§3.1. Развитие пенсионного обеспечения в России. Проблемы современной пенсионной системы РФ

Возникновение социального обеспечения в России можно отнести ко вре­менам Киевской Руси. Как свидетельствует Повесть временных лет, после Кре­щения Руси, которое состоялось в 988 году, вдохновившись идеями христианства, в 996 году князь Владимир ввел социальную поддержку населения в форме по­мощи нуждающимся в виде бесплатной раздачи продовольствия и денег неиму­щим за счет средств казны^[123].

Если же говорить о непосредственно пенсионном обеспечении, то матери­альное обеспечение престарелых и нетрудоспособных начало развиваться в XVI­XVII веке. Оно проводилось, в основном, в виде выплат (пожизненного содержа­ния) государственным чиновникам и военным при выходе в отставку по возрасту или состоянию здоровья, а также в виде социальной поддержки неимущих (в

форме государственного призрения или милостыни). В сельской местности суще-

ствовала система взаимной социальной поддержки внутри крестьянской общи-

ны

127

Начиная с 1827 г., когда был принят Устав о пенсиях и единовременных по­собиях, пенсионное обеспечение государственных чиновников приобрело опреде­ленные признаки системности - вознаграждение ставилось в зависимость от за­слуг перед государством.

Если говорить о пенсионном обеспечении в Российской империи в целом, то нужно заметить, что государственные пенсии получали исключительно госу­дарственные служащие. Пенсионное обеспечение наемных работников частных компаний было возложено на их владельцев. Некоторыми авторами отмечается, что на начало XX века Россия не уступала другим промышленно развитым стра­нам по степени развития социальной сферы^[127][128].

Отдельного внимания заслуживает пенсионная система СССР, которая лег­ла в основу российской пенсионной системы. Безусловно, полученная Россией в наследство советская система далека от той, которая действует в России сегодня, так как она была неоднократно реформирована, но, тем не менее, для более глу­бокого понимания сути проведенных в постсоветское время реформ в области со­циального обеспечения, важно понимать специфику развития пенсионной систе­мы Советского Союза.

Действовавшая с СССР система пенсионного обеспечения была частью об­щей системы социального обеспечения и неоднократно корректировалась и ре­формировалась за весь продолжительный период существования СССР. Очевид­но, что наибольший интерес представляет пенсионная система периода заката

СССР, то есть именно та, которая и легла в основу современной российской си­стемы. Процесс построения советской социалистической пенсионной системы можно условно разделить на 2 этапа.

Этап 1 (1917 - 1956). На данном этапе происходило заложение основ и по­следующее формирование централизованной распределительной пенсионной си­стемы, построенной на принципах социальной справедливости. В 1918 году соци­альная политика в России приобрела первые признаки системного характера. От­правной точкой можно считать образование Народного Комиссариата социально­го обеспечения (НКСО). В задачи НКСО входило проведение целенаправленной государственной политики в области социального обеспечения, основанной на стратегической приоритетности социальной помощи при построении социалисти­ческого общества.

К этому же периоду можно отнести разработку законодательства, регули­рующего выделение пенсионного обеспечения по старости в отдельный самостоя­тельный вид социального обеспечения. Первые пенсии по старости были установ­лены постановлением Наркома труда СССР от 5 января 1928 года для рабочих текстильной промышленности^[130]. Уже через год было принято постановление о введении пенсионного обеспечения для рабочих из других отраслей промышлен­ности - горной, энергетики, металлургии, транспорта. При этом также был уста­новлен возраст выхода на пенсию: 60 лет для мужчин и 55 для женщин. Мини­мальный трудовой стаж составлял на уровне 25 лет, как для мужчин, так и для женщин. В 30-х годах было введено пенсионное обеспечение за выслугу лет для

работников просвещения, науки, медицины, работников гражданского воздушно­го флота, военнослужащих рядового, младшего, среднего и старшего состава срочной и сверхсрочной службы^[131]. Таким образом, уже к началу Великой Отече­ственной войны была создана система социального обеспечения, охватывавшая всех трудящихся во всех случаях утраты ими заработка^[132]. Исключение составля­ли лишь колхозники. В 1949 году вопросы регулирования пенсионной системы перешли от НКСО к профильному министерству - Министерству социального обеспечения.

