Проблеми політики активізму. Критика Лукаса

У реальній дійсності проблеми, з якими стикаються уряди при розробці економічної політики, значно складніші. Серед ускладнюючих вибір політи­ки обставин насамперед слід відзначити проблему невизначеності: влада ні­коли не може точно спрогнозувати, якими будуть результати її заходів в умо­вах недосконалості економічної інформації.

На результати економічної політики можуть впливати різного типу шоки. Важливо знати, який саме тип шоків може перешкодити уряду. Як відомо, шоки поділяють на екзогенні, які абсолютно не піддаються контролю, напри­клад, погода, та ендогенні, які потрібно враховувати, бо вони відносяться до ефективності дії вибраного інструмента, наприклад, значення коефіцієнтів a і b з рівнянь (22.3), (22.4). Крім того ефект впливу зовнішніх шоків наклада­ється на ефект впливу політичних інструментів, тому виникає так звана му­льтипликативна невизначеність.

На початку 1970-х рр. вченими були розроблені великі економетричні мо­делі, у які були включені елементи невизначеності. Кількісні оцінки мульти- плікативних ефектів різних видів дуже відрізнялись в окремих моделях. Їх значення могли бути як додатними, так і від’ємними, а впливи - як позитив­ними, так і негативними. З врахуванням ефекту мультиплікативної невизна­ченості вчені не давали жодних гарантій, що економічна політика може дося­гти поставленої мети. Якщо у моделі будуть одержані вищі за середні зна­чення коефіцієнтів, то відхилення цільового показника від бажаного значення може виявитись занадто високим, а суспільні втрати будуть ще більшими, оскільки функція суспільних втрат береться як квадрат відхилення від цільо­вого показника. Підсумковий висновок цих досліджень полягав у тому, що уряд повинен діяти дуже обережно, тобто бути якомога менш активним. При цьому непередбачені зовнішні шоки можна взяти як середню величину, вони не повинні впливати на вибір економічної політики.

За допомогою простої моделі, наприклад, моделі ISLM, можна показа-

ти, що оптимальний тип політики залежить від найбільш вірогідних еконо­мічних шоків. За фіксованих цін несподівані економічні шоки можуть бути пов'язані або зі зміною сукупного попиту, що спричинить зміщення кривої IS, або зі зміною попиту на гроші, що призведе до зміщення кривої LM.

Рис. 22.4.а) ілюструє коливання обсягу виробництва внаслідок зрушень кривої IS. Якщо початково економіка перебувала у стані рівноваги (точка Е) на рівні випуску Y_q, то за умови зростання сукупного попиту (IS₀ → IS₁) випуск збільшиться до Y₁, а якщо сукупний попит несподівано впаде (IS₀ → IS₂ ), випуск зменшиться до Y₂.

Рис. 22.4. Вибір цільових показників для монетарної політики в умовах нестабільності

Рис. 22.4.6) показує подібні коливання обсягів випуску в умовах, коли не­сподівано зростає і зменшується попит на гроші, на що реагує крива LM. Якщо попит на гроші несподівано зростає за незмінного грошового пропону­вання, то крива LM зміщується ліворуч, тому що нова рі­

вновага може встановитись на грошовому ринку лише тоді, коли підвищить­ся ставка проценту або знизиться випуск (або за комбінації цих двох змін), у даному прикладі випуск зменшується до Y₁ при підвищенні ставки проценту . При несподіваному зменшенні попиту на гроші за незмінної кіль­кості грошей LM₀ → LM₂) - ставка проценту падає і відбувається зрос­тання обсягу випуску (r₂, Y,).

Якщо, наприклад, всі шоки відносяться лише до зміни сукупного попиту і

реагує лише крива IS, а крива LM не змінює свого положення (рис.

підтримки стабільної ставки проценту і зафіксують її на рівні r₀, то розмах коливань обсягу випуску буде значно більшимОтже, якщо еко­

номіка зазнає шоків сукупного попиту (шоків IS ), то кращим вибором буде жорстка монетарна політика, спрямована на підтримку незмінного рівня про­понування грошей.

