ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ ВКЛЮЧЕНИЯ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ В РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРОГРАММЫ

С.В. Бакина

В практике территориального планирования встречаются две разновидности региональных программ. Одна из них представляет собой относительно самостоятельную часть глобальной территориальной программы, включающей мероприятия, направленные на реализацию одной или нескольких ее

задач.

В соответствии с этим к настоящему времени выделилось два вида технологий разработки региональных программ и включения в них хозяйствующих субъектов: проектирование программ как единых документов одним плановым органом и формирование программ на базе отбора готовых и предложенных для включение в них инвестиционных проектов.

Формирование региональных программ в первом случае начинается с определения программообра- зующих отраслевых и межотраслевых проектов. Это означает, что в программе выделяется как составные части подпрограммы, образующие определенный комплекс. Поскольку принцип комплексности программы реализуется через технологические и экономические взаимосвязи всех ее составляющих, сроки реализации подпрограмм должны быть упорядочены во времени.

При определении набора региональных подпрограмм важно учитывать, что отдельные аспекты и конкретные вопросы могут иметь межпрограммное значение, т.е. влиять на решение сходных задач разных программ этого уровня или непрограммных задач развития отдельных административных образований и отраслей народного хозяйства.

Для таких программ изначально проектируется необходимая инфраструктура, причем так, чтобы и каждый момент времени инфраструктурные отрасли программы обеспечивали бесперебойно выполнение мероприятий и заданий программы.

Региональные программы связаны с решением конкретных задач в рамках ограниченных территорий.

В первом случае задачи региональной программы органически связаны с конечными целями глобальной программы, а время се выполнения определяется принятой для всей проблемы последовательностью осуществления се важнейших этапов.

Региональные программы обладают определенными чертами. Так, если глобальная программа может функционировать только в системе утверждаемых предплановых разработок, то региональная программа должна обладать свойствами директивного документа.

При общей идее формирования относительно обособленных территориальных образований региональные программы взаимосвязаны общей концепцией и временной последовательностью, заложенной в глобальной программе.

Приоритетность отдельных региональных программ устанавливается в рамках глобальной программы. При этом учитывается роль каждой программы в решении народнохозяйственных задач и обеспечении последовательного достижения конечных целей всей проблемы. Очередность формирования отдельных региональных программ устанавливается исходя из различных критериев.

Следует, однако, отметить, что система региональных программ, отражая главные аспекты проблемы, не в состоянии охватить полностью все вопросы социально-экономического и производственно- технического содержания глобальной проблемы, ее ареал не покрывается пространственными границами региона. Автономные программы этого уровня также имеют свои особенности.

Во-первых, их предметом являются проблемы, связанные с комплексным использованием важных для страны полезных ископаемых, топливо-энергетических ресурсов и формированием для этой цели территориально-производственных комплексов, сохранением биоэкономических систем, созданием оптимального режима их функционирования.

Во-вторых, научные основы этих программ разрабатываются с учетом их места в системе планирования народного хозяйства и социально-экономического влияния на административные образования, на территории которых они будут реализованы.

В-третьих, временной разрез программы определяется исходя из ее приоритетности в системе народного хозяйства страны потребностью в предполагаемой конечной продукции с учетом ресурсных и производственно-технических ограничений.

Можно выделить три наиболее типичных этапа процесса формирования и реализации региональных программ:

1) разработка программы; 2) реализация; 3) функционирование программных объектов.

планового период, прошла все стадии разработки и утверждена, то цикл начинается с инвестиционного процесса. Если же речь идет о программе, по которой проведены подготовительные работы и созданы определенные строительные заделы, ее жизненный цикл получает иную временную характеристику.

Программа же должна ответить на вопросы, как, каким путем и когда следует осуществить те или другие мероприятия, ведущие к достижению промежуточных и конечных целей рассматриваемой проблемы. Выбор правильного подхода к конструированию региональной программы - принципиально важный методический вопрос. Необходимо, чтобы выбранная конструкция охватывала бы мероприятия всех аспектов рассматриваемой проблемы, обеспечивала бы такую последовательность осуществления мероприятий, которая отвечала бы принятой в концепции проблемы экономической и временной логике достижения промежуточных и конечных целей; позволяла организовать функциональную структуру управления всеми блоками и обладала способностью вписаться в перспективные и текущие планы.

