МЕХАНИЗМ БАЛАНСА ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ ПРИ ФИНАНСИРОВАНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОГРАММ

С.В. Бакина

Концептуальные положения организации финансирования целевых комплексных инвестиционных программ (ЦКИП) можно свести к следующему.

Финансирование разработки и реализации комплексных программ является составным элементом организационно-экономического механизма управления ЦКИП и должно быть увязано с другими его элементами, в частности с организацией управления ЦКИП, формами материально-технического снабжения исполнителей и способами их экономического стимулирования.

Обобщение опыта разработки и реализации ЦКИП, а также изучение совокупности исполнителей комплексных программ как объектов управления нового типа, позволяют сформулировать следующие основные принципы, на которых должны базироваться планирование и организация финансирования ЦКИП:

обеспечение сбалансированности поступлений денежных средств на ЦКИП, включая доходы от деятельности по программе, используемые на финансирование программных мероприятий, и расходов средств на разработку и осуществление ЦКИП за весь период ее функционирования и по отдельным годам реализации;

концентрация всех или части ресурсов, привлеченных на выполнение всей программы или отдельных групп мероприятий, в централизованные финансовые фонды;

целевое финансирование работ по составлению и реализации программ;

обособление в бюджетах разных уровней и в финансовых планах объединений, предприятий - участников ЦКИП, а также в формах финансовой отчетности показателей, отражающих доходы от реализации мероприятий ЦКИП и использования ее результатов, затраты на выполнение программных заданий, отчисления и поступления средств на осуществление ЦКИП.

В организации системы финансирования ЦКИП существует два основных методических вопроса:

формирование общего фонда финансирования программы и его организационное оформление;

использование общего фонда финансирования ЦКИП по инвестиционным проектам и функциональным направлениям.

Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Для решения первого вопроса финансовый механизм программного управления предполагает выделение в финансовых планах участников ЦКИП показателей, отражающих доходы от их деятельности по программе и затраты на ее осуществление.

Экономическая природа финансовых планов комплексной программы базируется на общих принципах и направлена на решение задач согласования поступлений и расходов денежных средств, увязки финансово-стоимостных и натурально-вещественных пропорций. Вместе с тем существенные отличия ЦКИП от других плановых документов (по методам разработки и реализации, объекту, составу мероприятий и другим признакам) не могут не привести к различиям в структуре соответствующих финансовых планов.

На эти различия влияют, прежде всего, три особенности процессов разработки и реализации комплексных программ. Во-первых, концентрация в централизованные программные фонды всего объема или части денежных средств, выделяемых на осуществление определенных групп программных мероприятий. Во-вторых, существование специфических для ЦКИП перераспределительных отношений внутри программного комплекса, между потребителями и производителями программной продукции, между исполнителями ЦКИП, региональным и государственным бюджетом. В-третьих, включение в проект программы наряду с мероприятиями производственного, научно-технического, социального характера, которые отражаются и в отраслевых планах, мероприятий по совершенствованию экономических стимулов и рычагов.

С позиции конкретной ЦКИП осуществление таких мероприятий (изменение оптовых цен на программную продукцию, ставок заработной платы и платежей за используемые ресурсы, нормативов отчислении в фонды экономического стимулирования и др.) выступает как фактор, не требующий затрат, но улучшающий экономические результаты и условия деятельности исполнителей.

создание поощрительных условий работы участников ЦКИП, покрываемые из внешних для той или иной программы источников (за счет государственного бюджета или средств потребителей), могут составлять существенную часть общего объема затрат на ЦКИП.

Возможны, по-видимому, различные способы представления в финансовом плане ЦКИП процессов перераспределения средств, образования и расходования централизованных программных фондов, а также выделения показателей затрат на осуществление программы с указанием их структуры и источников покрытия (что важно для отбора эффективных вариантов ЦКИП). Целесообразным является следующий путь: формирование финансово-кредитного плана программы в составе трех разделов (I - доходы и поступления средств; II - затраты на разработку и реализацию ЦКИП; III - перераспределение средств, внутреннее рефинансирование за счет промежуточного дохода по программе).

