Пошук правил економічної політики

Пошуками правил економічної політики займались М. Фрідмен та інші опоненти кейнсіанства. Недоліки здійснення політики, коли уряд діє за об­ставинами, помилки і невизначеність результатів слугували аргументами на користь розробки системи правил, які змусили б уряд працювати на довго­строкову перспективу.

Прикладом фіксованого правила вважають запропоноване М.Фрідменом X%-е правило, згідно з яким уряд повинен вибирати однаковий процент зростання грошової маси у кожний період часу, незалежно від обставин. Прикладом правила з оберненим зв'язком є правило, у відповідності до якого ставка проценту підвищується або знижується в залежності від відхилення фактичного рівня безробіття від його природного рівня. Але деякі рішення уряду не можуть бути обмежені жодними правилами, наприклад, коли трап­ляється незвичайна подія, впливають непередбачувані шоки. Тоді треба діяти згідно з обставинами. Розглянемо детальніше правила, розроблені для моне­тарної і фіскальної політики.

Для монетарної політики розроблено декілька правил.

? Правило регулювання зростання грошової маси запропонували мо­нетариста. Зміст цього правила полягає у тому, що центральний банк пови­нен контролювати зростання грошової маси, підтримуючи його величину на постійному, наперед оголошеному рівні. Якби темп зростання грошової маси перевищив заданий рівень, то його потрібно сповільнити шляхом продажу цінних паперів на відкритому ринку, а у протилежному випадку, при спові­льненому темпі зростання обсягу грошової маси, центральний банк може прискорити процес зростання шляхом купівлі цінних паперів на відкритому ринку.

Для США правило спочатку визначало темп зростання грошової маси у 3%, ця величина відповідала середньому темпу зростання природного обсягу випуску за перші 25 років після Другої світової війні. Тобто сукупний попит за цим правилом зростав би так само, як і сукупне пропонування. Така полі­тика сприяла б стабільному економічному зростанню без інфляції. Проблема часових лагів і помилки прогнозування були б виключені.

Прихильники кейнсіанської політики активізму знайшли недолік у цьому правилі. Стабілізація економіки через стабілізацію зростання грошової маси була б реальною, якби швидкість обігу грошей була стабільною. Але якщо швидкість обігу грошової одиниці зміниться, то це приведе або до інфляції, або до спаду. Для вимірювання обсягу грошової маси найбільш точним пока­зником є агрегат M₁. Однак, швидкість обігу M₁ виявилась не постійною, вона збільшувалась у США за період з кінця 1950-х рр. до 1982 р. приблизно на 3% за рік, а з середини 1980-х рр. різко впала, сильно коливаючись у коро­ткостроковому періоді від одного кварталу до іншого, і з року в рік^[81]. Такі ко­ливання суттєво обмежили використання M₁. Дослідження параметру M ₂ показало, що у цьому агрегаті не прослідковується довгострокового висхід­ного чи спадного тренду, але існують також короткострокові коливання, за­лежні від коливань ринкових процентних ставок. Подальші дослідження по­казали, що існує довгострокова залежність між M₂ і рівнем цін, відтак агре­гат M ₂ може слугувати основою для формування довгострокової монетарної політики. Монетариста взагалі стверджують, що якби Федеральна резервна система зуміла втримати стабільність зростання грошової маси протягом піс­лявоєнного періоду, то великої інфляції 1970-х рр. у США вдалося б уникну­ти. Навіть нестабільність швидкості обігу грошей, як вважають монетаристи, є в деякій мірі результатом помилок в економічній політиці минулих пері­одів.

? Правило регулювання номінального ВВП.

