Разработка механизмов финансирования вузов
Изучение проблем построения механизмов обеспечения вузов финансовыми ресурсами берет свое начало практически с момента создания вузов. Основным источником финансирования российских государственных вузов всегда был государственный бюджет.
Несмотря на наличие единой государственной бюджетной политики, формирование которой в России относят к началу XIX века [56], проблемы бюджетного финансирования высшего образования рассматривались с точки зрения его соответствия особенностям этой сферы деятельности и степени удовлетворения потребностей вузов в бюджетных средствах [57]. Следует отметить, что государство, создавая вузы как государственные учреждения и обеспечивая их деятельность из государственного бюджета, практически никогда не препятствовало тому, чтобы в их материальном и финансовом обеспечении участвовали частные лица и структуры [62]. Примеры такого участия можно почерпнуть в исторической литературе [54, с. 107-108]. В условиях плановой экономики вузы сохраняли право привлекать „специальные“ средства, представлявшие собой главным образом целевые деньги для выполнения работ по договорам без их проведения по доходной и расходной части государственного бюджета СССР [18, с. 523-531]. При этом практика привлечения дополнительных средств последовательно развивалась в направлении расширения как источников этих средств, так и возможностей вузов для самостоятельно распоряжаться ими. В некотором смысле „пиком“ этого процесса представляется введение в конце 80-х гг. уже упо-минавшихся „новых условий хозяйствования “, когда вузам была предоставлена практически полная свобода в получении дополнительных доходов из разных источников и в распоряжении не только этими доходами, но и средствами бюджета.
Переход на рыночные механизмы, как это ни парадоксально, привел к постепенному усилению государственного начала в управлении финансированием в сфере высшего, да и других видов образования.
Последовательное ограничение самостоятельности вузов в использовании бюджетных и внебюджетных средств нашло свое выражение в:- переходе от „короткой“ бюджетной классификации, содержавшей 13 статей расходов, к существенно более развернутой [35], к тому же почти ежегодно меняющейся экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- постепенном ограничении „набора“ источников получения внебюджетных средств, переходе от практически открытого перечня, установленного в 1992 г. [6], к необходимости оформления разрешения на получение внебюджетных доходов по перечню видов деятельности, фиксация которого требуется БК РФ [36];
- последовательном переводе внебюджетных средств в режим, установленный для бюджетных средств, и др.
В результате этих преобразований механизм финансирования высших учебных заведений в настоящее время в полной мере регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, определяющим порядок как их бюджетного, так и внебюджетного финансирования. В основе единого механизма финансирования лежит принципиально важное положение о том, что практически все доходы вуза, полученные с использованием объектов государственной собственности (а других доходов, по существу, и нет, или их доля мала), объявлены неналоговыми доходами соответствующего бюджета.
Единство механизма бюджетного и внебюджетного финансирования обеспечивается:
- единым порядком планирования расходов из различных источников (несмотря на отсутствие формализованного порядка составления финансовых планов организаций, финансируемых из бюджетов), предусматривающим постатейное и поквартальное распределение расходов;
- единством формы планового документа — сметы расходов, одинаковой, по существу, для бюджетных и внебюджетных средств;
- единством организации (казначейства), осуществляющей расходы финансируемого из бюджета высшего учебного заведения;
- единством порядка осуществления расходов бюджетных и внебюджетных средств для финансируемых из бюджета высших учебных заведений;
- единством процедур расходования как бюджетных, так и внебюджетных средств (например, закупка товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд осуществляется в едином порядке [14]) и др.
В настоящее время утвержден Порядок составления и утверждения смет доходов и расходов по средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на 2005 г.
