2. Структура и процесс управления системой ВПО

Важной характеристикой управления как определенного вида деятельности является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации с определенной системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий — структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.

Структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами:

• наличие нескольких административных уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего — решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;
• ограничение административного ведения нижестоящих уровней управления определенными функциями или некоторым их набором — вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения только по ограниченному кругу вопросов;
• возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном ведении и для которых он выступает в качестве учредителя.

До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был представлен Министерством образования Российской Федерации, в ведении которого в то время находились 326 учреждений высшего профессионального образования (вузов) федерального уровня.

На федеральном уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляли также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, в ведении двадцати министерств и ведомств находились 590 вузов.

После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления:

• Федеральное агентство по образованию
• Федеральное агентство по науке;
• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

Распределение вузов по уровням управления представлено в табл.

Таблица 2.1. Распределение вузов по уровням управления,

2005/06 уч. год

Источник: Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник [7].

Действующая в настоящее время структура управления высшим профессиональным образованием приведена на рис. 2.1.

Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена трехзвенная структура управления: административное ведение от министерства через Федеральное агентство по образованию (Рособразование) к образовательному учреждению (вузу). По существу, Рособразование представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства вузам посредством реализации отдельных управленческих функций, переданных ему при создании. Подобные структуры управления экономикой строились и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики, но в дальнейшем эти управленческие звенья ликвидировались как излишние.

образованием в Российской Федерации

Распределение вузов по федеральным министерствам и ведомствам, представлено в табл. 2.2.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная).

С учетом федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена, по существу, четырехзвенная структура управления.

Таблица 2.2. Распределение вузов по министерствам и ведомствам Российской Федерации (РФ)

Источник: сводные данные формы 3-нк на 1 октября 2006 г.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона.

Следует отметить, что роль региональных органов управления образованием последовательно усиливается за счет расширения сети подведомственных вузов. Динамика изменения сети вузов регионального ведения представлена в табл. 2.3.

Таблица 2.3. Изменение сети вузов, подведомственных субъектам

Российской Федерации

Источник: Образование в Российской Федерации: 2006. Статистический ежегодник [7].

Можно ожидать, что региональный сектор будет последовательно расширятся, в том числе за счет передачи учебных заведений с федерального уровня.

Муниципальный уровень управления образованием представлен „отделами народного образования41 (условное обобщенное название), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.

В сфере высшего образования участие муниципальных органов управления выражено существенно слабее, поскольку в их ведении находится тринадцать вузов или 19% от числа государственных и муниципальных вузов (2005/06 уч. год).

Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления.

Основными направлениями деятельности органов управления образованием является координация различных видов деятельности, к которым можно отнести следующие:

• функционирование высших учебных заведений различного уровня ведения;
• деятельность подведомственных организаций, не осуществляющих образовательный процесс (в приведенной структуре управления не отражены);
• функционирование органов управления образованием.

Действующая структура управления образованием, представленная на рис. 2.1, показывает, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация только и непосредственно деятельности подведомственных учебных заведений.

В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней может пересекаться и должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в главе III Закона Российской Федерации Об образовании“ [9] в виде распределения функций управления по уровням управления.

К компетенции федерального уровня в области образования отнесены функции, реализуемые федеральными органами государственной власти и управления. Функции можно объединить в шесть основных групп (табл. 2.4). Как видно из приведенной информации, основная часть управленческих функций приходится на определение условий функционирования как всей системы образования, так и ее отдельных составных частей и их взаимодействия между собой в процессе функционирования.

Управление образованием на федеральном уровне осуществляется также другими министерствами и ведомствами Российской

Федерации — Минфином России и Минэкономразвития России, реализующими отдельные функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобрнауки России и другие министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, в т. ч. путем издания документов регулирующего характера, т. е. устанавливающих общие условия функционирования и (или) ресурсного обеспечения вузов.

Однако при изменении структуры управления в 2004 г. функции такого рода в новых положениях об указанных министерствах отражены не были. Их выполнение, по существу, с этого времени осуществляется в режиме „по умолчанию“, т. е. в рамках осуществления полномочий без их детализации.