Этап 2 (1956 - 1991). В 1956 г. пенсионная система обрела новую архитек­туру и приобрела универсальный характер. Верховный Совет СССР принял Закон «О государственных пенсиях», который стал основообразующим для всей совет­скойпенсионной системы ^[133]. Он подтверждал право граждан СССР на матери­альное обеспечение по старости и потере трудоспособности, закрепленное Кон­ституцией СССР.

Законом «О государственных пенсиях» также устанавливался абсолютный и относительный размеры пенсий. В табл. 2.1 рассмотрена градация пенсий в зави­симости от заработка. При этом также был введен минимальный размер пенсии по старости в размере 50 рублей в месяц (с учетом надбавок) и максимальный размер

пенсии по старости в размере 120 рублей в месяц для рабочих и служащих, кроме работавших на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах и 160 рублей в месяц рабочим и служащим, работавшим на под­земных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах.

Получается, что при средней зарплате, составлявшей в 1960 г. 81 рубль, ми­нимальная пенсия по старости была 50 рублей^[134]. Таким образом, в СССР был за­конодательно установлен минимальный коэффициент замещения на уровне 62%. При этом максимальный размер пенсии соответствовал уровню замещения в 148%.

Таблица 3.1

Законодательно установленный размер пенсий в СССР

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в Законе СССР «О государствен­ных пенсиях» и Постановления Совмина СССР «Об утверждении положения о порядке назна­чения и выплаты государственных пенсий»

Анализируя данные табл. 3.1, можно сделать заключение о том, что при начислении пенсий в СССР действовала регрессивная шкала, то есть чем выше была зарплата, тем меньший процент от заработка получал пенсионер в форме пенсии. В то же время, максимальная пенсия превышала минимальную всего в 2,4 раза. А при росте заработка с 50 до 100 рублей (рост составил 100%), пенсия рос­

ла всего на 15 рублей (рост составил 37,5%), а коэффициент замещения падал с 85% до 50%. Эти расчеты говорят об усреднении общего уровня пенсии при од­новременном нивелировании различий в доходах при расчете пенсии. Примеча­тельно, что минимальный коэффициент замещения в советской пенсионной си­стеме значительно превышал сегодняшний уровень замещения, предоставляемый российской пенсионной системой и рекомендации МОТ, которые находятся на отметке в 40%.

Важным в формирования советской пенсионной системы стал принятый в 1964 году Закон «О пенсиях и пособиях членам колхозов»^[135]. До этого в СССР не существовало системного государственного пенсионного обеспечения колхозни­ков, а пенсии устанавливались каждым колхозом в отдельности. Закон дополнил пенсионную систему ключевым недостающим элементом, - включил в пенсион­ную систему СССР колхозников, наделив их необходимыми пенсионными права­ми. Их возраст выхода на пенсию по старости был идентичным возрасту выхода на пенсию по старости рабочих и служащих. Также в нём формально отрицалась возможность применения уравнительного подхода в пенсионном обеспечении колхозников с целью повышения производительности труда колхозов. Финанси­рование пенсий колхозникам осуществлялось из средств централизованного со­юзного фонда социального обеспечения.

Отдельного внимания заслуживают персональные пенсионеры. К ним относи­лись особо отличившиеся руководители государства, работники науки и культу­ры. Основным нормативно-правовым актом в данном вопросе следует считать «Положение о персональных пенсиях» № 1475, принятое 14 ноября 1956^[136]. По замыслу советского правительства каждый гражданин, внесший исключительный вклад в строительство советского государства, имел право на персональное рас­смотрение его заслуг при назначении пенсии^[137]. Персональные пенсии устанавли­вались: союзного значения (за заслуги перед СССР) в размере до 200 рублей; рес­

публиканского значения (за заслуги перед республикой) в размере до 120 рублей; местного значения (за заслуги местного значения) в размере до 60 рублей.

Особое место среди персональных пенсионеров занимали руководители СССР и КПСС и прочие представители советской верхушки. Размеры их пенсий, по всей вероятности, были значительно выше официально установленного макси­мального уровня. Также в отдельную категорию пенсионеров можно выделить работников науки и культуры: ученых, писателей, композиторов, художников и прочих представителей творческой интеллигенции, не относившихся к персо­нальными пенсионерами.

