Нормативное финансирование (норматив и ГИФО)

Рассмотрим модель нормативного подушевого финансирования подробнее. Для простоты она строится как статическая модель. Пусть с — подушевой норматив бюджетного финансирования.

V

c = X

где V — объем бюджета высшего образования, обеспечивающего финансирование обучения студентов 1-го курса, а X — число бюджетных студентов, принятых в вузы в данном году .

Обозначим число вузов, действующих в системе, через N, а число студентов, выбравших i-й вуз, через x?.

Тогда модель поведения i-го вуза примет вид:

с • xi ^ max; i = 1, N,

xi Є Ai,              (3.2)

0 lt; xi % X,

где Aj — множество „производственных44 возможностей вуза, определяемых, в частности, его лицензией (предельный контингент), наличием учебных (учебно-лабораторных) площадей, кадровым составом, библиотекой, числом мест в общежитии, оборудованием и т. п.

Поскольку У/ xi = X, то бюджет высшего образования при таком определении норматива бюджетного финансирования не может быть перерасходован. Эту модель мы обозначим как исходную модель вуза — модель (3.2).

В принципе она тривиальна, поскольку говорит только о том, что вузу в описанных условиях, безусловно, выгодно набирать как можно больше бюджетных студентов, т. е. она эквивалентна модели (3.3):

xi ^ max; i = 1, N,

xi              Є Ai,              (3.3)

0 lt; xi % X.

Более сложной модификацией данной модели является модель (3.4):

(c, xi) ^ max; i = 1, N,

xi Є              Ai,              (3.4)

0 lt; xi % X,

где xi = (1,... , xim) — структура приема в i-й вуз по специальностям (1... m);              c = (cl,...              , cm) — норматив бюджетных расходов в расчете на 1              студента по каждой специаль

ности; c — const.

В случае, если это не оговаривается особо, мы будем рассматривать модель (3.2) как наиболее простую и наглядную.

Итак, чем выше качество образования в i-м вузе, тем больше студентов захотят в нем учиться и тем больше бюджетных средств этот вуз получит. В результате „деньги будут следовать за студентом “, а лучшие вузы получат больше ассигнований из бюджета высшего образования.

Соответственно в более слабые вузы придет меньше студентов, и им достанется меньше бюджетных ассигнований.

Модификации модели (3.2)

Перейдем теперь к анализу возможных модификаций этой общей модели. Это тем более важно, что в России распределение бюджетных средств между вузами, как уже упоминалось выше, тесно связано с числом обучающихся в них студентов.

Обозначим через si расходы на обучение 1 студента в i-м вузе. Тогда модель (3.2) преобразуется в модель (3.5):

(с — Sj) ^ max; i = 1, N,

Xi є Aj,              (3.5)

0 lt; xi % X.

В такой постановке это стандартная задача на максимизацию прибыли (c — si). И опять-таки в силу того, что с и Si — const, чем больше студентов примет вуз, тем лучше для него. Если принять, что затраты вуза на обучение 1 студента не являются постоянной величиной, а, как правило, уменьшаются по мере роста контингента (экономия от масштаба), то у вуза появляется двойной стимул к экстенсивному развитию (расширению приема). Однако если получаемая при этом экономия бюджетных средств будет рассматриваться как нецелевое использование бюджета и изыматься в бюджет, то вузу будет практически безразлично, какое число студентов обучать. Появляется, напротив, стимул к неэффективному расходованию средств, особенно если государство несет субсидиарную ответственность по долгам вуза. Заметим, что в этом случае выделение средств по подушевому нормативу перестает „рабо- тать“ в качестве мотива расширения приема (увеличения

контингента) студентов и повышения качества обучения как способа их привлечения в вуз.

Поэтому при переходе на нормативно-подушевое финансирование вся экономия бюджетных средств или ее часть должна оставаться в распоряжении учебного заведения.

Поскольку образование — это инерционная система, потребитель не сразу ощутит снижение качества и вуз в течение некоторого времени сможет привлекать большое число студентов и получать доходы, не соответствующие реальному положению дел, не боясь за свою репутацию. Однако вскоре потребитель начнет ощущать не столько падение собственно качества образования, сколько ухудшение условий его предоставления, и тогда может начаться отток абитуриентов из вуза. Поэтому рациональный подход заставляет вуз устанавливать некий предел снижения удельных затрат, что может быть описано как введение в модель (3.5) дополнительного ограничения:

si(xi) % si’gt;

где Si — минимальные удельные затраты, обеспечивающие нормальный учебный процесс.

