (направлений) перемещения объекта управления в новое состояние, адекватное (более приближенное) к стоящим перед ним целям.
3. Организация — создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т.п. для выполнения запланированных мероприятий.
4. Мотивация — создание побудительных мотивов для людей, выполняющих запланированные мероприятия.
5. Контроль результатов — проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей.

Управление как вид деятельности носит выраженный целевой характер и для своего осуществления нуждается в наличии сформулированной цели.

Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит, определяя граничные условия доступности и бесплатности образования для граждан России (статья 43). Можно предположить, что основной целью системы образования является приведение ее в такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить, и сохранение этого состояния в меняющихся условиях, в том числе экономических.

Принятые в последние годы документы, направленные на развитие и модернизацию системы образования, в качестве обязательного раздела содержат формулировки целей и задач, стоящих перед системой образования.

Федеральная программа развития образования[18] как главную цель определяет “развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования”. При реализации Программы перед органами власти, обществом, системой образования ставится двенадцать целей более частного характера, сформулированных в терминах процессов, а не конечных результатов. Их общая направленность соответствует, разумеется, главной цели, но не позволяет, на наш взгляд, оценить степень ее достижения, а также степень достижения частных целей.

Тем не менее с учетом задач, решаемых в рамках Программы, поставленные цели определяют вектор развития системы образования, главными направлениями которого могут считаться доступность образования, его качество и эффективность использования системой образования выделяемых ей ресурсов.

Следует отметить, что Программа рассчитана на период 2000— 2005 гг., поэтому необходимо в 2002—2003 гг. начинать подготовительные работы по разработке аналогичной программы на последующий период.

В проекте концепции реформирования образования[19] перед системой образования были поставлены следующие задачи:

• обновить содержание и повысить качество образования;
• улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;
• провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;
• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;
• улучшить управление системой образования на всех уровнях.
  Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов.

Это во многом перекликается с направлениями модернизации высшего и среднего специального образования, намеченными в 1987 г.[20], положениями законодательства, а также связывается с обострившейся к этому времени финансовой ситуацией в системе образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования. Следует отметить, что к концу 1996 г. практически до нуля сократилось финансирование расходов системы образования, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии), в 1998 г. были сразу на 26,6% секвестрированы расходы федерального бюджета. Разумеется, в этой ситуации надо было искать какие-то варианты решений. Были предложены меры:

а) по экономии бюджетных средств (известное постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 “Об утверждении Программы экономии государственных расходов”);

б) по рационализации экономических (в первую очередь финансовых) отношений в системе образования с целью привлечения дополнительных средств.

Реализация всех этих мер возлагалась в первую очередь на органы управления образованием. Соответственно были определены основные направления развития самой системы управления с целью обеспечения динамичного развития и высокого качества образования, его многообразия и ориентации на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, нужно было создать систему государственно-общественного управления, гарантирующую эффективное функционирование системы образования, ее движение “в нужном направлении”, а точнее сказать — сохранение образовательного потенциала в условиях резкого ограничения ресурсного потенциала.

Были поставлены следующие задачи в области управления сферой образования:

обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;

упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;

преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучре- дительства учебных заведений;

создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования.

Основные направления реформирования системы управления образованием предлагали:

дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности;

уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;

переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования;

развитие общественно-государственных форм управления образованием.

Во многом аналогичный подход к решению проблем управления образованием на современном этапе предложен Государственным советом Российской Федерации: “Меры государственной поддержки образования должны сочетаться с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества. Органы государственной власти и управления призваны совместно с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений и организаций независимо от формы собственности, систематически анализировать перспективные потребности рынков труда и проводить рейтингование учебных заведений, широко распространять информацию об этом”[21].

Второй важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности. Применительно к системе образования это означает, что для ее управления создаются специальные организации (структура управления) со своей системой взаимоотношений, кругом решаемых задач и выполняемых работ (функции управления), включая ряд функций, связанных с бюджетным финансированием. Система образования, следовательно, объединяет в себе не только собственно образование, но и органы управления и организации, необходимые для функционирования образовательных учреждений и осуществления образовательного процесса. Органы управления, таким образом, должны осуществлять свою управленческую деятельность, находясь внутри управляемого объекта и будучи одновременно составной частью этого объекта. В известном смысле можно, видимо, говорить о самоуправлении системы образования.

Таким образом, анализ и оценка эффективности бюджетного финансирования образования должны учитывать систему управления (самоуправления) образованием.