Особенность построения региональной программы при централизованной разработке заключается в том, что в соответствии с традиционной отраслевой структурой планирования, все мероприятия программы расписываются по хозяйственным отраслям региона, что значительно облегчает процесс формирования информационно-статистической базы, учет намерений соответствующих министерств и ведомств участвовать в реализации программы, создается возможность использования отраслевых предплановых разработок и проектов перспективных и текущих планов и быстрого реагирования на изменения пространственной стратегии развития той или другой отрасли. Однако эта чисто отраслевая структура с точки зрения регионального программного планирования обладает серьезными ограничениями.

Первая и основная подструктура является функциональной и обеспечивает группировку мероприятий с учетом их последовательной роли в общей технологической цепи решений и действий, связанных с осуществлением поэтапного достижения промежуточных и конечных результатов. Она же дает возможность проследить процесс эшелонирования и взаимодействия разнохарактерных мероприятий, что чрезвычайно важно для соблюдения непрерывности осуществления региональной программы. Каждая функциональная группа мероприятий связана с определенными уровнями управления и планированием народного хозяйства страны.

Все группы мероприятий первой структуры органически вписываются во вторую подструктуру, носящую отраслевой характер. В данном случае имеется в виду распределение функциональных нагрузок по министерствам и ведомствам, по объединениям, предприятиям и организациям местного подчинения. Это усиливает адресный характер программы, что является непременным условием обеспечения действенного контроля за ходом ее выполнения.

Третья подструктура построена по территориальному признаку и направлена па комплексное выражение всей совокупности мероприятий и задании по формированию оптимальной схемы пространственной и функциональной организации ЦКИП.

Для современного этапа развития административных образований различного ранга характерны сложные экономические и социальные процессы, порождающие проблемы, решение которых возможно лишь с использованием программно-целевого подхода. Поэтому совершенно естественным представляется стремление местных органов выявить наиболее актуальные проблемы, требующие программной проработки, и силами ученых и практиков исследовать и определить необходимые мероприятия по их практическому решению.

Следует отметить, что в области программного планирования еще много нерешенных проблем; нет единства в понимании его предмета, методов разработки и структуры системы мероприятий по каждому типу программ и т.д. Иногда программными свойствами наделяют документы, выполняющие чисто координационные функции и совершенно не обладающие качествами, присущими программам.

Место региональных программ в территориальном разделении труда и в решении экономических и социальных задач страны определяется их целевой направленностью, набором мероприятий для достижения поставленных задач, особенностью ресурсного и научно-технического обеспечения.

В отличие от отраслевых планов региональные программы представляют собой комплекс производственных, социально-экономических, научно-исследовательских, организационно-управленческих мероприятий, интегрированных в блоки не с точки зрения принадлежности к тому или иному ведомству

или административному образованию, а с точки зрения участия в достижении определенных задач и конечных целей.

Однако это не механический набор разнохарактерных мероприятий, а монолитный документ, обладающий свойствами, гарантирующими решение межотраслевых и межрайонных задач в соответствии с единой целевой установкой и реальными процессами планирования и управления, в результата чего региональные программы расширяют спектр возможностей территориального планирования, создавая условия для большего маневра при функционирующем хозяйственном механизме на всех уровнях управления.

Второй вариант разработки целевых комплексных программ возник в последние годы на базе процессов формирования различных форм собственности. В этом случае инициатива решения крупных хозяйственных проблем идет снизу от отдельных предприятий, организаций, которые являются либо заказчиками создания новых производственных и социальных объектов, либо сами являются инвесторами в этих процессах. Однако, в сложившихся условиях отдельные предприятия и организация не в состоянии самостоятельно реализовать достаточно крупные инвестиции. В связи с этим, единственно возможной формой решения своих проблем часто считают участие в инвестиционных программах разного уровня.

Таким образом появился новый тип программ, основанный на совместном инвестировании средств хозяйствующими субъектами и регионом (или федеральном центром).

Соединение этих усилий происходит в рамках программ, которые имеют региональный статус и инвестиционную направленность, то есть, в рамках региональных инвестиционных программ. Вместе с их появлением возникла необходимость в новой технологии инвестиционного планирования.