Кроме того, следует учитывать, что при значительном увеличении контингента снижение затрат в расчете на 1 студента может смениться ростом удельных издер-

жек.

Следует отметить, что определение Si — это самостоятельная задача, которая решается с помощью процедуры анализа расходов (cost analysis). Проведение анализа минимальных расходов, необходимых для обучения 1 студента по принятой в вузе технологии, как правило, уже само по себе позволяет существенно повысить эффективность использования бюджетных средств.

Таким образом, если излишки доходов, полученные по нормативу, остаются у вуза и реинвестируются в учебный процесс, то вуз начинает искать баланс между расширением деятельности и возможным падением качества. Если излишки дохода изымаются, то вуз либо теряет стимулы к деятельности, либо начинает практиковать теневые схемы.

Кроме того, при изъятии части дохода государству приходится определять вузу величину приема (контингента), поскольку экономические регуляторы перестают работать. В этом случае государство может переходить к схеме распределения госзаданий на подготовку кадров на конкурсной основе, т. е. к модели, означающей фактически отход от нормативно-подушевого принципа бюджетного финансирования. В принципе госзадание должен получать тот вуз, который предложит лучшие для государства условия его реализации. Однако в силу того, что качество подготовки измерить крайне сложно, этот заказ будет воспроизводить сложившуюся традицию выделения бюджетных средств каждому из вузов (что и происходит на практике) либо будет предоставляться вузу, который продемонстрирует снижение расходов по сравнению со средним уровнем. Другими словами, указанный вуз будет демонстрировать, что его удельные расходы на подготовку специалиста ci меньше c. В принципе это должно приводить к снижению бюджетных расходов и рационализации их структуры, но в долговременном плане такой подход скорее всего повлечет за собой снижение качества оказания образовательной услуги.

В системе высшего образования не исключена и ситуация, когда для всех или некоторых i норматив бюджетного финансирования в расчете на 1 студента c будет меньше si. Такая ситуация, например, сложилась после финансового кризиса 1998 г. В этом случае вуз предпочтет минимизировать потери, связанные с обучением студентов, путем сокращения приема, высвобождения учебных площадей и сдачи их в аренду.

Этот феномен достаточно четко проявил себя в пост- кризисный период. При этом значительная часть расходов на обучение имевшегося контингента студентов перекладывалась на государство в форме субсидиарной ответственности (пресловутые долги по оплате коммунальных услуг и задолженность по заработной плате).

Увеличение платного приема сверх бюджетного контингента приводит к трансформированию модели (3.2) вуза в модель (3.6):

c ¦ xi + pi ¦ yi ^ max; i = 1, N,

xi + yi Є Ai,              (3.6)

0 lt; xi % X,

где pi — цена обучения в i-м вузе платных студентов; yi — число вновь принимаемых платных студентов.

Y + X = Z,

где Z — общая численность молодежи студенческого возраста, в принципе имеющей право поступать в вуз, т. е.

имеющей аттестат зрелости или диплом об окончании учебного заведения начального или среднего профессионального образования; а также — с введением единого государственного экзамена, — свидетельство о его сдаче.

Если pi % с, то вуз начинает стремиться к замещению бюджетного приема платным. Так, до 2003 г. существовало ограничение на платный прием по экономическим, менеджерским, юридическим специальностям и направлениям подготовки, а также по специальностям государственного и муниципального управления — на платной основе разрешалось зачислять не более 25% от всего приема по перечисленным специальностям и направлениям подготовки. Однако в силу повышенного спроса на экономистов, юристов и менеджеров цена платного приема на эти специальности и направления подготовки была существенно выше, чем бюджетные поступления в расчете на 1 студента, и вузы различными путями стремились обойти установленные ограничения. Нередки случаи, когда доля платного приема на экономические или юридические факультеты достигала 50-70% от всего приема. Возникает вопрос, почему вузы сохраняли и сохраняют прием на бюджетные места. С одной стороны, осуществление бюджетного приема — это условие деятельности государственных вузов, поэтому они вынуждены его сохранять и даже увеличивать. С другой стороны, платежеспособный спрос на высшее образование ограничен, т. е. pi = pi(yi), причем pi(yi) % 0, а РЇ(Уі) % 0. Поскольку государство требует, чтобы pi было больше с (на самом деле — не меньше), для вуза может оказаться выгодной комбинация бюджетного и платного приема. Кроме того, если рассматривать прием в вуз в разрезе специальностей и направлений подготовки, то по целому ряду из них спроса может не быть или он будет мал. На эти специальности поступают в основном потому,

