Моделі регулювання діяльності природних монопо­лій у галузі зв’язку

Світова галузь телекомунікацій на рубежі XX та XXI ст. пере­живає дійсно революційні зміни. З технічного боку — це стрімкий розвиток бездротових технологій та систем передачі даних.

У той же час рівень конкуренції в базових послугах зв’язку є вкрай низьким, оператори займають монопольне (принаймні домі­нуюче) становище із загальною часткою близько 60 % для країн Європи та Америки та 80 % — для країн Африки та Азії^[189]. У цих умовах, більш ніж у понад 100 країнах, як складова частина системи органів державного регулювання сфери природних монополій, ство­рені і діють незалежні національні регулятори галузі.

Для України запровадження ефективного механізму регулюван­ня і контролю природних монополій є надзвичайно актуальним і складним питанням, особливо враховуючи очікувану приватизацію BAT “Укртелеком” та той факт, що Національна комісія регулю­вання зв’язку тільки розпочинає свою діяльність. З огляду на низку невирішених у сферах природних монополій проблем, загострення суперечностей між природними монополіями і контрагентами, при­родними монополіями і державою тощо, необхідність поглибленого дослідження науково-методичних засад діяльності системи держав­ного регулювання галузі зв’язку є очевидною і назрілою. Об’єктами нашого аналізу є принципи діяльності, статус та повноваження не­залежного регулятора, умови його взаємодії з іншими державними органами та операторами, розв’язання завдань забезпечення універ­сального доступу та приєднання мереж, здійснення функцій ліцен­зування, контролю за цінами та якістю послуг.

У зв’язку з цим науковий пошук цілком свідомо відбувається у напрямку вивчення теоретичних концепцій регулювання природних монополій, розуміння діючих процесів трансформації економічного та суспільного життя, аналізу прогресивного міжнародного досвіду регулювання та перспектив його використання у вітчизняній прак­тиці^[190].

Спробуємо розглянути та систематизувати основні моделі регу­лювання галузі зв’язку для країн з ринковою економікою (рис. 5.3). Відносини, які складаються у процесі регулювання, зазвичай відбу­ваються у відповідному правовому режимі (національному або між­народному) та характеризуються взаємодією між державними орга­нами, які розробляють, реалізують і контролюють політику в галузі, з учасниками ринку (надавачами та споживачами послуг).

Рис. 5.3 дає змогу виділити основні моделі регулювання, виходя­чи із повноважень регулюючого органу, його незалежності по від­ношенню до уряду та галузевого відомства²⁵:

Перша модель: функції регулювання виконує галузеве міністер­ство (Японія, Китай, до останнього часу Україна);

Друга модель: функції регулювання виконує повністю незалежний регулятор (США, Великобританія);

Рис. 5.3. Основні моделі регулювання галузі зв’язку для країн з ринковою економікою

Третя модель: функції регулювання виконує напівавтономний незалежний регулятор (Німеччина, Канада);

Четверта модель: саморегулювання ринку (деякі країни з пере­хідною економікою, Австралія);

П'ята модель: відсутність регулювання спеціально для сфери зв’язку (Нова Зеландія).

Детальніше зупинимося на досвіді регулювання природних мо­нополій у галузі зв’язку у Великобританії та Німеччини, де статус національного регулятора подібний до України.

Зазначимо, що Великобританія була першою країною в Європі, яка розгорнула реформи у сфері телекомунікацій і нині має найвищий у Єв­ропі рівень лібералізації та приватизації в цій галузі.

У 1982 р. консорціум “Меркурій” отримав дозвіл на побудову влас­ної незалежної телекомунікаційної мережі та право надавати повний перелік послуг. Тоді ж уряд прийняв рішення про продаж 51% акцій “British Telecom” (продаж відбувся у 1984 р.) і утворення незалежного органу телекомунікаційних послуг “Офтел”. На ринку було проголо­шено політику “монополії двох конкуруючих фірм” і тимчасово об­межено кількість постачальників послуг — операторів зв’язку.