• федеральных государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
• расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждений и филиалов российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам;

4) организация и осуществление, в том числе в соответствии с международными договорами, экспертизы содержания и качества подготовки выпускников иностранных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы, соответствующие требованиям государственных образовательных стандартов, установленных в Российской Федерации, по заявлениям образовательных учреждений за счет средств таких образовательных учреждений

Установление экономических нормативов, норм и правил

1. установление норм труда и нормативов его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях;
2. финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг;
3. установление:

• федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений;
• общих принципов финансирования образовательных услуг;
• образовательного ценза педагогических работников; ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответствующих профессионально-квалификационных групп;
• социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Ю

сл

Министерство образования и науки Российской Федерации, будучи правопреемником Минобразования России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Министерство принимает решения по следующим основным функциям управления образованием и выпускает следующие нормативные правовые акты[1]:

• порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях;
• перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;
• положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;
• формы документов государственного образца об уровне образования и квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
• ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников;
• положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;
• федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;
• положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;
• положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;
• номенклатуру должностей научных работников;
• порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;
• порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;
• порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации;
• порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;
• порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема на обучение за счет средств федерального бюджета;
• порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами России;
• порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;
• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и агентств.

Реализация управленческих функций в сфере образования осуществляется министерствами, ведомствами, федеральными агентствами и службами, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

По отношению к негосударственным вузам федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные „разрешительно-согласовательные“ функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т. е. осуществляют функциональное управление.

На уровне субъектов Российской Федерации также законодательно определены реализуемые управленческие функции, во многом совпадающие с функциями федерального уровня. Реализация этих функций ограничена рамками соответствующего субъекта Российской Федерации. В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:

• определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;
• законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;
• установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации;
• разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;
• формирование органов управления образованием субъектов федерации и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);
• обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение образования посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
• организация предоставления общедоступного и бесплатного образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
• организация предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;
• создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъектов Российской Федерации (за исключением создания высших учебных заведений), а также лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (за исключением образовательных учреждений, лицензирование, аттестация и государственная аккредитация которых отнесены к компетенции Российской Федерации);
• установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов;
• обеспечение и проведение государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена,

включая проверку экзаменационных работ участников единого государственного экзамена в установленном порядке, формирование и ведение баз данных субъектов Российской Федерации об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

• формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование;
• установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации;
• установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
• информационное обеспечение образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и программ курсов, дисциплин;
• организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;
• проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• право осуществления надзора и контроля в сфере образования и исполнения государственных образовательных стандартов за образовательными учреждениями независимо от форм собственности (за исключением федеральных образовательных учреждений и высших учебных заведений), а также за деятельностью муниципальных органов управления образованием;
• издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

Установленная Законом „Об образовании41 компетенция в области образования федеральных органов государственной власти,

федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и изменяется только законом. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня и в области образования определяется в соответствии с законами Российской Федерации. Аналогично осуществляется разграничение компетенции на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с законами соответствующих субъектов.

Федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные Законом к компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан. Федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. Следует обратить внимание на формулировку первой функции управления регионального уровня, согласно которой определение и осуществление политики субъекта федерации в области образования не должно противоречить политике Российской Федерации в области образования.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области высшего образования относятся, по сути дела, две основные функции управления:

1. создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
2. обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

Органы местного самоуправления осуществляют достаточно ограниченные функции, которые могут быть отнесены к уровню высшего профессионального образования. Это позволяет предполагать, что отношения муниципальных органов с подведомственными вузами сводятся главным образом к отношениям учредителя со своим учреждением, а функциональное управление деятельностью вузов муниципального ведения осуществляется органами управления образованием вышестоящих уровней, в первую очередь — федерального.

Основным звеном системы ВПО является образовательное учреждение высшего профессионального образования — вуз. Именно он осуществляет образовательный процесс и для этого ему Законами Об образовании“ и О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ предоставлены большие права. Обобщая их, можно сказать, что вуз самостоятелен практически во всех сферах своей деятельности, включая управление.

К компетенции образовательного учреждения законодательно отнесены следующие основные полномочия:

• материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;
• привлечение для осуществления уставной деятельности образовательного учреждения дополнительных источников финансовых и материальных средств;
• предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;
• подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;
• установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;
• установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования;
• разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение;
• разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов;
• самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида и Законом „Об образовании41;
• самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации;
• обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных;
• осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения.

На образовательное учреждение возложена ответственность за:

• невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
• реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;
• качество образования своих выпускников;
• жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;
• нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
• иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Особенностью высшего образования является его ориентированность на федеральный уровень управления. Это выражается в законодательно установленном распределении функций управления высшим образованием, главным образом, между органами власти федерального уровня. Закон определяет органы, участвующие в управлении высшим образованием, и выполняемые ими функции управления. Общая схема управления системой ВПО представлена на рис. 2.2.