что бюджет оплачивает получение высшего образования. Следует также учитывать величину затрат самого вуза на подготовку студентов, т. е. модель (3.6) преобразуется в модель (3.7):

с ¦ Xi + pi ¦ yi — Si ¦ (xi + yi) ^ max; i = 1, N,

xi + Уі є An              (3.7)

0 lt; xi % X,

0 lt; yi % Y,

Si ¦ (xi + Уі) % Sj.

Наличие многих переменных (факторов, стимулов) в деятельности вуза приводит к формированию его собственной функции полезного эффекта на рынке образовательных услуг, т. е. вуз превращается в самостоятельного игрока, деятельность которого, несомненно, зависит от политики государства, но в то же время строится исходя из его собственных интересов[26]. Таким образом, мы получаем модель (3.8):

Uj(c ¦ pi, Sj, xj, yi) ^ max; i = 1, N,

xi + Уі є ^1j,              (3.8)

0 lt; xi % X,

0 lt; Уі % Y,

Pi % c,

Sj ¦ (xj + Уі) % Sj.

Соответственно схема поведения всей совокупности ву- зов может быть описана моделью (3.9):

U (c,p,s,x,y) = Ui(c,pi,si,xi,yi),...

..., UN(c,pN, sN, xN, yN) ^ max; i = 1, N,

0 lt; xi % X,

0 lt; Уі % Y,              (3.9)

ixi = X,

^ іУі lt; Y X + Y = Z, cX = V.

Получаем задачу векторной оптимизации. Как известно, любое ее решение дает набор коэффициентов Ai, таких, что У/ Ai ¦ i = 1, Ai ^ 0, для всех i = 1,N. Закрепление какого-то набора коэффициентов может быть интерпретировано как придание вузам определенных „весов“ .

На локальном уровне наличие у вуза „веса“ не меняет смысл моделей (3.2)-(3.5) и не влияет на их оптимальное решение (исключение составляет только случай, когда для какого-то вуза Ai = 0, т. е. он будет закрыт), но оказывает существенное воздействие на модели (3.6)-(3.7). На уровне же государственной политики наличие указанных весов (в случае, если Ai = N для всех i) означает, что не норматив c, а именно веса Ai начинают играть ведущую роль в распределении бюджетных ресурсов, т. е. на макроуровне

фактически строится модель (3.10):

i ¦ Ai ^ max; i = 1, N, i ¦ xi = X,              (3.10)

xi % 0,

X i' Ai = 1,

Ai % 0, cX = V.

„Вес“ вуза может быть результатом традиции или принятого в какой-то момент решения (например, об установлении для данного вуза пониженного соотношения числа студентов и преподавателей, например, 4:1 вместо 10:1), но его закрепление ведет к тому, что переход к нормативному финансированию становится для таких вузов делом крайне болезненным (см. ниже о последствиях введения нормативного финансирования).

Формальное или неформальное закрепление „весов“ вузов приводит к тому, что распределение средств бюджета (как и госзаданий) отрывается от процесса решения оптимизационной задачи вуза в целом (с учетом платного контингента). Точнее, задача фактически становится двухэтапной, что иллюстрирует модель (3.11).

На первом этапе идет распределение средств бюджета в соответствии с моделью (3.10), и по каждому вузу определяется бюджетный контингент xi, i = 1, N.

После этого на втором этапе вуз решает для себя задачу

оптимизации платного контингента:

pi • yi ^ max; i = 1, N,

xi + Уі с Ai,              (3.11)

0 lt; yi % Y, pi % pi • i,

где pi — удельные расходы на 1 бюджетного студента в i-м вузе.