[47]. Смета доходов и расходов по внебюджетным средствам представлена как документ, составляемый учреждением на текущий финансовый год, утверждаемый в порядке, установленном главным распорядителем средств федерального бюджета (в данном случае Федеральным агентством по образованию), и определяющий объемы поступлений внебюджетных средств с указанием источников их образования и направлений использования этих средств в структуре показателей ведомственной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Смета доходов и расходов составляется и утверждается по установленной форме учреждением или его обособленным подразделением, наделенным в соответствии с положением об этом подразделении правом ведения бухгалтерского учета и собственной сметой доходов и расходов. Утвержденная смета представляется в территориальный орган федерального казначейства. Учреждения по мере необходимости могут в течение года вносить изменения в сметы доходов и расходов.Расходы в смете распределяются в соответствии с кодами экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, предусмотренных разрешением, без отнесения расходов к конкретным источникам образования средств.
Таким образом, смета доходов и расходов по внебюджетным средствам отличается от бюджетной сметы только некоторыми особенностями формального характера:
- содержит раздел доходов;
- удовлетворяет требованию о том, что направления (источники) получения доходов должны строго соответствовать условиям разрешения на открытие лицевого счета по учету внебюджетных средств и генерального разрешения, полученного главным распорядителем бюджетных средств от Минфина России.
Основное различие в использовании вузом бюджетных и внебюджетных средств состоит в пределах распоряжения этими средствами. Если бюджетные средства могут расходоваться исключительно в соответствии со сметой расходов, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств — органом управления, в ведении которого находится вуз, то внебюджетными средствами вуз может распоряжаться самостоятельно.
Хотя оформление расходования этих средств и осуществляется аналогично бюджетным, решения о направлениях расходования и расходуемых суммах принимает сам вуз в соответствии с уставом и другими документами.Следует отметить еще одно формальное отличие внебюджетных и бюджетных средств: для их зачисления и расходования используются разные бюджетные лицевые счета в казначействе. По всей видимости, это результат упоминавшихся выше „специальных“ средств, не проходящих через бюджетную систему. Однако, „непрохождение“ через бюджетную систему не мешает считать эти средства неналоговыми доходами бюджета, что можно рассматривать, как основание для пересмотра в дальнейшем.
Говоря о разработке механизмов финансирования (обеспечения финансовыми ресурсами) высших учебных заведений, следует выделить одно довольно глубокое различие между бюджетными и внебюджетными источниками. Дело в том, что цели, на которые вузу выделяются средства из этих источников, являются различными:
- из бюджета выделяются ассигнования на обеспечение содержания и деятельности вуза;
- из внебюджетных источников выделяются средства для оплаты конкретных услуг (работ, товаров), выполняемых учреждением.
В первом случае осуществляется обеспечение финансовыми ресурсами процесса функционирования учебного заведения. Объемы финансирования определяются не только численностью обучающихся, но и рядом других, не связанных с контингентом, факторов. Во втором случае речь идет об отношениях купли-продажи товаров, работ, услуг.
В принципе в этом случае можно говорить о доходах, получаемых государством в лице его учреждений и оставляемых государством этим учреждениям. Единственное отличие этих доходов от налоговых поступлений состоит в том, что они формально не проходят через бюджетные процедуры.
Следует учесть, что в качестве покупателя товаров, работ и услуг, реализуемых учреждением, может выступать и государство (в лице государственного же учреждения, например). Это означает, что бюджетные средства могут, строго говоря, превращаться во внебюджетные для получающего их вуза, т. е. становиться „неналоговыми доходами бюджета“. Более подробное исследование этих отношений не относится к предмету настоящей работы. Единственное, на что хочется обратить внимание, — это то обстоятельство, что нет никаких препятствий (кроме формальных) для перехода бюджетных средств во внебюджетные и наоборот. Дело, следовательно, только в том, какой именно режим движения средств представляется более предпочтительным: бюджетный или внебюджетный. На данном этапе государство предпочитает бюджетный вариант, полагая его, очевидно, более эффективным.
Одновременно с разработкой общих проблем финансирования высшего образования изучаются и формы организации финансирования. В настоящее время, как уже упоминалось, основными формами организации финансирования считаются:
- нормативное (подушевое) финансирование;
- финансирование с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО);
- образовательные субсидии.
Их применение определяется не только принципами реализуемых при этом отношений вуза с государством и учащимися (студентами), но и теми организационно-правовыми формами, в которых вуз сможет осуществлять свою деятельность.