Якщо крива IS не змінює свого положення, центральний банк жорстко контролює і не змінює грошового пропонування, але попит на гроші зміню­ється, то крива LM буде переміщуватись, викликаючи коливання випуску в межах(рис. 22.4.б). Якщо ж уряд зафіксує ставку проценту на рі­

вні r₀, то крива LM₀ не змінить свого положення, відповідно обсяг випуску залишиться на рівні Y₀, рівновага збережеться у точці Е. Отже, коли еко­номіка зазнає шоків попиту на гроші, то кращою буде гнучка монетарна полі­тика підтримки ставки проценту на фіксованому рівні шляхом збільшення або зменшення пропонування грошей за допомогою операцій на відкритому ринку.

У реальній дійсності владі доводиться діяти в умовах, коли і крива IS, і крива LM переміщуються непередбачувано, а інструменти поточної полі­тики вибираються ще до того, як починаються зміни рівноваги на товарному або грошовому ринках. У такій ситуації потрібно визначити, яка частина за­гальної невизначеності буде обумовлена зміщенням кривої IS, а яка - змі­щенням LM, і проводити комбіновану політику, встановивши послідовність застосування наявних у розпорядженні уряду інструментів для досягнення загальної рівноваги.

У наступних розробках ряду економістів (М. Фрідмена, В. Брейнарда, В.Пула та ін.) неврахування чинника невизначеності у теорії економічної по­літики Я. Тінбергена було визнано одним з її найбільших недоліків. Наприкі­нці 1970-х рр. серйозній критиці піддав цю теорію Роберт Лукас (Чиказь­кий університет).

Підхід Тінбергена ґрунтувався на стабільних кількісних зв'язках між по­літичними інструментами і цільовими показниками. При розробці політики застосовувались великі економетричні моделі, в яких припускалося, що об­числені за моделями мультиплікатори є стабільними параметрами і добре

пов’язують політичні інструменти та цільові показники. Р. Лукас переконли­во довів, що параметри великих моделей не можна вважати стабільними, во­ни мінливі і тому ненадійні, а помилковість обраних параметрів може про­явитись лише через кілька років. Основним недоліком моделей вчений вва­жав відображення у їх коефіцієнтах показників розвитку економіки попере­дніх років. Якщо політика залишається деякий час незмінною, то модель мо­же надати досить коректне представлення майбутнього економіки. Але при кардинальній зміні політики маловірогідно, що модель дасть прогноз дійсної реакції економіки на зміну політики. Центральною проблемою великих мо­делей є занадто проста трактовка очікувань. Майбутні значення змінних за­звичай обчислюються за припущення, що очікування мають адаптивний ха­рактер. З точки зору Р. Лукаса, коли змінюється політичний курс, потрібно спиратись на теорію раціональних очікувань, а не йти шляхом механічної екс­траполяції минулих значень змінних. Побудовані на адаптивних очікуваннях моделі дають ненадійні взаємозв’язки.

Критика Р. Лукаса співпала з провалом економічної політики 1960-х років у США, коли невірно були використані оцінки короткострокової кривої Філ- ліпса для встановлення взаємозв’язку безробіття та інфляції. Тоді неправиль­но були визначені співвідношення між інфляцією в минулому та очікуваною у майбутньому інфляцією. Були недооцінені майбутні темпи інфляції, недо­оціненою була роль очікувань, що дезорієнтувало політиків. Підтверджувала правоту Р. Лукаса також зміна податкової політики. Тепер відомо, що зміна податкового законодавства дає різний ефект в залежності від того, вважають­ся ці зміни тимчасовими чи постійними. Критика Р. Лукаса взагалі поставила під сумнів можливість використовувати великі економетричні моделі для розробки економічної політики. Сумніви Р. Лукаса мали значний вплив. Те­пер у великі моделі почали включати змінні, які описують очікування, що­правда, урядам рекомендують використовувати ці моделі з певною обережні­стю. Однак такі моделі вважаються корисними у теорії для пояснення бага­тьох макроекономічних процесів.