Решения задач в моделях (3.6) и (3.11), как правило, будут различаться. Другими словами, платные приемы вуза будут разными в случае единого для всех вузов норматива финансирования и в случае установления госзадания на бюджетный прием. Конечно, заявляя о предпочтительной для него величине бюджетного приема, вуз обычно стремится учитывать всю совокупность факторов, включая и то, сколько платных студентов он хотел бы принять. Но поскольку бюджетные расходы в расчете на 1 студента определяются только после окончательного установления величины бюджетного приема по каждому вузу (контрольных цифр), здесь могут возникать достаточно большие отклонения. При переходе к системе госзаданий, т. е. при конкурсном распределении „лимитов“ на подготовку кадров по каждой специальности, показатели бюджетного и внебюджетного приема по каждому вузу еще сильнее отклоняются от тех, которые были бы выбраны при установлении в качестве основного управляющего параметра норматива бюджетного финансирования.

Государственные именные финансовые обязательства рассматриваются большинством экспертов как одна из форм норматива бюджетного финансирования, дифференцированного по результатам единого государственного экзамена, и вызывают серьезные возражения. При этом дифференциация норматива бюджетного финансирования, например, по фондоемкости образовательной программы или по региональному признаку считается технической мерой и не вызывает особых возражений (разумеется, в том случае, если принимается модель нормативно-подушевого финансирования в целом). Кроме того, переход на ГИФО воспринимается как принципиально новый механизм финансирования вузов.

Одновременно делается попытка смягчить критические замечания в адрес ГИФО, представляя их как один из множества различных механизмов финансирования высшего образования.

Основными причинами выделения модели ГИФО в отдельный раздел являются помимо повышенного внимания к этому механизму следующие:

• в отличие от других моделей нормативно-подушевого финансирования вузов модель ГИФО разработана не только теоретически, но и проходит экспериментальную апробацию уже в течение трех лет, что позволяет выявить, как вузы реагируют на изменение условий бюджетного финансирования в реальном режиме принятия решений (функционирования);
• модель ГИФО тесно связана с моделью, а, следовательно, все проблемы введения единого государственного экзамена (ЕГЭ), в той или иной мере переносятся на механизм ГИФО.

Величина (категория) государственного именного финансового обязательства, которое получает лицо, сдавшее единый экзамен, зависит от результатов экзамена. Чем выше результат ЕГЭ, тем выше категория ГИФО.

Расчетная модель ГИФО имеет вид:

категория ГИФО = =—в . b,

a + b

где V — бюджет высшего образования; в — доля бюджетных расходов, распределяемых по ГИФО; a — шкала ГИФО (a = (al,... , an)); b — распределение по типам ГИФО студентов, принятых в вузы (b = (bl,..., bn)).

В эксперименте по введению ГИФО было принято 5 категорий ГИФО (n = 5): 1-я категория — высшая, с самым большим финансовым наполнением ГИФО, 5-я — низшая, финансовое наполнение — минимальное из всех категорий ГИФО. Соотношение между величинами финансового наполнения различных категорий ГИФО было установлено по так называемой жесткой модели, т. е. 1-я категория ГИФО более чем в 3,5 раза превосходила 3-ю — самую массовую, при этом удельный вес тех, кто по результатам ЕГЭ получил ГИФО 1-й категории, не должен был превосходить 2%, а среди поступивших в вуз — 5%[27].

Категории ГИФО соотносятся с результатами ЕГЭ по сумме приведенных баллов. Как известно, результаты ЕГЭ по каждому предмету оцениваются по 100-бальной шкале. Всего должно сдаваться 5 экзаменов — по двум обязательным предметам (математика, русский язык) и трем предметам по выбору. Приведенный балл — это сумма всех полученных баллов по сданным предметам, деленная на число сданных предметов.

В эксперименте 2002 г. соотношение категорий ГИФО с результатами ЕГЭ (приведенными баллами по всем экзаменам) было установлено следующим образом (таблица 3.1).

Таблица 3.1. Распределение категорий ГИФО по баллам,

полученным при сдаче ЕГЭ

Учащиеся, чей приведенный балл оказался ниже 35, не получали от государства обязательства финансовой помощи при обучении в вузе, т. е. в случае поступления должны были обучаться исключительно за счет собственных средств.