Рис. 2.2. Общая схема управления системой ВПО

Как и в образовании вообще, так и в высшем профессиональном образовании основная нагрузка в выполнении различных функций ложится на образовательное учреждение — высшее учебное заведение, вуз. Пределы ответственности образовательного учреждения, установленные Законом Российской Федерации „Об образовании“ хорошо согласуются с основной целью, для достижения которой создаются учебные заведения в форме некоммерческих организаций, — реализацией функций социально-культурного характера, к которым можно отнести и образование. Образовательное учреждение отвечает за образовательный процесс и его результаты, полученное учащимся качественное образование, что как раз и может считаться выражением основной цели создания учебного заведения. Указанные функции с учетом пределов ответственности реализуются образовательным учреждением через формируемую им систему управления.

Схема управления внутри образовательных учреждений формируется в соответствии с законодательством Российской Федерации и их уставами (положениями).

Управление строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существуют два центра управления: Ученый совет, как форма самоуправления, и ректор, как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в вузе:

• Ученый совет принимает решения по общим, как правило, наиболее важным вопросам функционирования вуза;
• ректор принимает решения по конкретной реализации решений Ученого совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).

Решения Ученого совета и ректора являются обязательными для вуза.

Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться также общее собрание, попечительский совет и другие органы, создаваемые в случае необходимости в соответствии в уставом вуза. Такое положение позволяет создать в вузе любой необходимый орган управления, если его создание и функционирование предусмотрено уставом.

Непосредственное управление государственным или муниципальным вузом осуществляет прошедший соответствующую аттестацию ректор. Причем ректор вуза не может быть назначен, а может быть только избран коллективом с последующим утверждением учредителем. Разграничение полномочий между Ученым советом вуза и ректором определяется уставом.

Процесс управления системой ВПО определяется структурой системы и установленными условиями ее функционирования. В соответствии со ст. 4 Федерального закона Российской Федерации „О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ [8] структура системы высшего и послевузовского профессионального образования представляет собой совокупность:

• государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования;
• имеющих лицензии высших учебных заведений и образовательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм;
• научных, проектных, производственных, клинических, медико-профилактических, фармацевтических, культурно-просветительских учреждений, организаций и предприятий, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;
• органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий;
• общественных и государственно-общественных объединений: творческих союзов, профессиональных ассоциаций, обществ, научных и методических советов и иных объединений.

Система ВПО представляет собой совокупность указанных элементов, осуществляющих свое функционирование во взаимосвязи и взаимодействии. Функционирование системы порождает определенный результат, в качестве которого могут рассматриваться:

• подготовленные специалисты с высшим профессиональным образованием;
• непрерывный процесс осуществления образовательной деятельности в сфере высшего профессионального образования.

Не рассматривая достоинства и недостатки этих результатов, будем считать, что они оба допустимы для системы ВПО, не противоречат друг другу и что оба этих результата должны достигаться в процессе функционирования системы ВПО. Иными словами — подготовленные специалисты должны выпускаться из вузов регулярно.

Взаимосвязь и взаимодействие структурных элементов системы ВПО, определенных законодательством, можно представить в виде табл. 2.5. Представленная в таблице информация показывает лишь основные направления взаимодействия, при этом в полях таблицы представлено воздействие элементов структуры системы ВПО, представленных в столбце 1, на элементы, представленные в столбцах 2-6. Например, воздействие элемента „Государственные стандарты и программы высшего образования“, на элементы „Вузы, имеющие лицензию“, „Организации, обеспечивающие функционирование и развитие высшего образования“ и т. д.

Приведенная информация позволяет сделать некоторые выводы относительно взаимодействия и взаимосвязей элементов структуры системы ВПО.

Нетрудно увидеть, что элемент Государственные стандарты и программы высшего образования“ определяет условия для функционирования других элементов системы и во взаимодействие с ними, по сути дела, не вступает. В то же время стандарты и программы являются результатом деятельности органов управления образованием (если к таковым относить органы, решениями которых эти стандарты и программы утверждаются), что ставит их в один ряд с другими решениями этих органов, определяющими условия функционирования системы ВПО. Поэтому данный элемент может и не выделяться в качестве системообразующего. Тем самым, стандарт можно отнести к ряду документов, определяющих условия функционирования системы образования, таких как законы, постановления Правительства Российской Федерации, приказы министерства и др.

Элемент Организации, обеспечивающие функционирование и развитие высшего образования“ по своему названию является необязательным элементом системы, без которого она вполне может обойтись, поскольку функции обеспечения могут осуществляться и организациями, никаким образом к системе ВПО не относящимися. Отнесение этих организаций к системе ВПО является своего рода данью исторически сложившейся структуре отрасли высшего образования, в которой эти организации создавались. Ведь не относят же к элементам системы ВПО организации, осуществляющие поставку, например, тепла и энергии по заказам вузов или выполняющие разработки в интересах системы образования по заказам органов управления образованием.