Офіційно зазначена політика тривала до 1991 р. (за винятком окремих послуг, лібералізованих з 1996 р.). У період з 1984 по 1991 роки уряд Великобританії продав усі акції національного операто­ра телекомунікацій “British Telecom”. Проте у 1997 р. уряд залишив за собою золоту акцію з деякими особливими правами. За цей час ліцензії отримали нові оператори, кількість яких у 1997 р. досягла близько 200. Вони здійснюють діяльність зокрема у галузі мобільного та фіксованого зв’язку, радіозв’язку, місцевого зв’язку.

Функції та основні повноваження національного регулятора Велико­британії з 1984 р. виконувало Управління телекомунікацій. Основни­ми завданнями Управління був захист інтересів споживачів; підтримка і захист ефективної конкуренції; нагляд за якістю відповідних послуг зв’язку (послуг невідкладної допомоги, вуличних таксофонів, довідкової служби та забезпечення належного рівня послуг у сільській місцевості).

Управління телекомунікацій було незалежним державним орга­ном влади, непідзвітним міністерству.

Між тим, динамічні зміни на ринку зв’язку привели у 2003 р. до створення нового розпорядчого органу “Офком” (Office of commu­nications)^[192], який за новим Законом про зв’язок поєднав функції п’яти регулятивних органів: Управління телекомунікацій, Незалеж­ної комісії з питань телебачення, Комісії з питань стандартів радіо­мовлення, Агентства Радіо та Агентства з питань радіозв’язку.

Цей орган є незалежним від уряду, але має тісні зв’язки з державними органами, особливо з питань розподілу радіочастотного ресурсу та між­народних питань. Очолює роботу “Офкому” правління, яке призначає виконавчого директора та відповідальних за напрямки роботи. Апарат регулятора складається з 880 осіб й вирішує такі основні завдання:

— визначення стратегічних напрямків розвитку ринку, виходячи із технологічних новацій та змін;

— нагляд за конкуренцією;

— забезпечення захисту прав споживачів та дотримання стандартів;

— ліцензування на принципах гармонізації технологій (окремі лі­цензії на кабельні та супутникові трансляції скасовано з 2003 року — нині діє одна ліцензія),

“Офком” у своїй діяльності дотримується принципів мінімаль­ного втручання у діяльність операторів з широким застосуванням консультацій як неупередженої форми регулювання ринку.

З нашої точки зору, для науки і практики інтерес представляє німецький досвід лібералізації та регулювання ринку, який значно відрізняється від досвіду Великобританії. У ФРН великі колишні природні монополісти у сфері телекомунікацій спочатку були ко­мерціалізовані, і лише пізніше відкриті для конкуренції. На тлі європейських приватизаційних принципів у ФРН природний мо­нополіст ’’Deutsche Bundespost” пройшов процес реструктуризації, комерціалізації та частково приватизації крок за кроком. У 1989 р. компанію було поділено на три — “Deutsche Postdienst”, ’’Deutsche Postbank” і ’’Deutsche Telecom”. На той час ці компанії перебували повністю у державній власності і підпадали під спеціальний режим регулювання. Лише у 1994 р. ’’Deutsche Telecom” було перетворено на відкрите акціонерне товариство, частину акцій якого було реалі­зовано громадянам у 1996 р. На сьогодні “Deutsche Telecom” є най­більш приватизованим природним монополістом у галузі зв’язку.

Протягом певного часу контроль та регулювання галузі викону­вало міністерство, що ж до контролю та регулювання галузі, то на початку 1998 р. ці функції передано новоствореному незалежному регуляторному органу.

Розпорядчий орган з питань телекомунікацій і поштових по­слуг у Німеччині (надалі — РОТПП) було засновано Законом “Про зв’язок” у 1996 р. Це вищий орган федеральної влади, підконтроль­ний Федеральному міністерству економіки і технологій. Його було створено на заміну Федерального міністерства телекомунікацій і по­штових послуг з підпорядкованим йому Федеральним управлінням.

Метою діяльності РОТПП є сприяння розвитку ринку поштових послуг і зв’язку шляхом лібералізації та дерегуляції політики у цій сфері. Цей орган має всі необхідні процесуальні та матеріальні засо­би для виконання своїх розпорядчих завдань. Це — інформаційні та слідчі права, а також накладення санкцій. Діяльність РОТПП фінан­сується із федерального бюджету.