Следует отметить еще один момент - по Закону «О государственных пенси­ях» их выплата обеспечивалась государством за счёт средств государственного бюджета, в том числе средств по бюджету государственного социального страхо­вания, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких- либо вычетов из заработной платы^[138]. В отсутствии частной собственности в СССР, когда все предприятия, учреждения и организации принадлежали государ­ству, выходило, что вся социальная нагрузка приходилась на государство. Нало­гообложению пенсии также не подлежали.

Первоначально Законом «О государственных пенсиях» индексация пенсий не предусматривалась, она была введена лишь Указом Президиума ВС СССР от 22.05.1985 г. Дело в том, что в 80-х годах начали проявляться негативные тенден­ции, связанные со снижением пенсий по отношению к последней заработной пла­те, и, как следствие, реальных размеров пенсий из-за отсутствия механизма ин- дексации^[139]. При этом, как показывают данные таблицы 2.6, сам коэффициент за­мещения рос вплоть до последних дней существования советской пенсионной си­стемы.

Разобравшись с архитектурой пенсионной системы СССР, перейдем к оценке основных параметров национальной экономики СССР и ее пенсионной

системы на основе анализа статистики. Рассмотрим социальные, экономические и демографические факторы, в которых функционировала советская пенсионная си­стема, на основании данных, представленных в табл. 3.2 - 3.6.

Таблица 3.2

Структура занятости в народном хозяйстве СССР, в процентах

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяй­ство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.

Данные, представленные в табл. 3.2, позволяют заключить, что в СССР наблюдались структурные изменения занятости населения. Если в 1940 году в от­раслях материального производства (реальный сектор) было трудилось 88,3% за­нятых, то к 1990 г. их доля сократилась до 72,2%, а доля занятых в непроизвод­ственных отраслях (сфера услуг) возросла с 11,7% до 27,8%. При этом 86% заня­тых находились в государственном секторе^[140].

Следует отметить тот факт, что с 1965 г. не менее 95% занятого населения имеют пенсионные права и являются участниками пенсионной системы. В 1986 году этот показатель составил 98,8%. Данные цифры подтверждают всеобъемлю­щий характер пенсионной системы СССР. Законы 1956 и 1964 г. легли в основу единой комплексной и фундаментальной пенсионной системы.

Таблица 3.3

Доля пенсионеров в совокупном населении СССР в динамике

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяй­ство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.

Данные табл. 3.3, показывают, что до 1940 г. доля пенсионеров в советском обществе была ничтожно мала, затем на протяжении 1940 - 1970х годов росла очень высокими темпами (коэффициент роста составил 8,15 за 30 лет). Однако с 1970 по 1990 гг. рост существенно замедлился (21% за 20 лет, или 1% в год). К концу существования союза государственную пенсию получали уже более 20% граждан.

Интересно, что на протяжении всей советской истории наблюдалось посте­пенное снижение количества занятых, приходящихся на одного пенсионера до уровня в 2,3 занятых в 1990 г. Особенно выделяется показатель, отмеченный в 1940 г., когда на одного пенсионера приходилось аж 15,73 занятых. Однако такой показатель обусловлен, скорее, низким количеством пенсионеров в обществе по состоянию на 1940 г.

Такая динамика объясняется тем, что до 1940 г. система пенсионного обес­печения была слабо развита. Далее СССР пережил тяжелейший период в своей истории, связанный с Великой Отечественной войной и послевоенным восстанов­лением. А бурный рост количества пенсионеров в последующие годы связан с за­конами 1956 и 1964 г., ознаменовавшими переход ко 2му этапу развития пенсион­ной системы СССР и придавшими пенсионному обеспечению в СССР системный

характер. Именно в этот период пенсионная система стала комплексной и начала охватывать практически все слои населения. К существенному росту количества пенсионеров в стране также привел мощный рост средней продолжительности жизни: с 46,9 лет в 1939 г. до 69,5 лет в 1990 г^[141]. За 51 год средняя продолжи­тельность жизни стране увеличилась на 22,6 года.

Таблица 3.4

Динамика ВВП, расходов государственного бюджета, и расходов на пенсии в СССР

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР за 70 лет: Юбилейный стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяй­ство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.