со

о

Воздействие элемента Общественные и государственно-общественные объединения“ на другие элементы системы ограничивается участием в определении условий функционирования. Причем не определением, а именно участием, т. е. выполнением функций обеспечения деятельности органов управления образованием в части определения этих условий. В некотором смысле деятельность этих объединений можно рассматривать как выделенную в иную организационную форму часть управленческой деятельности в виде реализации или участия в реализации отдельных функций управления. Следовательно, и этот элемент также может не выделяться в качестве необходимого для структуры системы ВПО.

Безусловно необходимым элементом системы ВПО являются вузы, имеющие лицензию. Последнее дополнение можно было бы и опустить, поскольку без лицензии вуз не может осуществлять образовательную деятельность и вузом, собственно говоря, считаться может лишь условно. Именно вузы осуществляют следующие виды деятельности:

• разрабатывают содержание государственных образовательных стандартов и образовательные программы (являются источником их формирования);
• определяют потребность (следовательно, и содержание заданий и заказов на осуществление) в деятельности по обеспечению функционирования и развития высшего образования;
• являются объектом управления и источником информации для осуществления управленческой деятельности в системе ВПО;
• определяют направления и обеспечивают деятельность общественных и государственно-общественных объединений в системе образования;
• именно вузы (и только они!) осуществляют образовательный процесс в сфере высшего профессионального образования — реализуют образовательные программы соответствующего уровня, осуществляют содержание и воспитание студентов.

Без вузов система ВПО, таким образом, существовать не может. Выделение же органов управления образованием в качестве элемента структуры системы ВПО обусловлено необходимостью обеспечения взаимодействия и взаимосвязи элементов системы между собой и с окружающей средой по следующим основным направлениям:

• обеспечение качественного единства образовательного процесса, его входных и выходных параметров;
• координация деятельности элементов системы ВПО для достижения поставленных перед ней целей и решения задач по их достижению;
• ресурсное обеспечение функционирования системы ВПО.

Процесс управления системой ВПО в общем виде может быть

представлен как описание действий структурных элементов системы управления в рамках реализуемых ею функций управления по отношению к управляемому объекту и к самой себе как элементу системы ВПО. В соответствии с наиболее распространенным определением управление представляет собой обособленную деятельность, обеспечивающую достижение управляемым объектом поставленных перед ним целей или одной цели [4]. В качестве цели, на достижение которой направлена деятельность системы ВПО и достижение которой должно обеспечиваться управлением, может выступать достижение количественно и (или) качественно определенного состояния за установленное время или обеспечение функционирования системы ВПО в течение определенного времени в количественно и (или) качественно установленных параметрах. Возможен вариант, при котором обе эти цели объединяются и дополняются более детальными представлениями параметров целей.

Обобщенная схема процесса управления изображена на рис. 2.3.

В качестве объекта управления может выступать система образования в целом, уровни образования, отграниченные в качестве отдельных систем (например — система ВПО), а также отдельные образовательные учреждения. Субъектом управления, осуществляющим управленческие действия в отношении объекта, выступают органы управления образованием различных уровней: федерального, субъектов Российский Федерации, муниципального.

В качестве объекта управления, по отношению к которому осуществляется процесс управления, выступает система ВПО, элементы которой представлены в определении, приведенном выше. Поскольку основным содержанием деятельности системы является осуществление образовательного процесса (реализация программ высшего профессионального образования), то и управление должно в первую очередь быть направлено на обеспечение образовательной деятельности.

Рис. 2.3. Обобщенная схема процесса управления

В самом общем виде образовательный процесс может быть описан в терминах функционального моделирования в виде схемы, представленной на рис. 2.4.

Процесс управления строится в виде постоянно повторяющейся последовательности действий по:

• оценке состояния управляемого объекта (в зависимости от варианта построения управлений — состояния функционирования системы ВПО или результатов ее деятельности);
• разработке управляющего воздействия на объект управления (изменение условий осуществления процесса и (или) его ресурсного обеспечения);
• доведению воздействия до объекта управления.

Входным объектом для осуществления процесса управления является информация об объекте управления, а выходным — формализованное управленческое воздействие на объект управления. Под формализованным воздействием в данном случае понимается оформленное в виде обязательного для исполнения управляемым объектом решение субъекта управления, принятое в пределах его компетенции.

Условия функционирования системы ВПО

Абитуриенты, поступающие по конкурсу

Выпускники

Функционирование и развитие системы ВПО

A0 P. 2

Выбывшие

Т

Лица,

зачисляемые без конкурса

Ресурсы, необходимые для функционирования системы ВПО

Рис. 2.4. Общая схема процесса функционирования и развития системы ВПО

К таким решениям относятся: закон, постановление правительства, приказ органа управления образованием, приказы иных органов управления и т. д. Такое представление процесса управления также позволяет описать его в терминах методологии функционального моделирования в виде схемы на рис. 2.5.