Крім проблеми невизначеності, критики „активістів” звертають увагу на проблему часових лагів - запізнення впливу прийнятої економічної політики у часі. Розрізняють два види лагів: внутрішні і зовнішні.

Внутрішній лаг - це період часу, який проходить від виникнення необхід­ності внесення змін в економічну політику до реального прийняття рішення урядом. За цей час здійснюється оцінка шоку, розробляються та приймаються заходи реагування. Зовнішній лаг - це період часу від моменту прийняття рі­шення до завершення основного впливу урядових заходів на економіку краї­ни, тобто до одержання результату.

Як показали спостереження вчених за змінами економічної політики, лаги у монетарній і фіскальній політиці мають різну тривалість.

Для монетарної політики внутрішній лаг відносно невеликий, тому що фінансова інформація може бути отримана центральним банком країни про­тягом одного - двох тижнів, інформація про інфляцію та безробіття - через місяць, а оцінки зміни випуску надходять протягом трьох місяців. Як тільки вся інформація отримана, центральний банк може швидко визначити, які конкретно коригування потрібно внести у монетарну політику. Зовнішній лаг значно триваліший. Дослідження американських вчених, які базувались як на кейнсіанських, так і на монетаристських підходах, показали, що тривалість зовнішніх лагів дуже різна. Коли після Другої світової війни у США було сповільнено темпи зростання грошової маси, то темпи зростання реального обсягу випуску почали спадати через 3 місяці і більше, а в деяких випадках - через 12 місяців, а зниження рівня інфляції відбулось ще з більшим часовим лагом.

Для фіскальної політики тривалість лагів значно більша. Внутрішній лаг може тривати кілька років. Це пов'язано з процедурою складання і затвер­дження державного бюджету, який спочатку розробляє уряд, а потім він по­винен бути затверджений законодавчим органом. Так, американський прези­дент Дж. Кеннеді прийшов до влади у 1961 р. з ідеєю зниження податків, але проект зміни податків був представлений у Конгрес лише у 1962 р., а затвер­джений тільки у 1964 р. Таким чином, від часу, коли була обґрунтована необ­хідність зниження податків, до прийняття рішення пройшло три роки. Так само довго реалізувалось рішення президента Дж. Форда про зниження пода­тків з одноразовою виплатою пільгової допомоги особам з особливими по­требами, яке було представлене у Конгрес США в період спаду 1974-1975 рр. Конгрес затвердив проект швидко, але допомога не виплачувалась, аж доки безробіття не досягло максимального рівня. Таким чином, виплата допомоги прискорила процес пожвавлення в економіці, але не сприяла зменшенню спа­ду. Ці та інші приклади дали підставу для висновку, що внутрішній лаг у фіс­кальній політиці може тривати від 6 місяців до трьох років.

Відносно зовнішнього лагу фіскальні політики існують дуже різні оцінки. Іноді мультиплікативний ефект спрацьовує швидко, і зміна сукупного попиту відчувається через короткий проміжок часу. Але головні наслідки зміни фіс­кальної політики можуть проявитись лише через півроку - за одними даними, або й через два роки - за іншими. При цьому вплив фіскальних заходів може відчуватись ще протягом трьох років. Таким чином, загальний лаг у бюджет­но-податковій політиці триває не менше одного року. Стосовно реального ВВП він може розтягнутися на кілька років, а на рівень цін мультиплікатив- ний ефект може впливати ще більш тривалий час.

Багато прихильників кейнсіанської стратегії активізму погоджуються, що помилки прогнозування, викликані невизначеністю, і наявність часових лагів становлять серйозну перешкоду для втручання уряду в функціонування еко­номічної системи. Але є ще одна проблема - проблема невідповідності рі­шень. Часто уряди, навіть знаючи, які заходи бажано здійснити у даній ситу­ації, не роблять цього, або приймають зовсім протилежні рішення. Тому є дві причини.