Данные, представленные в табл. 3.4, позволяют сделать вывод о том, что вопросам достойного пенсионного обеспечения отводилась ключевая роль при распределении расходов бюджета, начиная с конца 50-х годов 20го столетия (на 2м этапе развития пенсионной системы СССР). За период с 1940 по 1990 год, ВВП СССР вырос с 79,4 млрд. рублей до 1568,6 млрд. рублей (в 20 раз), а расходы бюджета СССР выросли с 17,4 млрд. рублей до 482,6 млрд. рублей (в 28 раз). За этот же период государственные расходы на пенсию возросли с 300 млн. рублей до 58,4 млрд. рублей (в 164 раза). Удельный вес расходов на пенсию в общих рас­ходах бюджета вырос с 1,7% до 11,8%, а их доля в ВВП в 1990 г. достигла 3,7%. Все это лишний раз подтверждает важнейшую роль пенсионной системы в жизни советского общества.

Таблица 3.5

Величина средней пенсии в СССР

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство

СССР в 1987 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.

При том, что установленная Законом «О государственных пенсиях» макси­мально возможная пенсия в случае труда в особо тяжелых условиях равнялась 160 рублям, средняя пенсия в 1986 году составляла 75,1 рублей, а средняя пенсия по возрасту - 89,4 рубля, как показывают данные табл. 2.5. Пенсия по возрасту выше средней пенсии за счет того, что в общую статистику включены пенсии по инва­лидности и потере кормильца, которые значительно ниже пенсии по возрасту.

Примечательно, что с 1970 г. по 1986 г. средняя пенсия возросла с 34,4 руб­лей до 75,1 рубля. В абсолютном выражении рост составил 40,7 рублей, а в отно­сительном - 118,3% за 16 лет.

Далее рассмотрим соотношение средней пенсии и средней зарплаты в СССР в динамике и рассчитаем главный конечный показатель эффективности советской пенсионной системы - коэффициент замещения, который определяется как доля зарплаты, получаемая в виде пенсии.

Таблица 3.6

Фактический коэффициент замещения

Источник: Составлено на основании данных, содержащихся в сборнике Народное хозяйство СССР в 1987 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР, и в сборнике Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР.

Как показывает табл. 3.6, сформировавшаяся к 1965 г. пенсионная система сперва обеспечивала довольно низкий уровень замещения заработной платы, од­нако далее можно было наблюдать положительную динамику основных индика­торов эффективности пенсионной системы. Так за 20 лет коэффициент замещения вырос на 43% и уже к 1990 г. составлял 0,4, что в полной мере соответствует се­годняшнему уровню, рекомендуемому МОТ. За этот же период средняя пенсия выросла на 217%, а доля расходов на пенсии в общих бюджетных расходах вы­росла до 12,1% при росте общего количества пенсионеров и доли пенсионеров в населении СССР.

Проведенный анализ статистики свидетельствует об эффективности пенси­онной системы СССР, о ее оптимальности в отношении сложившихся социаль­ных, экономических и демографических условий в СССР и об огромной важности социального обеспечения во внутренней политике союза^[142]. При довольно уме­ренном уровне государственных расходов, направляемых на пенсионное обеспе­чение (3,7% ВВП), советская пенсионная система в 1990 году обеспечивала коэф­фициент замещения на уровне 0,4.

Завершающим этапом эволюции советской пенсионной системы стала ре­форма 1990-го г., когда в мае был прият Закон «О пенсионном обеспечении граж­дан в СССР», гарантировавший всем нетрудоспособным гражданам СССР право на материальное обеспечение путем предоставления пенсий^[143]. Он выделял два вида пенсий: трудовые (по возрасту/старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет) и социальные.

Интересно, что возраст выхода на пенсию снова не был изменён. Однако претерпела изменений система исчисления размера пенсий. При том, что был со­хранён принцип минимального и максимального коэффициентов замещения, сам порядок расчета пенсии был изменен. Теперь основным критерием, определяю­щим размер пенсии, стал трудовой стаж, а не размер заработка. Минимальная

пенсия по старости составляла 55% от заработка, при этом за каждый полный год работы сверх 25 лет у мужчин и 20 лет у женщин пенсия увеличивалась на 1% за­работка. Максимальный относительный размер пенсии был зафиксирован на уровне 75% от заработка. Если предположить, что с ростом стажа происходил и рост зарплаты (что было бы логично, учитывая карьерный рост и приобретение с трудовым стажем дополнительного опыта и навыков), то можно сказать, что пен­сионная система образца 1990 г. создавала больше стимулов к активному труду, нежели пенсионная система образца 1956 года, рассмотренная ранее. Таким обра­зом, можно сделать вывод о том, что к концу существования СССР пенсионная система должна была приобрести менее уравнительный характер.