Раздел I финансово-кредитного плана должен включать показатели, во-первых, характеризующие эффект от выполнения ЦКИП, который реализуется в виде доходов от деятельности по программе, во- вторых, поступления средств из различных источников на финансирование ЦКИП. Эти поступления: отчисления собственных средств инвесторов - участников программы, образуемых из доходов от непрограммной деятельности, а также амортизации, отчислений от себестоимости, выплаты по договорам на научно-исследовательские работы и пр. Кроме того, должны быть представлены и такие важные источники, как бюджетные ассигнования и кредиты. Наконец, поскольку централизованные программные фонды экономического стимулирования выступают как источник компенсации снижения выплат и отчислений из плановой прибыли исполнителей ЦКИП вследствие уменьшения ее общего объема, они также должны быть отражены в разделе «доходы и поступления средств».

Доходы от осуществления мероприятий ЦКИП включают прибыль от реализации и использования программной продукции, экономию затрат в учреждениях и на предприятиях непроизводственной сферы - исполнителях ЦКИП и потребителях ее продукции.

В разделе II отражаются затраты на осуществление ЦКИП.

В разделе III финансово-кредитного плана ЦКИП должны быть отражены: распределение прибыли от реализации и использования программной продукции, распределение бюджетных ассигнований на финансирование различных групп мероприятий, образование централизованных программных фондов и распределение централизованных фондов экономического стимулирования. При отражении отчислений от прибыли исполнителей целесообразно выделить отдельными строками показатели сокращения платежей за используемые по программе ресурсы, уменьшения процентов за кредит, увеличения отчислений в фонды экономического стимулирования. При описании централизованных программных фондов указывается их общая величина и источники образования.

Следующий важный аспект финансового механизма программного управления связан с выбором рациональных способов организации финансирования ЦКИП. В соответствии со степенью централизации функций распоряжения денежными ресурсами можно выделить три таких способа: 1) через централизованные программные фонды; 2) из специально создаваемых фондов у каждого участника; 3) самофинансирование исполнителей программы.

Первый способ соответствует наибольшей степени централизации функций распоряжения денежными ресурсами. В данном случае средства, поступающие на финансирование ЦКИП из различных источников, перечисляются на спецсчет управления специализированного банка, соответствующего профилю ЦКИП. Распорядителем средств общепрограммного фонда является руководитель органа управления реализацией ЦКИП. При образовании централизованных фондов финансирования отдельных подпрограмм и групп мероприятий их распорядители - руководители соответствующих органов программного управления.

При втором способе финансирование программных мероприятий осуществляется каждым участником самостоятельно. Однако запланированный при составлении ЦКИП общий размер расходов того или иного участника на выполнение программных заданий или определенные заранее доли их финансовых фондов, которые они могут израсходовать строго по целевому назначению - на ту или иную ЦКИП, ограничивают самостоятельность исполнителей в выборе направлений использования их денежных

средств. При данном способе организации финансирования денежные ресурсы, выделяемые на программу из различных источников, перечисляются на специальные программные счета участников. Ими распоряжаются ответственные исполнители программных мероприятий, которые, как указывалось в третьей главе, назначаются в министерствах, ведомствах, объединениях, на предприятиях, в органах территориального управления - участниках ЦКИП.

Реализация третьего способа (самофинансирование), предполагает наибольшую свободу исполнителей в распоряжении денежными ресурсами. Здесь участники ЦКИП не только самостоятельно финансируют мероприятия программы, но и выбирают направления расходования средств.

Источниками финансовых ресурсов при первых двух способах служат: собственные средства предприятий и организаций-исполнителей ЦКИП; централизованные фонды министерств и ведомств, к которым принадлежат эти исполнители, бюджеты органов территориального управления; кредит; ассигнования из госбюджета; привлеченные средства, предоставляемые «потребителями» результатов программы, не входящими в число ее участников. Третий способ организации финансирования основан на использовании собственных средств участников, а при их недостатке - на привлечении заемных средств.

Выбор способа организации финансирования определяется характером мероприятий ЦКИП, ведомственным составом участников (входят ли они в систему одного или разных министерств), капиталоемкостью программы. Он зависит и от ряда других факторов, в частности от выбранной формы организации руководства осуществлением ЦКИП, заинтересованности исполнителей в реализации программных заданий.

Концентрация средств в централизованные программные фонды целесообразна при строительстве производственных и других объектов регионального характера. Практический опыт реализации ЦКИП показывает, что она необходима при создании объектов инфраструктуры, при осуществлении межотраслевых научно-технических программ. Централизация финансовых ресурсов во всех перечисленных случаях обеспечивает необходимую при реализации мероприятий межотраслевого характера маневренность в использовании средств, которая не достижима в рамках ведомственного распоряжения ими. Формирование централизованных фондов целесообразно также для выполнения социальных мероприятий, средства на осуществление которых поступают в основном из госбюджета.