Однак регулювання обсягу номінального ВВП теж пов'язане з рядом про­блем, перш за все з часовим лагом. Інформацію про зміну номінального ВВП можна отримати не так швидко, як про обсяг грошової маси, а контролювати величину ВВП за допомогою центрального банку можна лише опосередкова­но - через вплив на грошову масу. Зміна ж грошової маси почне впливати на величину сукупного номінального попиту тільки через певний проміжок ча­су, отже, лаг неминучий. Заходи, спрямовані на стабілізацію зростання номі­нального ВВП, почнуть діяти лише після того, як ситуація буде вже в мину­лому. Існує ще ряд проблем, пов’язаних з коливанням продуктивності. У разі сповільнення темпів зростання продуктивності фіксація темпів зростання но­мінального ВВП неминуче призведе до інфляції, а в разі підвищення темпу зростання продуктивності вище очікуваного застосування правила може при­вести до загального падіння темпів економічного зростання. Існування цих проблем змусило економістів шукати ще іншого правила для проведення мо­нетарної політики.

? Правило регулювання рівня цін виходить з того, що монетарна полі­тика повинна бути спрямована безпосередньо на забезпечення стабільності цін. Суть правила: щоб утримувати ціни на стабільному рівні, центральний банк в умовах їх підвищення повинен скорочувати резерви банківської сис­теми, а за зниження цін - вливати в банківську систему додаткові резерви.

Це правило також стикається з проблемою часових лагів і помилок про­гнозування, як і попереднє. Крім того, його додержання привело б до негати­вних наслідків у випадку зовнішніх шоків. Коли шок пропонування спричи­няє скорочення обсягів випуску (крива сукупного пропонування зміщується ліворуч), ціни негайно починають зростати. Щоб попередити зростання цін, центральний банк повинен був би зменшити обсяг грошової маси, що змісти­ло б криву попиту також ліворуч. Наслідком цього буде суттєве скорочення реального випуску і різке збільшення безробіття. Багато економістів вважа­ють, що краще було б на шок пропонування відредагувати деяким збільшен­ням сукупного попиту, допустивши невелику інфляцію, тому що серйозний економічний спад обернеться для суспільства більшими втратами, ніж незна­чна інфляція.

Економісти США багато зусиль доклали до розробки цих правил, проте Федеральна резервна система, яка у США виконує роль центрального банку, не прийняла до виконання жодного, незважаючи на те, що ці правила мали впорядкувати грошово-кредитну політику ФРС з метою уникнення помилок. Було наведено ряд вагомих аргументів, чому неможливо застосовувати ці правила. Визнаючи, що проведення систематичної монетарної політики не­обхідне, а лаги і помилки прогнозування роблять дії за обставинами досить небезпечними, керівництво ФРС висловило сумнів, що застосування запро­понованих правил буде однаково корисним у будь-яких ситуаціях. Прийняття цих правил не дозволить ФРС гнучко реагувати на несподівані зміни еконо­мічних ситуацій. У будь-якому випадку повинні бути збережені механізми дії обернених зв’язків, розумний дискреційний підхід до проведення монетарної політики. Прагнучи до досягнення довгострокових цілей, таких як стабіль­ність цін, керівництво ФРС, однак вважає, що потрібно зберегти право від­ступати від оголошених цілей, якщо цього вимагають обставини.

Були розроблені також правила для фіскальної політики.

Втиснути фіскальну політику в жорсткі правила складно, тому що вона розробляється і реалізується багатьма органами і зазнає тиску різних полі­тичних сил. Якщо монетарна політика обмежена лише питаннями визначення обсягів операцій на відкритому ринку або бажаного рівня процентної ставки, то фіскальна політика не може задовольнитись лише визначенням загального рівня податків, обсягу трансфертів та видатків з державного бюджету. Для її проведення потрібно розглянути і прийняти рішення відносно багатьох со­тень програм державних видатків, різних податкових пільг і законодавства. Крім того, макроекономічні проблеми можуть у деякі періоди відступати на задній план перед соціальними, оборонними чи іншими проблемами. Будь- які рішення можуть мати політичні наслідки, не пов'язані з впливом на суку­пний попит. Тому противники політики активізму взагалі виступають проти використання фіскальної політики як засобу економічної стабілізації. Вони прагнуть введенням правил зробити цю політику менш небезпечним джере­лом економічної нестабільності. На думку прихильників введення правил в економічну політику, має існувати залежність між державними видатками та податками. Потрібні правила, які б регулювали допустимий обсяг дефіциту державного бюджету. Зміна рівня податків, обсягу державних видатків і ве­личина дефіциту тісно пов'язані між собою, тому правила стосуються перш за все вимоги відносно балансування державного бюджету.