Еще одним нововведением было учреждение Пенсионного фонда СССР Со­ветом 15 августа 1990 года^[144]. Пенсионный фонд создавался для целей обеспече­ния финансирования расходов на выплаты пенсий в рамках реализации пенсион­ной реформы 1990г. Пенсионный фонд должен был осуществлять государствен­ное управление финансами пенсионного обеспечения^[145]. Денежные средства Пен­сионного Фонда не входили в состав государственного бюджета, то есть он был внебюджетным фондом. Право на трудовую пенсию возникало лишь при условии уплаты работодателем страховых взносов в Пенсионный фонд.

Важно отметить, что наряду с государственным пенсионным обеспечением, Закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР» предусматривал возмож­ность добровольного пенсионного страхования^[146]. Для этого трудящийся должен был заключить договор добровольного страхования дополнительной пенсии. Вы­плата дополнительных пенсий осуществлялась из страхового фонда Госстраха СССР, который формировался на 50% из личных взносов трудящихся и на 50% за счет средств государственного бюджета СССР. Более того, предприятия, органи­зации, колхозы и кооперативы могли возмещать работникам частично или в пол­ном объёме взносы, уплаченные ими по договорам добровольного страхования

дополнительной пенсии. Таким образом, комбинированная пенсионная система, построенная на принципах сочетания обязательного и добровольного пенсионно­го страхования была реализована еще в СССР.

Однако долго просуществовать пенсионной системе СССР в данной конфи­гурации не удалось. Завершающим шагом на пути перехода от советской пенси­онной системы к российской было решение об организации Пенсионного фонда РСФСР, зафиксированное постановлением верховного Совета РСФСР «Об орга­низации пенсионного Фонда РСФСР»^[147]. Отметим важнейшие моменты, которые устанавливались данным постановлением: управление финансами пенсионного обеспечения в РСФСР переходит к Пенсионному фонду РСФСР; Пенсионный фонд является внебюджетным фондом, его средства не входят в бюджет РСФСР, других бюджетов и фондов и не подлежат изъятию; Пенсионный фонд признается самостоятельным кредитно-финансовым институтом, осуществляющим свою дея­тельность в соответствии с Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»; акты законодательства СССР по вопросам образования и деятельности Пенсионного фонда СССР на территории РСФСР не применяются; все предприя­тия и организации, находящиеся на территории РСФСР должны вносить взносы в размере 26% на фонд оплаты труда, из которых 20,6% направляются в Пенсион­ный фонд РСФСР. Итак, мы приходим к выводу о том, что именно с принятия по­становления верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР» можно говорить о закате советской и зарождении постсоветской россий­ской пенсионной системы.

Период становления современной российской пенсионной системы можно разбить на следующие этапы:

Этап 1. 1990 - 2001 гг. Институциональные основы самостоятельной россий­ской пенсионной системы были заложены еще на закате советского периода, в конце 1990 г., принятием двух основополагающих нормативно-правовых актов:

- Постановлением верховного Совета РСФСР «Об организации пенсион­ного Фонда РСФСР», принятым 22 декабря 1990 года^[148];

- Законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», принятым 20 ноября 1990 года и вступившим в силу 1 января 1991 года^[149].

Важно отметить, что данные нормативно-правовые акты получили статус РФ после переименования РСФСР в Российскую Федерацию 25 декабря 1991 г. Та­ким образом, закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» стал законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации»^[150].

Рассмотрим архитектуру пенсионной системы РФ на первом этапе. Законода­тельно устанавливались следующие виды пенсии: трудовая (по старости, инва­лидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет) и социальная (гражданам, не имеющим права на пенсию в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью).

Право на трудовую пенсию по старости предоставлялось мужчинам по дости­жении 60 лет при условии трудового стажа не менее 25 лет и женщинам по до­стижении 55 лет при условии трудового стажа не менее 20 лет.

Следует отменить интересный механизм исчисления пенсии с использованием индивидуального коэффициента пенсионера (Ї). Так, индивидуальный коэффици­ент пенсионера определялся по следующей формуле:

P (%) - размер пенсии в процентах, зависит от трудового стажа; E - среднеме­сячный заработок пенсионера за период исчисления пенсии; W - среднемесячная заработная плата в стране за тот же период

Также при исчислении индивидуального коэффициента пенсионера законода­тельно ограничивалась верхняя планка соотношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране и устанавливалась на уровне в 1,2 вне зависимости от основания назначения пенсии. Исключение со-

ставляли лишь лица, проживающие в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Для таких лиц максимальное соотно­шение — составляло 1,9.