В эксперименте по ГИФО в 2002-2004 гг. участвовали 3 субъекта Российской Федерации и 6 вузов. С 2003 г. в эксперимент вошли еще 18 вузов, которые апробируют схему ГИФО в имитационном режиме. Они предоставляют все данные о поступивших по ЕГЭ с тем, чтобы можно было оценить финансовое положение вузов при переходе на механизм финансирования на основе финансовых обязательств.

В эксперименте на основе ГИФО распределялись 60% бюджета высшего образования[28], при этом величина ГИФО по категориям в 2002 г. (таблица 2.1) была существенно ниже средних расходов в расчете на 1 студента-бюджетника,

которые составляли в 2002/2003 учебном году 15 000 руб.

Финансовое наполнение ГИФО в 2003 и 2004 гг. было уменьшено, несмотря на то что средние расходы бюджета в расчете на 1 студента-бюджетника выросли до 16 500 и 21200 руб. соответственно (таблица 3.2).

Таблица 3.2. Распределение величин ГИФО по категориям

Сокращение финансового наполнения ГИФО было вызвано тем, что в 2002 г. вузы — участники эксперимента получили бюджетного финансирования на 34 млн. руб. больше, чем по традиционной схеме. Это было вызвано несколькими причинами:

• схемы ЕГЭ была недостаточно отработана: в 2002 г. в регионах — участниках эксперимента по внедрению ГИФО, по системе ЕГЭ сдавались не все экзамены; только часть экзаменов проводили региональные экзаменационные комиссии в формате ЕГЭ[29];
• льготные категории приема, а также целевой прием финансировались по 2-й категории ГИФО. В силу

этого вузы резко (в разы) увеличили прием „целевиков “ (один из вузов принял в 10 раз больше целевых студентов по сравнению с 2001 г.).

В результате действия указанных факторов реальная структура приема сильно отличалась как от расчетной, так и от результатов сдачи ЕГЭ выпускниками школ по тем предметам, которые входили в федеральный список (таблица 3.3).

Таблица 3.3. Распределение по категориям ГИФО лиц, сдававших ЕГЭ и поступивших на первый курс, 2002 г. (в % к итогу)

Изменение величины ГИФО в 2003-2004 гг., а также отказ от финансирования целевиков по 2-й категории ГИФО привели к тому, что финансирование вузов-участников эксперимента практически совпало по всем шести вузам (отклонение 7,8%). Однако сильное завышение удельного веса 1-й и 2-й категорий ГИФО по сравнению с расчетными сохранилось и в 2003 г. (таблица 3.4).

Как нетрудно видеть, в 2003 г. удельный вес 1-й категории ГИФО еще более увеличился, причем по всем формам обучения. Сокращение удельного веса 2-й категории бы-

Таблица 3.4. Распределение учащихся по категориям ГИФО (в % к итогу)

ло связано прежде всего с изменением порядка целевого приема.

В силу сказанного однозначно оценить успешность или неуспетттность эксперимента по ГИФО нельзя. Что касается повышения эффективности бюджетных расходов при переходе на ГИФО, то эксперимент в том виде, в котором он до сих пор проводится, не мог его выявить, поскольку число вузов — непосредственных его участников крайне мало и они не являются в глазах населения конкурентами друг другу, давно заняв определенные ниши на региональных рынках услуг высшего образования. Особенно ярко это проявляется в Якутии, где в эксперименте участвует только один вуз.

Еще одним весьма существенным элементом модели финансирования вуза на основе ГИФО является тот факт, что здесь размывается жесткая граница между бюджетным и платным приемом. Абитуриент, получивший 3-ю, 4-ю или 5-ю категорию ГИФО, как правило, доплачивает за свое обучение. В эксперименте возникали ситуации, когда за свое обучение доплачивали и те, кто получил 2-ю категорию ГИФО и хотел учиться престижной специальности (таблица 3.5).

Модель ГИФО не исключает, что доплачивать за обучение может студент, имеющий 1-ю категорию ГИФО, по-

Таблица 3.5. Распределение по категориям ГИФО

первокурсников, обучающихся только за ГИФО и с доплатой в вузах-участниках эксперимента (чел.)