? Правило щорічного балансування бюджету. Це найбільш радика­льна вимога до здійснення фіскальної політики. Прихильники ідеї правил економічної політики вважають, що будь-яке зменшення доходів державного бюджету повинно негайно компенсуватись або підвищенням податків, або скороченням державних видатків. Уряд повинен жити за наявними коштами, як і все населення. Проте більшість економістів не вважає таке щорічне бала­нсування правильним. Адже відомо, що під час спаду податкові надходження скорочуються, в той час як допомога безробітним через трансфертні платежі повинна збільшитись, оскільки чисельність вимушено безробітних зростає. Якщо йти за правилом, то якраз у період спаду потрібно скорочувати виплати трансфертів і підвищувати податки - і те, і інше викличе значне скорочення сукупного попиту, що прискорить падіння обсягів випуску, криза виробницт­ва загостриться. Щорічне балансування бюджету посилить нестабільність економічного розвитку системи.

? Правило збалансованого структурного бюджету. Реалізація цього правила досить проблемна. Воно вимагає балансувати бюджет після завер­шення повного ділового циклу. В періоди спаду можливий дефіцит, але коли економіка пожвавиться, податкові надходження повинні зрости наскільки, щоб у бюджеті з'явився циклічний надлишок. Тоді у довгостроковому пері­оді обсяг структурного дефіциту зведеться до нуля. Збалансований структур­ний бюджет посилив би дію автоматичних стабілізаторів економіки. Але щоб виконувати це правило, урядові інституції повинні були б спиратись на екс­пертні оцінки стану економіки. Визначати ж природний рівень реального ви­пуску - досить складна справа, і знову ж таки пов'язана з помилками прогно­зування і часовим лагом.

Деякі економісти наполягали на тому, щоб знайти способи, які могли б примусити уряди дотримуватись правил. Зрештою, у США була зроблена спроба спрямувати дію урядових структур за допомогою законів. Наміри бу­ли дуже поважні - скоротити величезний дефіцит бюджету, який виник у 1980-х роках у зв'язку з політикою зниження податків, проголошеною адмі­ністрацією Р. Рейгана. Через цю політику у 1985 р. дефіцит досягнув 212 млрд. дол., що складало майже 6% ВВП - рекордна позначка для США^[82]. Тоді Р. Рейган запропонував Конгресу свою програму зменшення дефіциту пере­важно шляхом скорочення соціальних програм, проте скорочення видатків на оборону не було передбачене, як і підвищення податків. Обидві палати не прийняли цього проекту, і після довгих дискусій в кінці 1985 р. був прийня­тий Акт про збалансований бюджет і контроль у надзвичайних ситуаціях, ві­домий за іменами авторів як Акт Грамма-Радмена-Холлінгса. Цим актом бу­ли встановлені цільові показники максимального дефіциту, який повинен був постійно знижуватись: у 1986 р. він повинен був скласти 180 млрд. дол. і, по­ступово знижуючись, у 1991 р. впасти до нуля. Актом передбачалось скоро­чення як соціальних програм, так і видатків на оборону.

Що ж виявилось в реальній дійсності? Досить скоро, у 1987 р. ці показни­ки були переглянуті, і досягнення нульового дефіциту було віднесено на 1993 р. А у 1990 р. у зв'язку зі спадом виробництва і витратами на війну в Персь­кій затоці набір показників знову переглянули. Згідно з новим проектом бю­джетний дефіцит у 1991 р. сягав 300 млрд. дол., в той час як за початковими цільовими показниками повинен був бути зведений до нуля. Однією з причин такого результату називають занадто оптимістичні прогнози щодо зростання доходів і процентної ставки, другою причиною - незадоволення деяких кіл самим законом. Таким чином, наслідки прийняття закону про стримування бюджетного дефіциту виявились дуже незначними у порівнянні з тими амбі­ціозними цілями, які були проголошені в Акті. Спроба нав'язати правила по­ведінки для уряду мала незначний успіх по тій простій причині, що закони можна легко переглянути.