W

Рассмотрим таблицу 3.7, на которой показано, как определялся размер пенсии на первом этапе российской пенсионной системы.

Таблица 3.7

Определение размера пенсии

Источник: О государственных пенсиях в РСФСР: федеральный закон РФ, О порядке индекса­ции и перерасчета пенсий, установленным в соответствии с законом РСФСР «О государствен­ных пенсиях в РСФСР»

Важно отметить, что пенсионным законодательством предусматривалось еже­годное повышение пенсии на один процент за каждый полный год трудового ста­жа, превышающего необходимый для назначения пенсии.

Пенсии освобождались от налогообложения и выплачивались Пенсионным Фондом РФ. Напомним, Пенсионный Фонд Российской Федерации был учреждён постановлением верховного Совета РСФСР «Об организации пенсионного Фонда РСФСР», а после переименования РСФСР в Российскую Федерацию 25 декабря 1991 года получил статус Пенсионного Фонда Российской Федерации. Появление Пенсионного Фонда РФ ознаменовало переход от советской системы государ­ственного пенсионного обеспечения к российской системе обязательного пенси­онного страхования.

Так как тогдашнее руководство страны стремилось создать пенсионную си­стему, которая была бы основана на международной практике и в полной мере соответствовала бы духу рыночной экономики, было решено создать многоуров­невую двухкомпонентную пенсионную систему с обязательной и добровольной составляющими. За обязательную составляющую отвечал рассмотренный выше

Пенсионный Фонд Российской Федерации (ПФР), а для развития добровольной составляющей в пенсионной системе РФ Указом Президента Российской Федера­ции от 16 сентября 1992 года №1077 «О негосударственных пенсионных фондах» был введен принципиально новый институт - негосударственный пенсионный фонд (НПФ)^[151]. Согласно данному указу можно выделить следующие особенно­сти функционирования негосударственных пенсионных фондов: НПФ являлись юридическими лицами - некоммерческими организациями, действующими в гражданско-правовом поле; НПФ функционировали независимо от системы госу­дарственного пенсионного обеспечения; размеры, условия и порядок внесения взносов и выплат негосударственных пенсий определяются на основании согла­шения между НПФ и страхователем; размещением активов НПФ занимаются спе­циализированные компании по управлению активами на основании договора об управлении активами НПФ; специализированные компании по управлению акти­вами НПФ несут имущественную ответственность за сохранность активов НПФ и за получение минимального уровня доходности, устанавливаемого ПФР.

Нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность НПФ, значи­тельно расширилась с принятием в 1998 г. федерального закона “О негосудар­ственных пенсионных фондах”^[152].

Пенсионная система России изначально строилась по распределительной мо­дели и представляла собой комбинацию государственной распределительной и негосударственной (частной) накопительной систем. В итоге была сформирована трехуровневая пенсионная система, представленная ниже.

106

Рисунок 3.1. Графическое представление пенсионной системы РФ образца 1992-2001 годов.

Однако нельзя не отметить, что в рассматриваемый период пенсионная систе­ма была не только крайне зависима от состояния отечественной экономики, нахо­дившейся в глубоком кризисе, но также и от недальновидной политики руковод­ства страны, которое ориентировалось на решение сиюминутных задач в ущерб стратегическим интересам. В рассматриваемый период принималось большое ко­личество нормативно-правовых актов, которые зачастую противоречили друг другу и препятствовали гармоничному и целенаправленному развитию пенсион­ной системы по четко заданному вектору.

Этап 2. 2002 - 2012 гг. Новый этап развития российской пенсионной системы был ознаменован принятием 15 декабря 2001 г. Федерального Закона №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», в котором заложил основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования в РФ^[153]. В соответствии с ним, обязательное пенсионное страхование (ОПС) - это система создаваемых государством экономических, организационных и правовых мер, направленных на компенсацию гражданам заработка в виде вы­плат в пользу застрахованного лица.