Основными стадиями этой технологии являются:

отбор инвестиционных проектов;

комплексная экспертиза отобранных проектов,

реализация инвестиционных проектов, которая, в свою очередь включает в себя финансирование проектов, мониторинг реализации проектов;

управление рисками и обеспечение возвратности инвестируемых средств.

Каждая из перечисленных стадий технологии формирования региональных программ является обязательной к исполнению частью инвестиционных технологий. Эта мысль красной нитью проходит в большинстве работ, посвященных управлению инвестициями.

Несоблюдение этого принципа часто сводит к нулю все инвестиционные процессы, или, как минимум, делает их неэффективными. Выпадение любого из этапов или нарушение их последовательности влечет за собой конечное снижение эффективности и потерю привлекательности, а в худшем случае полную дискредитацию всей инвестиционной системы в глазах ее и действующих участников. В свою очередь каждая из стадий представляет собой сложную многокомпонентную и многовариантную систему.

Так, отбор инвестиционных проектов является сложной процедурой назначение которой создание условий «втягивания» потенциальных инвесторов в инвестиционную систему. В силу этого внутри стадии должен осуществляется достаточно сложный комплекс работ, важнейшими из которых является:

информирование потенциальных инвесторов об инвестиционном климате и регионе, тенденциях его изменения и основных направлениях проводимой в регионе инвестиционной политики;

отбор и рассмотрение инвестиционных предложений (здесь речь идет о рассмотрении всех поступивших в систему управления предложений на предмет документальной проработки, т.е. оценки степени полноты и достоверности подставленных в инвестиционных предложениях форм;

экспертиза инвестиционных предложений по основным критериям инвестирования, т.е. непротиворечие условиям и требованиям, разработанным руководящими организациями структуры инвестиционного комплекса;

ранжирование инвестиционных предложений по основным инвестиционным параметрам.

Организация процесса формирования инвестиционных программ в Тамбовской области регламентируется Законом «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области» и разработанными на его основе положениями, основное из которых «Положение о порядке отбора инвестиционных проектов и включения их в областную целевую инвестиционную программу».

Региональнае система управления инвестициями согласно главе III Закона «Регулирования инвестиционной деятельности» строится следующим образом.

Формы регулирования инвестиционной деятельности сводятся к следующему:

а) прямое управление государственными инвестициями;

б) создание условий для стимулирования инвестиционной деятельности;

в) принятие областных инвестиционных программ;

г) осуществление государственной поддержки инвесторов;

д) экспертиза инвестиционных проектов.

Все указанное в законе выглядит вполне логичным и обоснованным. Но уместно будет сделать некоторые замечания по пункту в). Главное, что должно быть, отражено в Законе, - это не сам факт принятия областных инвестиционных программ, а механизм их реализации. Моделей реализации инвестиционных программ достаточно много и они описаны в ряде источников. В частности, хорошо известна модель «инвестиционно-заемные системы», широко практикуемая в ряде регионов. Нечто подобное должно быть регламентировано Законом и последующими подзаконными актами.

Особое место в существующей системе управления инвестициями занимает разработка областной целевой инвестиционной программы. Одним из основных вопросов ее разработки является регламентирование отбора инвестиционных проектов.

Положением оговорен следующий порядок работы с инвестиционными предложениями. Экспертный совет при главе администрации области по инновационной и инвестиционной политике:

рассматривает предложенные функциональным отделом (имеется ввиду отдел инвестиционной политики и внешнеэкономических связей администрации области) инвестиционные предложения (проекты) и принимают решения с целью оценки реализуемости и эффективности проекта;

предварительно определяют возможные формы и сроки государственной поддержки инвестиционных проектов;

после получения экспертного заключения уполномоченной организации подтверждает формы и сроки государственной поддержки инвестиционных проектов;

вносит предложения главе администрации области о включении инвестиционного проекта в областную целевую инвестиционную программу.