Відповідно до Закону “Про зв’язок” і Закону “Про пошту” РОТПП шляхом лібералізації та дерегуляції своєї політики забезпе­чує виконання таких функцій:

— захист інтересів користувачів послуг електрозв’язку, мобіль­ного зв’язку та пошти, забезпечення конфіденційності;

— створення умов для чесної та ефективної конкуренції на ринку як У сільських місцевостях, так і в містах;

— забезпечення надання на всій території Німеччини базових по­слуг зв’язку (універсальних послуг) за доступними тарифами;

— забезпечення державних органів влади послугами зв’язку;

— стимулювання ефективного використання частот, усунення інтер­ференцій з метою виконання чинних вимог до трансляції сигналів.

Окрім регулювання ринку поштових послуг і зв’язку, РОТПП займа­ється вирішенням низки інших питань, а саме: ліцензування діяльності для надання поштових послуг і послуг зв’язку, забезпечення стандарти­зації послуг, управління радіочастотним і цифровим простором, розгляд та вирішення питань несанкціонованого доступу до радіомереж тощо.

Основними сферами, в яких РОТПП має право приймати про­цесуальні рішення, є надання універсальних послуг, встановлення тарифів на послуги, забезпечення відкритості мереж та їх взаємосу- місність* Головні управління РОТПП займаються адміністративни­ми та кадровими питаннями, такими як економічно-правові аспекти регулювання та ліцензування поштових і телекомунікаційних послуг, технічні питання управління частотами, проблеми стандартизації та номерної потужності.

Для ефективнішої координації виконавчих завдань регіональні управління РОТПП надають консультації стосовно положень Зако­ну про зв’язок, вимог ліцензування, розподілу частот, вимог Поло­ження про електромагнітну сумісність. Вони видають ліцензії опера­торам радіозв’язку та радіоаматорам, надають частоти для мобільних послуг та аерокосмічного обладнання. Регіональні управління також відповідальні за дотримання термінів і умов ліцензування.

При формуванні моделі регулювання дуже важливим є розподіл функцій регулювання між органами державної влади з метою забез­печення її ефективного функціонування та збалансування інтересів усіх суб’єктів регулювання. Між тим, розподіл функцій регулювання у сфері зв’язку має свою специфіку у кожній країні. Це залежить передусім від структури органів державної влади та розподілу між ними повноважень щодо управління та регулювання у галузі, а та­кож щодо контролю за захистом прав споживачів та станом конку­ренції на ринках.

На рис. 5.4 представлено розширену структурну схему побудови мо­делі регулювання у галузі зв’язку, яку розроблено на базі узагальнення досвіду регулювання у країнах з розвиненою економікою. Зазначена модель ілюструє взаємодію усіх суб’єктів регулювання, а саме:

— органів влади, які здійснюють регулювання галуззю і є “актив­ними” суб’єктами моделі регулювання;

— суб’єктів регулювання, які є “пасивними” суб’єктами моделі регулювання, тобто операторів, на яких безпосередньо спрямовані заходи регулювання;

— споживачів, які опосередковано відчувають вплив регулювання.

Найважливіша роль у процесі регулювання відводиться органу регу­лювання, який на сьогодні у більшості країн з усталеною демократією є незалежним від впливу операторів зв’язку, безпосередніх суб’єктів регулювання; впливу органів державного управління та контролю, які здійснюють функції державного управління у галузі зв’язку та окре­мі спеціальні функції регулювання. Однак потрібно мати на увазі, що на практиці ступені такої незалежності у різних країнах суттєво відрізняються і залежать від правового та політичного укладу кож­ної країни. Слід відмітити вагомі аргументи на користь підвищення незалежності регулюючих органів від органів державної влади. Адже така незалежність сприяє створенню впевненості у підприємств про нейтральність та більшу захищеність від політичного тиску або опе­ративного втручання, що особливо важливо, коли держава зберігає за собою контроль над операторами зв’язку. Разом з тим слід зауважити, що “незалежність” органу регулювання не означає його незалежнос­ті від законодавства і політики країни. “Незалежність” не означає, що за діяльністю органу регулювання немає нагляду. Такий нагляд з боку держави здійснюється через аналіз парламентом щорічних звітів такого органу, аудит фінансової діяльності та затвердження його бю­джету за фактичними витратами, а також визначення політики його діяльності відповідним органом влади^[193].