Управление процессом функционирования системы ВПО может строиться как деятельность:

• по обеспечению нормального функционирования и развития системы ВПО;
• по обеспечению получения определенного (заранее установленного) результата функционирования системы ВПО;
• по обеспечению нормального функционирования и развития системы ВПО при одновременном получении определенного результата этого функционирования.

Действующая в настоящее время система управления высшим образованием построена преимущественно по первому варианту с элементами ориентации на получение результата. Основанием для такого вывода служит положение Закона Российской Федерации „Об образовании41, которым устанавливается, что за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации [9, ст. 41, п. 2]. Это положение определяет масштабы образовательного процесса, обеспечиваемого государственными ресурсами, т. е. ставит количественную цель перед системой ВПО. В свою очередь управление должно обеспечивать достижение этой цели.

Условия осуществления процесса управления системой ВПО

Информация о состоянии объекта управления

1

Осуществление управления системой ВПО

Формализованное ¦ управленческое воздействие

P. 2

Ресурсы, необходимые для осуществления процесса управления системой ВПО

Рис. 2.5. Общая схема процесса управления системой ВПО

В подтверждение этого вывода можно привести также тот факт, что вузам устанавливаются задания только по приему студентов на обучение за счет средств федерального бюджета, а показатель контингента, необходимый для расчета объемов бюджетного финансирования, рассчитывается по установленным заданиям. При этом никаких выходных показателей, собственно результатов деятельности, для системы ВПО не устанавливается и не определяется. Следует отметить, что в сравнительно недавнем прошлом вузам планировались показатели численности выпускников.

Основными видами деятельности, осуществляемыми в процессе функционирования системы ВПО в части осуществления образовательной деятельности, можно считать прием на обучение, собственно обучение и аттестация студентов для перевода их на следующий период обучения или выпуск из учебного заведения. Процесс функционирования системы ВПО с учетом этих трех составляющих подпроцессов можно представить в виде схемы на рис. 2.6. Развитие системы ВПО может осуществляться также с учетом такого разделения осуществляемых в ней процессов за счет их количественного и качественного изменения.

Условия функционирования системы ВПО

Рис. 2.6. Схема процесса функционирования системы ВПО в части образовательной деятельности

Соответственно управление системой ВПО может быть представлено как управление подпроцессами функционирования системы ВПО: приемом на обучение, проведением обучения, проведением аттестации и выпуском подготовленных специалистов по следующим направлениям:

• определение условий проведения приема, обучения и аттестации (выпуска);
• ресурсное обеспечение проведения приема, обучения и аттестации (выпуска).

Следует однозначно указать на то, что каких-либо других направлений воздействия на управляемый объект процесс управления системой ВПО не имеется. Можно, конечно, обсуждать различные варианты стимулирования и организации работников на выполнение поставленных задач. Но это также будет либо создание условий, либо ресурсное обеспечение, либо то и другое вместе. Детализация общей схемы процесса управления с учетом этих положений представлена на рис. 2.7.

Условия осуществления процесса управления системой ВПО

Методология анализа и оценки информации об объекте управления

M1 Ресурсы, необходимые

для осуществления процесса управления системой ВПО

Рис. 2.7. Схема процесса управления системой ВПО

На основе функциональной модели образовательного процесса можно определить основные виды информации о ходе и результатах осуществления системой ВПО образовательной деятельности и возможные варианты ее анализа и оценки (табл. 2.6).

Большая степень анализа процесса осуществления образовательной деятельности позволит выявить большее число показателей, характеризующих этот процесс и его результаты. Следует, тем не менее, отметить, что более детальная разработка вопросов анализа и оценки показателей требует разработки соответствующей методологии.

Наиболее сложной составляющей процесса управления можно считать разработку проектов управленческих решений для приведения объекта управления в требуемое состояние. Особенно сложно сделать это в тех случаях, когда реакция объекта на управленческое воздействие непрогнозируема или степень прогнозируемости низка. В полной мере это можно отнести к системе ВПО, для которой не разработана методология прогнозирования. В этих условиях разработка проекта управленческого решения является во многом творческим актом, хотя и основывается на результатах анализа и оценки состояния объекта.

Таблица 2.6. Основные виды информации о ходе и результатах осуществления образовательной деятельности в системе ВПО

Формализация управленческого воздействия, с нашей точки зрения, проблем не вызывает, поскольку возможное число ее вариантов ограничено, и все они описаны в регламентах работы государственных органов.