Функциональное подразделение администрации области (отдел Инвестиционной политики внешнеэкономических связей):

регистрируют инвестиционные предложения;

предварительно рассматривает зарегистрированные инвестиционные предложения на предмет их значимости для региона, возможности целесообразности осуществления;

готовит обоснование по каждому инвестиционному предложению и выносит его на рассмотрение экспертного совета;

после предварительного рассмотрения инвестиционного предложения на заседаниях экспертного совета формирует пакет документов, необходимых для его экспертизы;

вносит экспертное заключение по проекту на утверждение экспертным советом для принятия окончательного решения о включении данного инвестиционного проекта в областную инвестиционную программу;

проводит необходимые согласования экспертного заключения с органами государственной власти, управления и надзора;

осуществляет контроль за реализацией инвестиционных проектов и исполнением обязательств, установленных договором о представлении льгот и/или гарантий Тамбовской области;

готовит и представляет соответствующую информацию о реализации инвестиционных проектов органам государственной власти;

на основании решения экспертного совета совместно с уполномоченной организацией формирует областную инвестиционную программу на очередной год.

Уполномоченная организация (проводящая независимую экспертизу):

участвует в разработке областной целевой инвестиционной программы;

проводит экспертизу и оценку инвестиционных проектов для принятия решения о предоставлении государственных гарантий и льгот.

Приведенные выше разделы основных документов по регулированию инвестиционной деятельности в Тамбовской области позволяют сделать некоторые выводы и очертить некоторые направления

дальнейшего развития системы управления инвестиционной деятельности на основе реализации региональных ЦКИП.

Субъектами в действующей системе управления инвестиционной деятельности в Тамбовской области являются:

администрация Тамбовской области, представленная в этих процессах Главой администрации и отделом по инвестиционной политике и внешнеэкономическим связям;

областной экспертный совет по инновационной и инвестиционной политике при Главе администрации;

независимая региональная организация (по тексту законодательных актов - «уполномоченная организация») в качестве консультанта по вопросам финансово-экономической, промышленной и инвестиционной политике, проведению экспертиз инвестиционных предложений, бизнес-планов, проектов и программ.

Состав субъектов системы управления особых замечаний и нареканий не вызывает. Можно сделать лишь некоторое уточнение. Вряд ли, учитывая огромный объем экспертных работ, их совершенно различную отраслевую принадлежность и разноплановый характер экспертиз, также задачи, поставленные перед этой организацией, речь может идти о какой-то одной независимой экспертной организации. Скорее нее должна существовать достаточно разветвленная сеть таких организаций.

Отсюда одним из главных направлений развития действующей системы управления инвестициями Тамбовской области является серьезная перестройка экспертной работы. Регион имеет достаточно серьезный научный и производственный кадровый потенциал, так что недостаток в компетентных экспертах нет. Должна быть создана эффективная система работы с экспертами и экспертными организациями. Регламентация такой работы путем заключения соответствующего соглашения или договора предложена в Постановлении Главы администраций Тамбовской области № 301 от 5.05.99. Другой формой может быть придание статуса региональных экспертных организаций сети учебных, научно-исследовательских и производственных учреждений, для которых эта работа будет являться их функциональными обязанностями и которые выполняют ее постоянно. Естественно, что при этом необходимо будет разработать систему материальной заинтересованности (а лучше систему финансирования) таких организаций. Руководить такой сетью созданных организаций должна администрация области. Их представители должны входить в состав экспертного совета по инновационной и инвестиционной политике при Главе администрации области.

Определенное развитие должны получить и функции, выполняемые субъектами системы управления инвестиционной деятельностью.

Особого внимания в этом смысле заслуживает вопрос о разработке и реализации - региональной инвестиционной политики. Ни законом «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Тамбовской области», ни последовавшими за ним другими нормативными актами не предусмотрена процедура выработки и реализации такой политики.

Роль и значение грамотно разработанной инвестиционной политики для эффективного управления, инвестиционной деятельностью невозможно переоценить. При ее отсутствии разрабатываемые в области инвестиционные программы превращаются в простые перечни мероприятий. Однако и научные исследования, и практика организации инвестиционной деятельности показывают, что инвестиционные программы - это не перечень объектов, которые необходимо реконструировать или построить, а система подходов и приоритетов, принятых в сфере инвестиционной деятельности в регионе.