Виходячи з досвіду регулювання природних монополій у галузі зв’язку для країн з ринковою економікою, розглянемо основні засади та напрями функціонування вітчизняної моделі регулювання досліджуваної галузі. У цьому контексті цікавість представляє аналіз законодавства у даній сфері.

Так, Закон України “Про телекомунікації”, який був прийнятий Верховною Радою України у листопаді 2003 р. (окремі зміни внесені у жовтні 2004 р.), визначає повноваження держави щодо управління та ре­гулювання діяльності у сфері телекомунікацій, а також права, обов’язки та засади відповідальності фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у даній діяльності або користуються телекомунікаційними послугами. Цим же Законом внесено зміни до Закону України “Про природні мо­нополії”^[194], якими із сфери діяльності суб’єктів природної монополій ви­лучено зв’язок загального користування та надання послуг міжміського і міжнародного телефонного зв’язку на суміжних ринках.

Рис. 5.4. Загальна схема регулювання галузі зв’язку

З огляду на практику регулювання діяльності суб’єктів природних мо­нополій застосування цієї норми Закону “Про телекомунікації”, на наш погляд, є проблематичним. Так, частина 1 ст. 5 Закону “Про природні монополії” визначає лише сферу діяльності суб’єктів природних моно­полій. Власне ж визначення належності конкретного суб’єкта господарю­вання до переліку природних монополістів є компетенцією органів Анти­монопольного комітету України, що передбачено частиною 2 ст. 5 цього Закону та Закону України “Про Антимонопольний комітет України”^[195].

Сьогодні до Переліку суб’єктів природних монополій на загаль­нодержавних та регіональних ринках включено ряд суб’єктів госпо­дарювання. Такими підприємствами на загальнодержавних ринках є BAT “Укртелеком” (місцевий телефонний зв’язок; послуги ко­ристування некомутованими каналами зв’язку; міжміський та між­народний телефонний зв’язок; послуги користування технічними засобами та каналами дротового мовлення; послуги користування місцевим радіотелефонним зв’язком систем “Алтай” та “Карт”) та Концерн PPT (послуги користування радіорелейними каналами зв’язку; послуги користування каналами мовлення).

Окрім того, Антимонопольним комітетом України визнано, що BAT “Укртелеком” в особі обласних дирекцій на відповідних регі­ональних ринках теж є суб’єктом природних монополій на ринках місцевого телефонного зв’язку, дротового мовлення; послуг корис­тування некомутованими каналами зв’язку; одночасно спільно з ЗАТ “УТЕЛ”, яке є його дочірнім підприємством, BAT “Укртелеком” за­ймає монопольне (домінуюче) становище на суміжних ринках між­міського та міжнародного телефонного зв’язку.

До суб’єктів природних монополій, згідно з переліком монополь­них утворень, затверджених Антимонопольним комітетом України, також належать Радіотелевізійний передавальний центр Автономної Республіки Крим, Вінницький, Волинський, Житомирський, Запо­різький, Івано-Франківський, Кіровоградський, Київський, Львів­ський, Миколаївський, Одеський, Рівненський, Тернопільський, Херсонський, Хмельницький, Черкаський обласні передавальні центри Концерну PPT на ринках послуг користування радіорелей­ними каналами зв’язку і послуг користування каналами мовлення.

Звернемося до базового Закону “Про природні монополії”, який визначає основну мету державного регулювання як забезпечення ефективності функціонування ринків, що перебувають у стані при­родної монополії на основі збалансування інтересів суспільства, суб’єктів природних монополій та споживачів.

Відповідно до ст. 16 Закону “Про телекомунікації” метою регу­лювання у сфері телекомунікацій є максимальне задоволення по­питу споживачів на телекомунікаційні послуги, створення сприят­ливих організаційних та економічних умов для залучення інвести­цій, збільшення обсягів послуг та підвищення їх якості, розвитку та модернізації телекомунікаційних мереж з урахуванням інтересів національної безпеки.