Второй способ финансирования, наиболее отвечающий действующему порядку планирования и организации финансовой работы, получил более широкое распространение, чем другие способы. Однако практический опыт его использования показывает, что при этом возникают трудности с оперативным перераспределением средств в рамках ЦКИП, прежде всего в процессах осуществления мероприятий межотраслевого характера. Поэтому целесообразной сферой его применения следует считать финансирование отраслевых мероприятий.

Что касается самофинансирования, то условиями его использования в управлении реализацией ЦКИП являются заинтересованность исполнителей в осуществлении программных заданий, (нередко требует применения специальной системы экономического стимулирования) и наличия достаточного объема собственных средств.

Поскольку ЦКИП может включать мероприятия и задания, различные по характеру, составу исполнителей, капиталоемкости, источникам финансирования затрат, в ее рамках могут одновременно применяться разные способы финансирования. Например, строительство новых объектов может финансироваться из единого фонда, а финансирование реконструкции мощностей, освоения новой продукции и технологии производиться самими исполнителями ЦКИП.

Рассмотренные способы организации и источники средств характерны для этапа осуществления ЦКИП. Вопрос о финансировании разработки или формировании комплексной программы может решаться различным образом. Первое из возможных предложений состоит в том, чтобы оплачивать работы по формированию региональных ЦКИП за счет средств инвесторов, участвующих в программе. Предполагается, что отчисления средств на разработку программы будут производиться из прибыли инвесторов. Второе предложение состоит в том, чтобы оплачивать разработку народнохозяйственных ЦКИП из соответствующих бюджетов.

Эти предложения исходят из того, что объем финансирования ЦКИП рассматривается как структурно однородный. Они наиболее целесообразны для организации финансирования ЦКИП изначально разрабатываемых как единый комплекс проектной документации, в котором уже на начальных стадиях идет разделение функций.

Современные региональные ЦКИП часто формируются на основе механизма отбора и включения в программу предварительно разработанных отдельными инвесторами инвестиционных планов и проектов.

На основе анализа схем финансирования и расчетов смет затрат по предложенным для включения в ЦКИП региона проектам сделан вывод о целесообразности разделения объемов финансирования по отдельным проектам и по программе в целом на две составляющие - технологически необходимую для создания инвестиционных объектов и инфраструктурную.

Система финансирования, изложенная выше, может в этом случае коренным образом измениться и иметь несколько вариантов. Следует отметить, что при анализе рассматривались только региональные ЦКИП без учета возможного участия в них других регионов (в рамках межрегионального экономического взаимодействия) и федерального центра.

Принципиально при их включении в региональную ЦКИП возможные варианты финансирования не изменятся, а несколько усложнятся структурно.

Первый вариант.

Все технологически необходимые затраты финансируются инвесторами - участниками ЦКИП, все инфраструктурные затраты - соответственно финансируются за счет бюджета региона.

Второй вариант.

Все технологически необходимые затраты также финансируются за счет инвесторов, а финансирование инфраструктурных затрат осуществляется на принципах долевого участия всех инвесторов и региона.

Третий вариант.

Весь объем финансирования ЦКИП осуществляется за счет средств инвесторов - участников программы.

Целесообразность того или иного варианта финансирования определяется исходя из конкретных экономических условий региона.

Очевидное преимущество первого варианта состоит в том, что отдельные участники программы финансируют создание того, что затем станет их собственностью. В таких условиях не требуется создания дополнительного механизма их стимулирования.

Однако в дотационных малобюджетных регионах (к которым все последние годы относилась и Тамбовская область) реализацию этого варианта финансирования ЦКИП может быть существенно затруднена или практически невозможна из-за отсутствия необходимых средств в региональном бюджете.

Второй вариант для таких регионов более предпочтителен. Но в этом случае возникает проблема заинтересованности отдельных инвесторов в финансировании инфраструктурных затрат. Принципиальной основой построения такой системы заинтересованности является возможность снижения уровня инфраструктурных расходов в отдельных инвестиционных проектах за счет централизации инфраструктурных функций и применения на этой основе более современных и экономичных методов проектирования, систем материально технического обеспечения и т.п.