По-перше, на владні структури чинять тиск різні політичні сили, вимоги яких несвоєчасні. Наприклад, у фазі економічного спаду і зростання безро­біття профспілки вимагають створення нових робочих місць. Сплеск вимог, як правило, припадає не на той момент, коли спад лише прогнозується або починається, і уряд міг би завчасно прийняти рішення, враховуючи часовий лаг впливу. Вимоги зростають тоді, коли економіка досягла глибокої депресії і всі заходи уряду вже прийняті. Перегляд програми державних видатків з метою зменшення безробіття, рішень, прийнятих в розпалі кризи, не буде ефективним, тому що робочі місця не будуть створені вчасно, коли вони най­більш потрібні. Навпаки, політика стимулювання припаде на період пожвав­лення і викличе через півроку - рік інфляційні процеси.

По-друге, уряд перебуває під постійним тиском конкуруючих політичних сил, які хочуть виграти чергові вибори. Вибори, котрі відбуваються через відносно короткий період (чотири - п'ять років), штовхають уряди на прийн­яття таких програм, які дадуть позитивні короткострокові результати, щоб можна було зарахувати їх в актив правлячої партії. Часові лаги перевищують міжвиборчі періоди, тому діюча адміністрація не дуже переймається тим, що довгострокові наслідки її економічної політики можуть бути негативними. Існує тенденція переоцінки значення короткострокових факторів.

Наприклад, стимулювальна фіскальна або монетарна політика може за­стосовуватись в період, коли економіка перебуває на своєму природному рів­ні, тому що перед виборами уряд хоче завоювати більше прихильників, зни­зивши податки, ставку проценту або збільшивши видатки на соціальні про­грами. У такому випадку в короткостроковому періоді реальний обсяг націо­нального виробництва збільшиться, безробіття скоротиться, - у цей період економічна система буде рухатись вгору по короткостроковій кривій сукуп­ного пропонування. Цей рух початково буде супроводжуватись незначною інфляцією, на яку мало хто зверне увагу на фоні загального процвітання. Проте після виборів, у довгостроковому періоді, проявляться негативні нас­лідки подібної політики. Інфляція буде швидко зростати, а для її переборення доведеться застосувати політику стримування сукупного попиту, що призве­де до спаду, сполученого з інфляцією.

Описана ситуація представляє собою самостійну проблему політичного характеру. Мова йдеться не про зловживання політичних діячів, а про реак­цію в цілому переважно кваліфікованих і свідомих людей на тиск існуючої системи так званої представницької демократії, яка змушує уряд на перше мі­сце поставити не економічні проблеми, а політичні, оборонні і т.п.

Проблема часової невідповідності між короткостроковими і довгостроко­вими цілями породжує в уряду спокусу змінити раніше прийняті рішення під тиском нових обставин. Наприклад, центральний банк поставив перед собою завдання обмежити зростання грошової маси у довгостроковому періоді так, щоб сукупний попит збільшувався у тій же пропорції, що і природний реаль­ний обсяг національного виробництва. У разі успішного здійснення цього за­ходу в довгостроковій перспективі інфляція може бути повністю переборена. Якщо всі фірми повірять, що наміри будуть реалізовані, то вони будуть пла­нувати свою діяльність на перспективу, очікуючи нульового рівня інфляції. Зайняті робітники, переконавшись в тому, що ціни не будуть зростати, при­пинять свої вимоги відносно підвищення зарплати. Таким чином, вся еконо­мічна система буде працювати стабільно і наближатись до природного рівня випуску.

Якраз тут і з’являється спокуса збільшити грошове пропонування з метою прискорення темпів економічного зростання. Коли суспільство очікує довго­строкову цінову стабільність, то обсяг виробництва швидко збільшиться при незначному підвищенні рівня інфляції. Але скоро населення адаптується до зростання цін і свої очікування будуватиме з врахуванням вищої інфляції. І навіть коли центральний банк проголосить, що повертається до попередньої довгострокової обмежувальної політики, раціональні очікування людей бу­дуть враховувати можливість провокування інфляції. В результаті з часом і очікуваний, і реальний рівні інфляції підвищаться. Виправити ситуацію буде досить важко, оскільки втрачено „кредит довіри”.