При цьому, відповідно до ст. 8 Закону України “Про природні монополії”, предметом регулювання виступають:

• ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій;

• доступ споживачів до товарів, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій;

• інші умови здійснення підприємницької діяльності у випадках, передбачених законодавством.

Статтею 6 Закону “ Про телекомунікації” визначено основні принципи регулювання на основі адресності, гласності та відкри­тості процедур регулювання, серед яких можна визначити такі:

• доступ споживачів до загальнодоступних телекомунікаційних послуг, які необхідні їм для задоволення власних потреб, участі в політичному, економічному та громадському житті;

• взаємодія та взаємозв’язаність телекомунікаційних мереж для забезпечення можливості зв’язку між споживачами всіх мереж;

• забезпечення сталості телекомунікаційних мереж і управління цими мережами з урахуванням їх технологічних особливостей на основі єдиних стандартів, норм та правил;

• державна підтримка розвитку вітчизняного виробництва техніч­них засобів телекомунікацій;

• заохочення конкуренції в інтересах споживачів телекомуніка­ційних послуг;

• забезпечення доступу споживачів до інформації про порядок отримання та якість телекомунікаційних послуг;

■ збільшення обсягів телекомунікаційних послуг, їх переліку та утворення нових робочих місць;

• впровадження світових досягнень у сфері телекомунікацій, за­лучення, використання вітчизняних та іноземних матеріальних і фі­нансових ресурсів, новітніх технологій, управлінського досвіду;

• сприяння розвитку міжнародного співробітництва у сфері теле­комунікацій, розвитку глобальної телекомунікаційної мережі;

• забезпечення доступу споживачів до інформації про порядок отримання та якість телекомунікаційних послуг;

• ефективність, прозорість регулювання у сфері телекомунікацій;

• створення сприятливих умов діяльності у сфері телекомунікацій з урахуванням особливостей технологій та ринку телекомунікацій.

Цілком очевидно, що дотримання зазначених принципів забезпе­чує виконання основних функцій державного регулювання суб’єктів природної монополії у галузі зв’язку в Україні, серед яких доцільно виділити стимулюючу, регулюючу та соціальну.

Забезпечення стимулюючої функції для розвитку сфери телекому­нікацій є надзвичайно важливим і актуальним питанням. Розвиток науково-технічного прогресу у сфері впровадження нових стандар­тів та технологій передачі даних (розгортання G-З є лише початком нових революційних змін з використанням цифрових технологій). Тому інтеграція України у світове інформаційне суспільство цілком залежить від своєчасного та ефективного регулювання у сфері виді­лення радіочастот та доступу на ринок передових технологій.

Регулююча функція покликана забезпечити розробку та запро­вадження правил взаємодії традиційних потужних операторів із зна­чною монопольною часткою на ринку та нових учасників ринку. При забезпеченні розвитку монополіста головною метою регулюю­чої функції є створення умов для відкриття ринку, розвитку конку­ренції та задоволення потреб споживачів.

Соціальна функція передбачає встановлення базового набору послуг для споживача за доступною ціною в межах усієї території України. Особливо проблемним є питання забезпечення населення сільським телефонним зв’язком.

Аналіз наукових робіт у сфері державного регулювання природ­них монополій, особливо у сфері цінового регулювання, проведений у рамках даної монографії, дав змогу сформулювати основні функ­ції, які в цьому зв’язку покладаються на державу, а саме^[196]:

— досягнення взаємоузгодженості інтересів споживачів (доступ­ні ціни) і операторів зв’язку (фінансові результати, привабливі для кредиторів і нових інвесторів);

— створення сприятливого режиму функціонування та розвитку природних монополій у галузі зв’язку в інтересах суспільства;

— визначення реальної структури тарифів на основі принципу ефективного та справедливого віднесення затрат на собівартість по­слуг для різних типів споживачів;

— стимулювання підприємств до скорочення затрат і надлиш­кової зайнятості, поліпшення якості та надійності обслуговування споживачів, підвищення ефективності інвестицій тощо;

Рис. 5.5. Схема моделі регулювання галузі зв'язку в Україні

— створення умов для розвитку конкуренції у таких межах, в яких вона можлива в існуючих економічних умовах (наприклад, забезпечення вільного і відкритого доступу конкурентів до інфраструктурних мереж).