Другий спосіб, який винайшли економісти, щоб все-таки нав'язати опти­мальний вибір політики уряду - публічне засудження дій уряду в разі відхи­лення від оголошеного курсу. Економісти почали вивчати проблему довіри до офіційних заяв уряду. Якщо уряд втратить „кредит довіри”, то на наступ­них виборах зазнає поразки. Відхилення від проголошеного курсу може при­нести короткострокові вигоди, але також і втрати від „обману”. Таких при­кладів чимало.

Ось деякі наслідки відхилення від правил у податковій політиці. Зазвичай уряди проводять жорстку податкову політику, існують законодавчо встанов­лені покарання за ухилення від сплати податків. І все ж чимало юридичних і фізичних осіб ухиляються від сплати. Намагаючись зібрати якомога більше надходжень до бюджету, уряди відступають від своєї політики. Наприклад, оголошують податкову амністію, тобто обіцяють не вживати ніяких санкцій проти тих, хто заплатить податки в період амністії. Такий відступ від правил може принести додаткові короткострокові доходи. Але при цьому довіра до уряду підривається, виникають довгострокові втрати. Економічні суб'єкти починають думати, що подібні податкові амністії будуть повторюватись і в майбутньому. Відтак набагато більше їх число матиме спокусу уникати спла­ти податків. Зрештою очікування майбутніх амністій приведе до значного зменшення податкових надходжень до бюджету. Така податкова політика не є оптимальною у довгостроковій перспективі.

Аналіз реальних ситуацій показує, що ні дії уряду за обставинами, ні дії за визначеними правилами не дають гарантій досягнення поставлених цілей за­собами економічної політики. Тому дискусію щодо переваг правил чи дис­креційної політики, яка вважається найстарішою в економічній теорії, не мо­жна вважати завершеною. Немає єдиного підходу для всіх країн і часів, мож­на навести приклади успіху дискреційної політики, так само як і її невдач.

З роками позиції прихильників активної дискреційної політики і прихиль­ників ідеї введення правил дещо зблизились. Послідовники активізму визна­ють, що помилки у прогнозуванні і часові лаги представляють собою серйоз­ні проблеми, а послідовники ідеї необхідності правил економічної політики допускають, що жодне правило не може претендувати на ідеальність в усіх випадках. Обидві сторони погоджуються з тим, що кращі результати прино­сить політика, яка прагне до досягнення довгострокових цілей, ніж та, яка ре­агує на тимчасові ситуації. Багато економістів пропонують компроміс у ви­гляді розробки гнучких правил для дій уряду.

В останні роки деякі монетаристи почали схилятися до того, що потрібно розробити такі правила, які дозволяли б внести у дії уряду елементи активі­зму. Важливо, щоб фірми, домогосподарства та інші суб'єкти ринкової еко­номіки знали ці правила, і тоді вони стануть чітким орієнтиром для раціона­льних очікувань. Гнучкі правила дадуть деякий простір для активної дискре­ційної політики, але сфера її буде обмежена. Уряд зможе більш точно і своє­часно реагувати на різні шоки й інші непередбачені обставини, але обережно і виважено.

Проте чимало „активістів” сумніваються у можливості такого компромісу, оскільки реальний світ економіки настільки складний, що жодні правила не зможуть підказати вихід із множини можливих ситуацій. Неокласики не спо­діваються взагалі, що політики будуть усвідомлювати всю міру своєї відпові­дальності і будуть розумно розпоряджатись владою. Тому, на думку неокла­сиків, все ж краще ввести хоч і недосконалі правила, ніж залишати управлін­ня економікою на поталу політикам.

Дискусія триває.

22.5.