Враховуючи наявність таких можливостей, опоненти стратегії активізму навіть стверджують, що нестабільність ринкової економіки не є внутрішньо обумовленою властивістю ринкової системи, а викликана грубими помилка­ми економічної політики. Нездатністю центральних банків ефективно керу­вати грошовою системою критики інтервенціонізму пояснюють і Велику де­пресію 1929-1933 рр., і велику інфляцію 1970-х рр. Визнаючи можливі поми­лки, кейнсіанці, навпаки, стверджують, що стабільній розвиток світової еко­номіки у 1950-60 рр., а також тривале піднесення економіки після спаду 1981-82 рр. - це наслідок успішно реалізованої засобами дискреційної полі­тики стабілізаційної програми. Щоб визначити, хто має більшу рацію, потрі­бно було б оцінити, яким міг би бути результат, якби політика активного втручання в економіку не проводилась, проте таке порівняння зробити немо­жливо.

Здійснений сучасними вченими аналіз провалів економічної політики привів їх до висновку, що основною проблемою є свобода дій уряду, який у виборі інструментів політики керується обставинами, а не певними правила­ми. Питання полягає в тому, чи повинен уряд реагувати на зміну обставин, чи притримуватись правильно вибраного набору інструментів тепер і в майбут­ньому. Ефективною вважається політика, сумісна у часі, тобто така, за якої уряд оптимізує свої дії у кожний момент, пристосовуючись до обставин і ке­руючись критерієм мінімізації суспільних втрат. Однак наслідки такої полі­тики можуть бути неефективними, тому що виникає велика спокуса „обма­ну”, який може знизити втрати суспільства.

Наприклад, уряд повинен вибрати певну монетарну політику, маневруючи між інфляцією та безробіттям. Профспілки, спираючись на свої очікування відносно майбутньої грошової політики, намагатимуться на рівні трудових угод захистити робітників від інфляції. Тут може бути кілька варіантів вибо­ру політики уряду, який спирається на таку тенденцію: якщо інфляція пере­вищує зростання номінальної зарплати, безробіття спадає через зниження ре­альної зарплати, і навпаки, коли інфляція нижча за зміну номінальної зарпла­ти, то безробіття зростає.

Якщо профспілки очікують низьку інфляцію і виберуть варіант з низьким темпом зміни номінальної зарплати, то уряд вибере високий темп інфляції, оскільки для нього важливо знизити безробіття. Однак профспілки наперед знають, що уряд вибере високу інфляцію, тому наполягатимуть на високій компенсації інфляції в номінальній зарплаті. Тоді уряд вибере варіант ще вищої інфляції. Наслідком буде висока інфляція і високе безробіття. Якби обидві сторони вибрали варіант з низькою інфляцією, то безробіття залиши­лось би на тому ж рівні, але інфляція була б нижчою, стан всіх був би кра­щим. Якщо влада пообіцяє, що буде дотримуватись низької інфляції, а проф­спілки повірять і визначать відповідний рівень зарплати, то після встанов­лення зарплати в уряду виникає великий стимул до „обману”, тобто скоріш за все він вибере інфляційну політику. Проблема полягає у тому, що обіцянкам уряду про низьку інфляцію ніхто особливо не довіряє, профспілку важко пе­реконати, оскільки вона не має можливості змусити владу виконати свою обіцянку. Тому рівновага в економіці скоріш за все буде досягнута ціною ви­сокої інфляції.

Узагальнюючи, можна застосувати терміни з сучасної теорії ігор: стратегія високої інфляції сумісна у часі, тому що раціонально діючий уряд має свободу вибору і вибирає кращу монетарну політику на кожний момент, а стратегія ни­зької інфляції оптимальна у момент її проголошення, але вона несумісна у часі, тому що в момент її реалізації з’являються стимули до „обману”.

Виходячи з таких міркувань, багато економістів намагаються знайти певні правила, за якими уряд повинен діяти у довгостроковому періоді незалежно від обставин, а також знайти засоби, які змусили б уряд діяти за правилами.

22.4.