З огляду на визначені принципи та функціональні особливості регулювання нами зроблено спробу побудувати оптимальну модель державного регулювання діяльності суб’єктів природної монополії у галузі зв’язку в Україні (рис.5.5).

Наведена модель передбачає взаємовідносини у діючому право­вому полі між органами влади, операторами та споживачами послуг шляхом застосування системи заходів законодавчого, виконавчого та судового характеру, спрямованих на ефективний розвиток галузі та найбільш повне забезпечення потреб споживачів. Це дасть змогу, з одного боку, забезпечити надійний захист інтересів споживачів та недопущення зловживань монопольною владою, з іншого — створи­ти основу для ефективного функціонування та відтворення галузі.

Розглянемо діяльність запропонованої моделі регулювання для вирішення зазначених завдань.

Інституційну основу моделі складають органи влади та учасники ринку, до яких належать Міністерство транспорту та зв’язку України, Національна комісія регулювання зв’язку України ( далі — НКРЗ), Національна комісія з питань регулювання радіо та телебачення, Міністерство оборони України, Антимонопольний комітет Украї­ни, Держспоживстандарт України. Відокремлену позицію надано судовій системі та фонду розвитку універсальних послуг. Останній є своєрідним компромісом між владою, споживачами та операторами щодо розподілу прибутку від найбільш прибуткових сегментів ринку (мобільний та міжнародний зв’язок, телебачення) для компенсації витрат операторів місцевого телефонного зв’язку на забезпечення надання універсальних послуг зв’язку, тарифи на які на сьогодні встановлені нижче собівартості.

Не викликає сумніву, що ефективне існування відносин між учасни­ками ринку телекомунікацій може відбуватися, в першу чергу, тільки за умови створення відповідної нормативно-правової бази. Порядок її фор­мування та погодження, який забезпечить відповідне поєднання адміні­стративних та економічних методів, дасть можливість визначити основні правила діяльності суб’єктів господарювання на зазначеному ринку.

На рис. 5.6 відображено створення, впровадження та контроль нормативно-правової бази моделі регулювання галузі зв’язку. Про­цес забезпечення надання послуг зв’язку нормативно-правовими документами розділений на основні частини:

• створення нормативно-правової бази;

• контроль за застосуванням нормативно-правової бази;

• впровадження нормативно-правової бази.

Рис. 5.6. Схема створення нормативно-правової бази моделі регулювання галузі зв’язку в Україні

Розробка нормативно-правових документів у даній моделі поклада­ється на НКРЗ, хоча з ініціативою щодо розробки чи удосконалення документів можуть виступати і Мінтрансзв’язку, Міноборони, Націо­нальна комісія з питань радіо і телебачення, Професійні організації, об’єднання, НДІ тощо. Однак проекти всіх таких інновацій мають бути розглянуті НКРЗ, яка є основним органом, який координує роботу ін­ших органів влади та інших інституцій щодо нормотворчої ініціативи.

Для усунення недоречностей в нормативно-правових докумен­тах, які можуть впливати на формування ринку телекомунікацій та обмежувати права суб’єктів господарювання та споживачів, пропо­нується узгодження таких проектів з органами влади, які відповіда­ють за формування ринкового середовища.

При створенні нормативно-правової бази слід враховувати, що вона повинна чітко визначати шляхи створення ефективного механізму за­безпечення загальнодоступності телекомунікаційних послуг, а саме:

— учасники ринку фінансують лише зобов’язання щодо надання загальнодоступних телекомунікаційних послуг;

— витрати на забезпечення загальнодоступності мають розподі­лятися між всіма або певною групою суб’єктів господарювання;

— механізм забезпечення загальнодоступності не повинен при­зводити до порушення конкуренції на ринку;

— НКРЗ має розподіляти субсидії за принципами забезпечення найбільшої ефективності розподілу коштів;

— чисті витрати операторів від надання загальнодоступних по­слуг мають піддягати компенсації.

