Особенности развития государственно-частного партнерства в США

Государственно-частное партнерство уже имеет в США достаточно широкое распространение. Прежде чем дать оценку дальнейшего развития рынка проектов ГЧП в условиях системного кризиса и способности ГЧП вывести экономику страны из сложившегося положения, целесообразно рассмотреть основные вехи становления ГЧП в США, а также проанализировать имеющиеся успешные практики реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.

Институциональной основой государственного вмешательства в экономику США служит выполнение им функций по обеспечению прав собственности, созданию возможностей для свободной конкуренции и равного доступа всех экономических субъектов к общественным благам, а также по ограничению доступа к некоторым ресурсам. При этом главным критерием должен выступать общественный интерес, выраженный в некоей интегральной форме, а не выгода отдельных субъектов хозяйственной деятельности.

Другими словами, государственное вмешательство должно быть нацелено, прежде всего, на ликвидацию провалов рынка, которые выражаются, в частности, в монополии, в недостаточной прибыльности отдельных видов деятельности, в структурных диспропорциях и т.п. явлениях.

Указанные недостатки рыночного механизма наиболее наглядно проявляются именно в отраслях производственной и социальной инфраструктуры, которые играют важную роль в экономике, а также в научно-технической области, где роль государства постоянно была и остается традиционно сильной, разносторонней и объективно обусловленной. Однако Правительство США действует не изолировано от мировой практики.

Гели говорить о пределах вмешательства государства в экономику, то в течение последних двух десятилетий правительства большинства стран мира стремятся проводить мероприятия по сокращению своей деятельности в сфере материального и нематериального производства, оказания общественных услуг, формирования капитала.

Большинство исследователей современной экономики и политики утверждает, что государство обладает достаточной степенью автономии от экономики и гражданского общества. Так, например JI. Джезиеруски отмечает, что в своей концепции ГЧП базируется на том, что государство сохраняет относительную автономию '2. В ее понимании государственная автономия представляет собой обязательное функциональное требование (структурную потребность) системы рыночных отношений. Государство рассматривается как "над-экономическая" сила ("extra-economic" force), предназначенная для преодоления противоречий товарных отношений и отношений собственности в рамках существующей системы гражданских и публично-правовых норм и институтов. Происходящее становление и укрепление ГЧП связано с этой функцией государства.

Однако, как представляется, очевидно, что ГЧП означает, что государство, хотя и косвенно, но участвует в создании прибыли. В какой степени государство может управлять экономикой посредством ГЧП, и может ли оно, сохраняя автономию от экономики и бизнеса, усиливать свою контролирующую роль в хозяйственном развитии?

По мнению ряда американских специалистов, «первую скрипку» в государственно частном партнерстве играет государство. В частности, в отчете, подготовленном министерством транспорта для правительства США, говорится: «Лидерство государства является важнейшим фактором для ГЧП, как на стадии одобрения проекта, так и в процессе его выполнения. Политические проблемы имманентно присущи дорогостоящим инфраструктурным проектам, и особенно проектам ГЧП. Государственный контроль выступает в форме регулирования платы за проезд по платным дорогам, нормы возврата инвестиций, нормативов и стандартов при проведении строительных работ, принуждения к выполнению норм безопасности, надзора за управлением и эксплуатацией.

Другая интерпретация государственно-частного партнерства, обсуждаемая среди американских ученых, состоит в том, что партнерство означают включение государства в процесс накопления капитала и в рыночные отношения, и поэтому возникает определенная, а в отдельных случаях и значительная зависимость государства от бизнеса*4.

Вопрос о ГЧП напрямую связан с проблемой государственного вмешательства в экономику, которое в значительной степени обусловливается не только экономическими, но и политическими факторами в рамках конкретных систем государственного управления обществом. Большинство исследователей отмечают множество противоречащих друг другу признаков и ограничений государственного вмешательства в рыночную экономику, которые определяются структурным разделением функций государства и экономических субъектов.

Рассматривая диапазон пределов государственного вмешательства, некоторые ученые отмечают его частные стороны, например, что такое вмешательство не должно приводить к повышению стоимости или к установлению цены посредством специальных государственных мероприятий (Д.Холлоуей и С. Пиксиотто)х\

В целом пределы вмешательства государства в экономику, степень его ответственности перед гражданином и обществом, наиболее рациональная и оптимальная автономия государства, в частности, в области создания, регулирования и контроля деятельности партнерств, является актуальной, но нерешенной проблемой. Более того, наряду с выявлением общих тенденций, присущих всем или большинству стран мира, следует говорить, по-видимому, и об особенностях государственного вмешательства в отдельных странах в зависимости от социально-экономической и политической ситуации в них, системы управления, национальных традиций и ментальности.

