Всеобъемлющий подоходный налог

Сравнение управленческих характеристик налогообложения расходов и подоходного налогообложения должно основываться на детальном исследовании того, как чистая теория преобразуется в действующее налоговое законодательство.

Доказательство в пользу базы всеобъемлющего подоходного налога обычно начинается с определения дохода, данного Хейгом- Саймонсом (рассмотренного в Лекции 9), принимающего его в качестве меры способности платить налоги. Затем оно сосредоточивается на том, каким образом налоговые кодексы отступают от этого идеального определения, включая следующее:

1. дифференцированные ставки налога на различные типы дохода (например, доходы от прироста капитала);
2. полное освобождение от налога некоторых форм дохода (например, дополнительных форм вознаграждений[244], вмененной ренты на находящиеся в пользовании владельца дома и другое имущество, процента на выпущенные правительством штата и местные облигации в Соединенных Штатах);
3. вычет некоторых видов расходов (например, расходы на медицину, уплата процентов, отчисления на цели благотворительности, налоги штатов и местных властей);
4. налоговые субсидии по некоторым отдельным статьям (например, затраты на заботу о детях).

Довод в пользу устранения этих положений базируется на соображениях справедливости и эффективности. Утверждается, что горизонтальная справедливость требует, чтобы люди с одинаковым доходом по Хейгу-Саймонсу должны были нести одинаковое налоговое бремя и чтобы вертикальная справедливость совершенствовалась путем расширения налоговой базы, поскольку освобождение от налогов и вычет некоторых видов расходов предоставляют непропорциональную выгоду более богатым (см.

При оценке обоснованности этих доводов предшествующий анализ опять оказывается полезным. Решающим является статус горизонтальной справедливости. Как мы уже видели, лучше всего это объясняется как независимый принцип, ограничивающий круг инструментов, доступных правительству. Следовательно, можно принять принципиальное решение, что никакие отклонения от формулировки Хейга—Саймонса не могут быть оправданы[245]. Но это предполагает именно то, что и должно быть доказано: основание Хейга—Саймонса является подходящим.

Если не вставать на такую позицию, то можно увидеть, что возможны аргументы в пользу отхода от всеобъемлющей налоговой базы. Во-первых, возможен выигрыш в эффективности, например от дифференцированного обращения с различными формами дохода, а альтернатива между справедливостью и эффективностью может служить признаком того, что некоторая дифференциация является оптимальной. Во-вторых, если правительство не может свободно изменять ставки налога в зависимости от способности платить налоги, освобождение от налогов некоторых статей может улучшить перераспределительную эффективность налога; например, освобождение от налога расходов на жилье может увеличить эффективную прогрессию налога. Более того, с точки зрения справедливости можно утверждать, что способность платить налоги (на языке утилитаристского подхода — «доставляющее удовольствие потребление») не точно охватывается определением Хейга—Саймонса и что необходима корректировка, например, для различий в потребностях (таких, как медицинские расходы). В- третьих, налоговую политику федерального правительства, возможно, нужно составлять, принимая поведение властей более низкого уровня как данность, и особые положения для местных налогов или займов могут быть желательны с учетом этих ограничений.

Первое из этих утверждений иллюстрируется налоговым режимом для заработков разных членов семьи. Существует эмпирическое подтверждение (рассмотренное в Лекции 2) того, что эластичность предложения труда со стороны замужних женщин существенно выше, чем этот показатель для мужчин — глав семейных хозяйств (это, конечно, может меняться с изменением обусловленных культурой нравов). Доводы, основанные на оптимальных налоговых результатах (Лекции 12 и 13), наводят на мысль, что мы, возможно, хотели бы иметь более низкие ставки налога на заработки замужних женщин. (Налоговый режим для супружеских пар в большинстве налоговых систем имеет обратный эффект — поднятие предельной ставки для второго работника при одновременном снижении ее для первого работника.) Похожую иллюстрацию представляет и налоговый режим для сбережений. Как мы убедились, оптимальная налоговая схема не ведет к окончательным результатам, но нет оснований для предположения, что доход от капитала и трудовой доход должны облагаться налогом по одинаковым ставкам на основе эффективности.

Второй довод касается справедливости. Первоначально предположим, что индивидуумы отличаются только по способности получать доходб тогда выводы Лекции 14 позволяют нам представить условия, при которых возможность вычета некоторых расходов, скажем, на жилье, не увеличивает перераспределительной эффективности государственной политики. Если не существует ограничений на использование нелинейных шкал налоговых ставок и слабо разграничиваются жилье и труд, тогда чистая цена на жилье после вычета всех скидок должна в предельном выражении быть равна цене до вычета налогов. Это опять выявляет взаимозависимость между детальным конструированием политики и кругом инструментов, который, как предполагается, есть распоряжении правительства. Если бы имелись ограничения на шкалы ставок подоходного налога, которые можно было бы взимать по адмйнистративным или иным причинам, то, может быть, стала бы желательна возможность налоговых скидок.

Довод в пользу возможности налоговых скидок тем не менее может основываться на точке зрения, что этот вопрос соотносится со способностью платить налоги. Хорошим примером являются медицинские расходы, где можно утверждать, что способность платить должна измеряться доходом, очищенным от «необходимых» медицинских расходов (там, где медицинские услуги не предоставляются государством или не покрываются всеобщим страхованием). Трудность явно возникает при определении необходимых расходов, и оптимальный режим налоговых льгот, рассмотренный в Лекции 14, должен уравновесить несправедливость из-за отсутствия ответственности за различия в потребности с перекосом, который можно создать, поощряя медицинские расходы.