скольку „только за ГИФО“ без доплаты со стороны студентов, вуз обязан набрать 50% от общей численности приема.

Это обусловлено законодательством [6, ст. 41], согласно которому в России за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. В то же время не исключена ситуация, когда студент имеет 3-ю категорию ГИФО и тем не менее не доплачивает за свое обучение, поскольку входит в заветные 50% лучших из поступивших в данный вуз (на данную образовательную программу).

Данная ситуация может стать серьезной проблемой для ряда вузов, если к ним придут в основном студенты с низкими категориями ГИФО (3-я и ниже). Такие вузы не смогут устанавливать и высокие цены обучения, чтобы те студенты, которые должны доплачивать за свое образование, компенсировали низкий уровень бюджетного финансирования.

Эксперимент по ГИФО показал, что если в 2002 г. расходы семей на оплату обучения в вузах в регионах, где он проводился, несколько снизились, то в 2003 г. они выросли на 45%, в то время как в среднем по России их рост в государственных вузах не превышал 25%.

Таким образом, рассматривать процессы повышения эффективности бюджетного финансирования в отрыве от оценки эффективности использования совокупных ресурсов вуза (бюджетных и внебюджетных) вряд ли правомерно. При этом также следует учитывать платежеспособный спрос населения на высшее образование в региональном разрезе. В условиях низкой мобильности молодежи и высокой социальной ценности получения высшего образования перераспределение бюджетных средств в пользу более сильных вузов или образовательных программ (специальностей) может привести к тому, что вырастет стоимость обучения в слабых вузах или на непрестижных образовательных программах.

Объем бюджетного финансирования вузов-участников эксперимента в 2003 г. по сравнению с традиционным порядком вырос на 7,8%, стоимость обучения в них выросла на 45%, т. е. имеет место рост затрат на обучение. Поэтому говорить о росте эффективности использования совокупных ресурсов вузов в условиях ГИФО пока не приходится.

Результаты эксперимента по ГИФО заставляют более четко поставить вопрос о том, что следует понимать под эффективностью бюджетных расходов на образование, поскольку в модели ГИФО бюджетные средства напрямую соединяются с частными (внебюджетными) в оплате обучения по крайней мере половины студентов.

Еще одной проблемой, связанной с переходом на финансирование вузов на основе ГИФО, является дифференциация бюджетных расходов в зависимости от фондоемкости образовательной программы. В эксперименте эта проблема решалась путем разделения бюджетных расходов на две части — на финансирование по ГИФО (60%)и на финансирование других расходов вузов (40%), т. е. реализовывалась модель, аналогичная модели Б1 (см. с. 179). Представляется, что одновременно дифференцировать финансирование образовательной программы (вуза) в зависимости и от ее фондоемкости и от числа ГИФО каждой категории, поступивших в оплату этой программы (в данный вуз) за счет бюджетных средств, будет достаточно сложной задачей. В модели нормативно-подушевого финансирования, когда норматив един для всех программ и известны коэффициенты фондоемкости образовательной программы, вуз может прогнозировать как примерное число бюджетных студентов, так и объем бюджетного финансирования по каждой программе. При переходе на ГИФО мало прогнозировать число студентов, надо еще прогнозировать структуру категорий ГИФО, которые они принесут в вуз, причем с разбивкой по образовательным программам (специальностям). Поэтому в ближайшей перспективе, пока не будет накоплен опыт финансирования вузов по ГИФО, эта модель может охватывать только некоторые виды расходов, не связанных с фондоемкостью образовательной программы.

Введение ГИФО предполагает переход вузов в новые организационно-правовые формы: автономных учреждений (АУ) или государственных автономных некоммерческих организаций (ГАНО), хотя эксперимент по ГИФО проводится (на момент исследования) в рамках действующего законодательства. Несоответствие организационноправовых форм вузов условиям фиансирования по ГИФО также серьезно снижает возможности апробирования данного финансового механизма, поскольку в ГИФО входит только очень узкий круг бюджетных статей, в основном

заработная плата и ЕСН. Эксперимент не обеспечивает гибкости в распоряжении бюджетными средствами внутри вуза, поэтому он не позволяет в полной мере судить об эффективности их использования.