Многое в становлении и развитии ГЧП определяется наличием и развитостью институциональной среды для решения стоящих перед государством задач, декларированных концепций реформирования экономики, расстановкой социально-политических сил и преобладанием тех или иных политических доктрин.

Непременными условиями успешной реализации планов ГЧП являются разработка соответствующего законодательства, обеспечение прозрачности деятельности частных компаний на объектах государственной и муниципальной собственности, выработка четких рекомендаций и инструкций, реализация концепции «одного окна», строгого следования со стороны государства постулатам объявленной политики, стабильность общей политической обстановки.

США занимают особое место в государственночастном партнерстве развитых стран, где ГЧП получило наиболее масштабное распространение. Начало современного этапа ГЧП в США связывается с именем президента страны Р. Рейгана, занявшего этот пост в 1980 году. Соответственно экономическая политика того периода получила название рейганомики. Она включает в себя ряд составляющих, одной из которых является приватизация инфраструктуры (частичная или полная).

В стране в 1980-е годы постепенно начинает меняться статус предприятий инфраструктурных отраслей. До этого основная их часть формировалась либо как национальные - электроэнергетика, газоснабжение, либо как муниципальные предприятия при общественной собственности на них - водоснабжение, канализация, городское хозяйство.

В 1990-е годы приватизационные процессы приобрели еще более широкие масштабы. В середине 1990-х годов Конгресс одобрил продажу электростанций на Аляске, военно- морских нефтехранилищ, началась подготовка к приватизации железнодорожной компании Amtrak, федеральной почтовой связи, системы управления и контроля за воздушным движением страны и другими крупными объектами. В частные руки стали передаваться даже тюрьмы.

В то же время государственная собственность в реальном секторе остается до сих пор важной частью экономики страны. По своему абсолютному значению общественный сектор США является в настоящее время самым крупным в мире, хотя в нем производится относительно меньшая доля валового внутреннего продукта страны в сравнении с некоторыми другими развитыми государствами. Лидерство США по этому показателю обеспечивается массой создаваемого в общественном секторе продукта, составляющего примерно 8% мирового ВВП.

В настоящее время составной частью государственного управления в США наряду с министерствами выступают агентства. Формально они являются независимыми учреждениями в своей операционной деятельности. Но государство финансирует их работу из бюджета. Руководство агентств назначается президентом с согласия сената. Каждое из агентств имеет штат работников, численность которого часто превышает 1000 человек.

Другая составляющая «рейганомики» - политика «нового федерализма» означала сокращение прямой финансовой поддержки из федерального бюджета, чем существенно осложнила положение местных органов власти. В рамках концепции перераспределения бюджетных полномочий в структуре государственных расходов США с 1980 года по настоящее время произошли значительные изменения.

Вследствие усиления роли муниципальных образований в предоставлении общественных услуг значительно возросла доля расходов правительств штатов и местных органов власти в общей сумме государственных расходов. Если в первой половине 1980-х годов этот показатель (без учета трансфертов федерального бюджета) варьировался в пределах 29- 30%, то в 2000-е годы (включая предшествующий отчетный год) он увеличился до 36-37%27.

На штаты и муниципалитеты США возложена в настоящее время основная ответственность за решение проблем, связанных с функционированием общественного сектора. Власти на местах вынуждены становиться предпринимателями и ориентироваться в своей экономической политике на государственно-частное партнерство, которое означает постоянное сотрудничество по различным направлениям, в первую очередь в создании смешанных предприятий. В регионах широко используются следующие типы ГЧП: DB, DBOM, контракты на управление, концессии.

Гранты и субсидии федерального правительства США составляют значительную часть расходов штатов и местных органов власти. Например, в 2006 году они равнялись 50,6 млрд долл., что больше, чем расходы на инфраструктуру самого федерального правительства67.

Важную роль в государственно-частном партнерстве США играют также государственные корпорации. Это

предприятия, создаваемые правительством, а также органами власти штатов и муниципалитетов на коммерческой или некоммерческой основе. Собственником таких корпораций является государство или муниципальный орган власти. Причем, властные органы не обязательно владеют 100% акций такого предприятия. Часто они продают часть своих акций в государственных предприятиях, оставляя за собой контрольные функции.

Корпорации, принадлежащие государству, называются в США «state-owned enterprise» (SOE), «government-owned corporation», «government business enterprise». Все эти типы компаний не имеют принципиальных различий. Более того, они сходны как между собой, так и с некоммерческими организациями, не имеющими своей целью извлечение прибыли. Но могут быть и коммерческие государственные корпорации, т.е. приносящие прибыль. В любом случае как коммерческие, так и некоммерческие государственные предприятия функционируют в рыночной среде по законам рынка и конкуренции.