Отчисления на цели благотворительности поднимают еще ряд вопросов. С одной точки зрения они являются перечислениями, которые следует просто вычесть из дохода при оценке способности платить налоги. С противоположной точки зрения они составляют часть фондов начальных потенциалов, но могут гарантировать особый режим на той основе, что обладают внешними факторами. Доводы в пользу налоговых льгот зависели бы тогда от той степени, в которой они способствуют социальным целям (например, доля благотворительных поступлений, которая перераспределяется или направляется на обеспечение общественными благами), и от способности реагирования благотворительных отчислений на налоговые стимулы. Несомненно, что часть трудностей носит административный характер. В принципе было бы желательно ограничить обеспечение через благотворительные отчисления до обеспечения общественными благами или перераспределительных платежей, но часто очень трудно отличить блага, которые в значительной степени являются «государственными», от тех, в которых присутствует существенный частный элемент. Есть еще один дополнительный вопрос, касающийся желательности разрешения частным образом определять соотношение распределения общественных благ и распределительных выплат (как это по существу делает возможность налоговых скидок). Если бы отчисления на благотворительные цели были ограничены общественными благами, тогда, до тех пор пока обеспечение через частную благотворительность (например, больниц) не превышало бы общественно желаемого уровня, никакой разницы не делалось бы. Однако похоже, что существуют расхождения в виде, если не в уровне, обеспечения с тем обеспечением, которое социально желательно, и эти издержки должны уравновешивать любые преимущества, получаемые от децентрализованного обеспечения.

Рассмотрение налогов местных властей и займов вносит ряд вопросов, относящихся к тем, которые обсуждались в Лекциях 16 и 17. Многие услуги, предоставляемые местными властями, на самом деле являются скорее предоставляемыми государством частными благами, чем чисто общественными благами. В той степени, в которой возможность льгот для взимаемых властями штата и местных налогов, используемых для финансирования таких благ, эквивалентна возможности вычета из самих затрат, необходимо спросить, почему их следует рассматривать отдельно от других категорий расходов. Почему должны подлежать вычету затраты местных властей на сбор бытовых отходов, а не приобретение садовых мусоросжигательных печей? В Лекции 16 мы высказали мысль, что возможны доводы в пользу обеспечения образования государством. Например, возможно, было бы оптимально предоставлять бесплатно каждому базовый уровень образования и обложить налогом расходы на образование, превышающие это количество. Предоставление образования местными властями наряду с возможностью скидки по условиям подоходного налога штата и местных налогов действительно обеспечивает субсидию (предельную) для этой категории расходов. В то же время это формирует тенденцию в пользу коллективного предоставления этих услуг[246].

И наконец, доводы в пользу отхода от всеобъемлющей налоговой базы можно рассматривать как разновидность стандартного анализа второго наилучшего. Если налоговая база, соответствующая первому наилучшему (по Хейгу—Саймонсу), является недостижимой, то из этого не следует, что нам следует попробовать приблизить ее к нему как можно ближе Боссонс [Bossons, 1965].

Если, например, база реального дохода сокращает необходимые, но не поддающиеся наблюдению расходы на здоровье, тогда мы, возможно, должны признать, что налоговая база в рамках второго наилучшего подразумевает исключение некоторых элементов, которые совершенно определенно не должны быть таковыми. Если вмененная рента (которую нужно включать) не поддается наблюдению, тогда возможно, что налоговая база, соответствующая второму наилучшему, включала бы скидку на затраты на жилье для арендаторов. В этом смысле мы бы хотели отойти от определения всеобъемлющей налоговой базы.

Это направление аргументации можно проиллюстрировать отсылкой к налоговому режиму со стороны местных властей. Предположим, что по положениям конституции от федерального правительства требуется исключать уплачиваемые на местном уровне налоги. Тогда на местном уровне появляется стимул для использования, скорее, налогового финансирования, чем финансирования через выпуск облигаций. Сокращение задолженности на 1 доллар обходится налогоплательщику с предельной налоговой ставкой t в сумму (1-7) долларов, на которую он бы получил процент после уплаты налогов в размере г (1 - 7)2 долларов в год; это составляет меньшую сумму, чем затраты на финансирование долга, которые достигают г (1 - 7) долларов в год. С другой стороны, если процент по облигациям местных властей освобожден от налогов и все индивидуумы имеют одинаковую предельную налоговую ставку, тогда он является безразличным [для местного самоуправления процентная стоимость падает до г(1 - /)]• В этом отношении и в этих довольно специфических обстоятельствах дальнейшее освобождение от налогов обеспечивает нейтральность в том, что касается финансирования. Это само по себе не означает, что полное освобождение является оптимальным, поскольку нужно учитывать общие субсидии, предоставляемые на расходы местному самоуправлению, но это показывает, как могут взаимодействовать различные способы обеспечения.

Мы сосредоточили внимание на определении налоговой базы; близко к этому стоит вопрос о том, как рассматривать исключения из всеобъемлющего определения — как налоговые льготы или как налоговые кредиты. К этому вопросу также имеют отношение многие из обсуждавшихся соображений. Например, при налоговой скидке предполагаемая цена медицинского обслуживания уменьшается по мере уменьшения дохода, а это может повлиять на распределение ресурсов. Часто утверждают, что налоговые скидки являются вертикально несправедливыми; с другой стороны, это предполагает обоснованность определения Хейга—Саймонса, в то время как при противоположной точке зрения затраты на медицину вычитались бы при оценке способности платить налоги. Эти доводы тем не менее нельзя рассматривать изолированно, нам нужно учитывать различные взаимодействия. Действительное различие между кредитами и льготами возникает только в том случае, если различаются предельные ставки налога, и нам нужно выбирать между ними в контексте более широкого вопроса составления шкалы налоговых ставок. Если же тогда трудно придти к простым ответам, то это и будет одним из уроков анализа.