На підставі встановлених принципів та завдань державного регу­лювання діяльності суб’єктів природної монополії у галузі зв’язку в Україні, враховуючи можливість комбінованого застосування адмі­ністративних та економічних методів, доцільно вказати на механіз­ми регулювання, які мають створити інструментарій для ефективно­го регулювання цієї галузі.

Також дуже важливо, щоб механізм регулювання процесів приєд­нання мереж операторів зв’язку забезпечував роз’єднаність мереж та перешкоджав антиконкурентній поведінці на ринку з боку операторів, що мають змогу контролювати засоби доступу до точок приєднання до мереж. Для створення прозорого механізму взаємного з’єднання операторів телекомунікацій, з нашої точки зору, необхідно розробити процедуру та методи регулювання тарифів на взаємне з’єднання опе­раторів; створення відкритого режиму доступу до телекомунікаційних мереж (вироблення процедур, технічних стандартів, відповідальності за порушення правил); порядок врегулювання конфліктів, що виникають між операторами телекомунікацій у процесі взаємоз’єднання.

Таким чином, на нашу думку, найбільш ефективним шляхом ви­рішення проблем взаємовідносин спеціального галузевого регулю­вання та регулювання конкуренції у галузі електрозв’язку є побу­дова моделі регулювання. Така модель регулювання передбачає, що регулюючий орган відповідає за технічний бік розвитку галузі, вирі­шення специфічних для телекомунікацій економічних та соціальних питань, а також за створення сприятливих умов для конкуренції і розробку таких регуляторних правил, які мають запобігати обме­женню чи спотворенню конкуренції домінуючими операторами. Нагляд же за дотриманням конкуренційного законодавства — це справа конкуренційного відомства.

При формуванні моделі регулювання дуже важливим є також роз­поділ функцій регулювання між органами державної влади з метою забезпечення її ефективного функціонування та балансу інтересів усіх суб’єктів регулювання. До речі, розподіл функцій регулювання у сфері зв’язку має свою специфіку у кожній країні, і це залежить від струк­тури органів державної влади та розподілу між ними повноважень Щодо управління та регулювання у галузі, а також щодо контролю за захистом прав споживачів та станом конкуренції на ринках.

У цьому контексті можна виділити чотири найпопулярніші та найефективніші механізми, які використовуються у більшості на­ціональних моделей регулювання: ліцензування, регулювання при­єднання мереж, тарифне регулювання, регулювання доступу спожи­вачів до універсальних послуг.

Основні цілі механізму ліцензування — визначення структури ринку та створення конкурентного середовища на ринках, розпо­діл обмежених ресурсів, збільшення інвестицій у розвиток мереж, досягнення цілей універсального обслуговування, захист прав спо­живачів та забезпечення державних доходів.

Основними принципами ліцензування у галузі електрозв’язку є ство­рення режиму найбільшого сприяння рівному доступу на ринок нових операторів, забезпечення прозорості законів і правил щодо послуг елек­трозв’язку, а також умов здійснення господарської діяльності.

Для забезпечення добросовісної конкуренції регулюючі органи по­винні усунути протиріччя між умовами видачі загального дозволу та індивідуальної ліцензії та забезпечити однакові ліцензійні вимоги по відношенню до всіх постачальників одного й того самого виду послуг.

Дозволи на надання послуг у галузі електрозв’язку і на використан­ня необхідного спектра радіочастот повинні видаватися одночасно.

Формуванню ринкового середовища на ринках електрозв’язку сприяє застосування прогресивних принципів ліцензування: торги, лотереї і порівняльна оцінка.

Найважливіший принцип приєднання мереж операторів до ме­реж операторів, які займають домінуюче становище — своєчасність на основі принципів недискримінаційності, прозорості і гласності, за обґрунтованими тарифами, у будь-якій точці мережі, зручній з технічної точки зору.

На сьогодні фахівці в галузі теле комунікацій дійшли спільної дум­ки про те, що для досягнення ефективних домовленостей у міжме- режевій взаємодії операторів потрібні рішучі кроки з боку регулюю­чих органів з метою врегулювання на директивному рівні максимуму проблем, які виникають між операторами при приєднанні мереж.