Государственные предприятия США имеют ряд преимуществ перед частными, хотя они в большинстве случаев проигрывают последним в эффективности. Можно выделить пять основных преимуществ государственных предприятий:

Первое. Государственные (общественные) предприятия преследуют не столько цели максимизации прибыльности, сколько другие - общественно значимые цели. Они удовлетворяют общественные потребности под контролем и регулированием, а иногда и прямым участием властей. Соответственно, власти несут ответственность перед обществом за их функционирование.

Второе. Общественное предприятие может осуществлять инвестиционную программу, даже если экономика находится в состоянии стагнации или рецессии, и частные компании сокращаются производство и инвестиции.

Третье. Находясь в независимости от частных акционеров, общественные предприятия в меньшей степени зависят от конъюнктурных колебаний на рынке, имеют гарантии властей на поддержку и помощь в случае возникновения кризисных явлений. Вследствие этого они могут развивать производство в более стабильной среде, инвестировать в активы, не приносящие сиюминутной прибыли, но являющиеся стратегическими в долгосрочном контексте. Особенно данные преимущества важны для региональных и местных экономик.

Четвертое. Общественные банки и другие финансовые институты могут инвестировать производство, важное для общественной власти, но недостаточно перспективное с точки зрения частного бизнеса.

Пятое. Общественные предприятия предлагают работу, как правило, на более длительные сроки, чем частные предприятия. За это они подвергаются критике со стороны либеральных теоретиков. Однако для многих слоев населения гарантии заработка являются более значимым приоритетом в сравнении с высоким, но рисковым и краткосрочным заработком в частных компаниях.

В целом американский общественный сектор, понимаемый как сектор государственного управления и актор общественных предприятий производят в настоящее время примерно 37,6% ВВП страны, что в абсолютных цифрах составляет примерно 5381 млрд долл. (2008 г.)"8.

Практическая реализация ГЧП, естественно, требует теоретической и институциональной основы, которые в США достаточно четко очерчены. Не вызывает сомнений, что в мире очень много различных определений государственночастного партнерства*9. В разных странах исследователи и органы власти дают свои трактовки этого понятия. Например, в Европейском Союзе, в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП28. В Зелёной книге «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 году, говорится: «Термин «государственно-частное партнерство» не определен на уровне Сообщества. В общем плане под ним понимаются формы кооперации между общественными властями29 и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг»30.

В США6' под государственно-частным партнерством понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой». Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступает реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление и т.п.

Следует по этой причине отметить, что специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах, например, Европейского Союза отдельными аспектами государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В Канаде этими вопросами ведают министерство финансов, в Австралии - министерство провинций и т.п.

В США вопросами формирования и развития государственно-частного партнерства ведают министерства экономики, финансов, обороны31.

В настоящее время в США существует институциональная основа для реализации проектов государственночастного партнерства, что позволяет государству привлекать альтернативные источники финансирования (в условиях недостатка бюджетных средств в связи с экономическим кризисом), а бизнесу принимать участие в ранее недоступных для него сферах экономики, иметь долгосрочную возможность реализовывать продукцию и загруженные мощности.

Однако многие исследования показывают, как органы государственной власти помогают частному капиталу максимизировать прибыль от проектов в рамках партнерства с государством32. Например, в результате проведенного анализа партнерств в сфере городского развития в США экспертами сделан вывод, что главной их целью было создание условий для развития больших корпораций и крупной промышленности33.

Поэтому для успешной реализации социально- экономической политики неотъемлемым условием является конструктивное партнерство государства и частных компаний в национальной экономике. Характер партнерства между государством и бизнесом, его методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от и зрелости и особенностей этой экономики.

При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства.

Таким образом, можно констатировать, что в США имеется государственный орган, отвечающий за развитие ГЧП, определенная нормативная база для реализации контрактной формы ГЧП и потенциал бизнеса, активно внедряющегося в сферы традиционной государственной деятельности.

Общественный сектор, система государственного управления сыграли определяющую роль в переходе страны в постиндустриальную стадию развития, обеспечил основу мирового лидерства США в XXI веке в социальной, научно- и военно-технической, инновационной и других сферах, которые направлены на развитие человеческого капитала. ГЧП, как вариант выхода из экономического кризиса и альтернативного варианта финансирования государственных и муниципальных услуг, делегированных бизнесу, может быть реально включено в экономическую политику любом уровне. При этом складывается свое, во многом уникальное понимание форм и методов реализации ГЧП. Об этом могут свидетельствовать успешные практики реализации в США проектов ГЧП на разных уровнях власти.