В теоретическом плане инвестиционную политику можно определить как установление системы целей, приоритетов и подходов, а также инструментария инвестиционной деятельности.

Основными составляющими инвестиционной политики в регионе должны стать инвестиционная стратегия и механизм реализации областных целевых инвестиционных программ.

Инвестиционная стратегия региона разрабатывается указанными выше субъектами управления инвестиционной деятельностью на базе общей стратегии экономического и социального развития региона, легального изучения и учета инвестиционной деятельности наиболее крупных и эффективно работающих инвесторов.

Непосредственным разработчиком инвестиционной политики в регионе должен стать уже созданный в составе администрации области целевой отдел инвестиционной политики и внешнеэкономических связей. Само название отдела при его создании было выбрано случайно, а потому естественно, что разработка инвестиционной политики региона и обеспечение ее реализации должны стать его основной задачей.

Процедура выработки инвестиционной политики может выглядеть так.

Отдел инвестиционной политики совместно с другими отделами экономической политики администрации области изучает инвестиционные программы и практику инвестиционной деятельности крупнейших предприятий и организаций области обобщает их и на этой основе, с учетом состояния реализации инвестиционной политики, выработанной в предыдущие годы, подобных документов в рамках более крупных региональных образований (в частности, ассоциации «Черноземье»), федеральной инвестиционной политики разрабатывает проект инвестиционной политики региона.

Затем проект вносится на заседание экспертного совета по инве-стиционной политике при Главе администрации области. В случае одобрения проект им утверждается.

По итогам рассмотрения и утверждения разрабатывается Меморандум об инвестиционной политике региона, который в обязательном порядке доводится по утвержденному перечню до потенциальных инвесторов и параллельно публикуется в печати.

В контексте рассмотрения вопроса об инвестиционной политике целесообразно вновь коснуться информационного обеспечения инвестиционной деятельности.

Базой для создания системы информационного обеспечения инвестиционной деятельности региона может стать формирование регионального фонда (или региональной базы данных) инвестиционных проектов. Целесообразность создания такой базы данных обусловлено тем обстоятельством, что, во- первых, не все инвестиционные процессы учитываются при разработке областной инвестиционной программы а, во-вторых, после отбора инвестиционных проектов для включения в областную инвестиционную программу с целью получения определенных льгот значительная часть инвестиционных проектов остается практически вне поля зрения системы управления инвестициями региона.

Регистрацию и экспертизу должны проходить все без исключения инвестиционные предложения и все они должны быть включены в региональную базу данных. Здесь нужно учитывать тот факт, что проекты, не включенные в инвестиционную программу региона, при их реализации, с одной стороны, отвлекают на себя значительные ресурсы, а с другой могут определенным образом повлиять на состояние экономического потенциала области. Такая база данных может формироваться либо самой администрацией области, либо уполномоченными для этого организациями, располагающими мощными компьютерными комплексами.

Из других стадий управленческого цикла инвестиционной деятельности внимание должно быть обращено прежде всего на финансирование инвестиционных программ. Особенностью системы финансирования программ, формируемых из отбираемых инвестиционных проектов, является то, что на первом этапе отсутствует определенный (плановый) фонд финансирования программы. Основой формирования системы финансирования в такой ситуации являются объемы финансирования инвестиционных проектов, реализуемые отдельными инвесторами, либо за счет собственных средств, либо за счет средств кредиторов.

Тогда построение системы финансирования ЦКИП будет включать такие этапы как:

установление и реализация совокупности приемов, способов оформления и выдачи кредитов на реализацию проектов, взимания платежей по кредитам;

разработка и реализация системы налоговых льгот;

оказание помощи заявителям в поиске эффективных решений, обеспечивающих рациональное использование средств финансирования, оценке промежуточных параметров и прогнозировании конечных результатов, в выборе решений по корректировке программ реализации проектов;

экспертная оценка финансового состояния исполнителя инвестиционного проекта в ходе его реализации.

Стадия обеспечения возвратности инвестированных средств характеризуется разработкой и готовностью к применению финансово-правовых схем и разнообразных форм сохранности вложенных капиталов, минимизирующих риски инвесторов в процессе реализации проектов и защищающих интересы всех организационных структур инвестиционного комплекса.