Для прискорення розвитку конкуренції на ринках місцевого до­ступу до послуг зв’язку як регулятивний інструмент дедалі частіше використовується обов’язковий розподіл місцевих абонентських лі­ній. Конкуренція у місцевому доступі все частіше розглядається як важлива стратегічна мета. Стратегії розділення абонентських ліній полягають у зменшенні економічних і технічних бар’єрів для виходу на ринок нових конкурентів.

Цілі цінового регулювання у галузі електрозв’язку — забезпечен­ня фінансування операторів зв’язку в обсягах, достатніх для фінан­сування власних поточних операцій та майбутніх інвестицій, забез­печення ефективності надання послуг зв’язку і досягнення справед­ливого розподілу благ між різними групами споживачів послуг.

Основні підходи до тарифного регулювання: дискреційне вста­новлення цін; регулювання на основі норми прибутку (метод регу­лювання норми рентабельності); стимулююче регулювання.

Світовий досвід показує, що стимулююче регулювання (зокрема за допомогою встановлення верхньої межі цін) спрацьовує набага­то ефективніше, ніж дискреційне встановлення цін та регулювання на основі регулювання норми прибутку. Даний метод регулюван­ня діяльності суб’єктів природних монополій передбачає створення стимулів, аналогічних тим, які виникають у результаті дії ринкових сил. Однак для того, щоб ці переваги були реалізовані, регулювання граничних цін має здійснюватися ефективно і послідовно.

Головною метою стратегій забезпечення універсальності та за­гальнодоступності послуг електрозв’язку є забезпечення наявності послуг електрозв’язку за доступними для населення цінами та опти- мізація соціальної вигоди, а пріоритетами програм універсального доступу мають бути найбільш економічно відсталі та важкодоступні регіони та найбідніші верстви населення.

На сьогодні у світовій практиці застосовуються п’ять основних меха- нізмів реалізації стратегії універсальності, а саме: ринкові реформи (зо- крема приватизація, розвиток конкуренції; зобов’язання по відношенню до обов’язкових послуг, які визначаються умовами ліцензій або іншими методами регулювання; перехресні субсидії між послугами або в межах послуг, які надаються діючими операторами; плата за дефіцит доступу, яка сплачується операторами електрозв’язку для субсидування дефіциту доступу діючих операторів до мереж електрозв’язку; фонди універсаль­ного обслуговування, які накопичують надходження з різних джерел та надають субсидії на реалізацію програм універсального обслуговування.

Фонди універсального обслуговування розглядаються як найкра­щий спосіб досягнення завдань універсальності. Вони збирають надхо­дження з різних джерел і витрачають їх цілеспрямовано на досягнення конкретних цілей у сфері універсальності. Ці фонди зазвичай вико­ристовуються для фінансування конкретних цільових високовитратних районів і/чи абонентів з низьким рівнем доходів. Найефективніше пра­цюючі фонди надають порівняно невеликі субсидії для стимулювання операторів приватного сектора електрозв’язку щодо обслуговування регіонів, обслуговування яких нерентабельне без субсидування.

Отже, досвід окремих країн з ринковою економікою щодо регулю­вання галузі зв’язку свідчить про вибір оптимальної моделі регулято­ра виходячи зі стану відкритості ринку, розробленості законодавчої та нормативної бази, особливостей розвитку системи державного управління та контролю^[197]. При цьому, враховуючи технічні та техно­логічні новації в галузі, слід очікувати змін моделі самого регулятора та правил його поведінки, які, безперечно, необхідно враховувати і при діяльності вітчизняної комісії регулювання зв’язку. Основні на­прямки подібних змін стосуються наступного.

По-перше, це рух до справді незалежного регулятора, який не входить до складу уряду та не фінансується з державного бюджету (основа фі­нансування — плата за ліцензії). При цьому вказана незалежність може передбачати широкі повноваження щодо представлення країни у між­народних організаціях на зразок Міжнародного союзу телекомунікацій.

По-друге, досвід трансформації регуляторного органу Велико­британії свідчить про перспективу поєднання в одному органі ре­гулювання технологічно близьких сфер: фіксований та мобільний зв’язок, радіо, телебачення.

По-третє, — це активний перехід до більш “м’яких” методів регу­лювання: від тарифів та ліцензій до консультацій та рекомендацій.