Субъектами обязательного пенсионного страхования являются страховщики, страхователи и застрахованные лица. Страховщиком по ОПС является Пенсион­ный фонд РФ. Государство несет субсидиарную ответственность по обязатель­ствам ПФР перед застрахованными лицами. Это значит, что государство обязует­ся покрывать дефицит ПФР за счет средств бюджета. Страховщиком, наряду с ПФР, могут также являться и негосударственные пенсионные фонды при форми­ровании в них пенсионных накоплений. Страхователями по ОПС являются физи­ческие и юридические лица, проводящие выплаты физическим лицам, а также ин­дивидуальные предприниматели, адвокаты, арбитражные управляющие, нотари­усы, занимающиеся частной практикой. Застрахованными лицами являются: ра­ботающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового харак­тера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг граждане РФ и постоянно или временно проживающие (или временно пребывающие) на территории России иностранные граждане и лица без гражданства; лица, работа­ющие по договору авторского заказа, а также авторы произведений, получающие выплаты и иные вознаграждения по договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензион­ными договорам, лицензионными договорам о предоставлении права использова­ния произведения науки, литературы, искусства; лица, самостоятельно обеспечи­вающие себя работой; лица, являющиеся членами крестьянских (фермерских) хо­зяйств; лица, являющиеся членами семейных (родовых) общин малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока; священнослужители; иные категории граждан.

На данном этапе, в соответствии с законодательством, пенсионная система России включала в себя отношения по формированию, назначению и выплате трех видов пенсий:

• Трудовая пенсия. Это ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности. Застрахованным лицом признавалось физиче­

ское лицо, заключившее договор об обязательном пенсионном страховании. В соответствии с законом, можно было выделить трудовую пенсию по ста­рости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Основным видом трудовой пенсии являлась пенсия по старости, которая состояла из страхо­вой и накопительной частей^[154]. Предполагалось, что данный вид пенсии должен был обеспечить пенсионерам не менее 40% от бывшей заработной платы.

• Пенсия по государственному пенсионному обеспечению. Это ежемесячная государственная денежная выплата, которая предоставлялась гражданам в целях компенсации им заработка либо иного дохода, утраченного в связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы. Напри­мер, гражданам из числа космонавтов или из числа работников летно­испытательного состава в связи с выходом на пенсию за выслугу лет; либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф и так далее^[155]. Именно этот вид пенсии получали государственные чиновники. Данный вид пенсии был призван обеспечить не менее 70% от утраченного заработка.

• Негосударственная пенсия - регулярно, в соответствии с условиями пенси­онного договора, выплачиваемые негосударственным пенсионным фондом участнику денежные средства. По данному договору, вкладчик был обязан уплачивать пенсионные взносы в НПФ, а НПФ брали на себя обязательства выплачивать участнику фонда негосударственную пенсию. Вкладчиком могло быть как физическое, так и юридическое лицо, которое должно было являться стороной пенсионного договора и добровольно уплачивать пенси­онные взносы в фонд. Участником фонда являлось физическое лицо, в

пользу которого должны были производиться выплаты негосударственной пенсии в соответствии с заключенным договором.

Также нельзя не отметить, что существовало профессиональное пенсионное обеспечение. Оно заключалось в назначении и выплате профессиональных льгот­ных пенсий, связанных с особыми условиями труда, дающими право на государ­ственную пенсию на льготных условиях. Профессиональные пенсии выплачива­лись за счет дополнительных взносов работодателей до достижения пенсионного возраста. Профессиональная пенсия - ежемесячная денежная выплата, назначае­мая и выплачиваемая фондом застрахованному лицу (физическому лицу, в пользу которого заключен договор о создании профессиональной пенсионной системы) в соответствии с договором о создании профессиональной пенсионной системы. Однако данный вид пенсий не назначался ввиду отсутствия необходимого зако­нодательства.

В 2002 году в России был осуществлен переход от распределительной к рас­пределительно-накопительной пенсионной системе: был введен накопительный принцип формирования государственной пенсии, в соответствии с которым тру­довая пенсия была разделена на три составные части: базовая (назначается при наличии минимального страхового стажа в 5 лет) и составляет одинаковый размер для всех; страховая (назначается при наличии минимального страхового стажа в 15 лет) и зависит от объема внесенных в пользу застрахованного лица взносов; накопительная - зависит от объема внесенных в пользу застрахованного лица взносов и результатов инвестирования.

Основной идеей реформы стало выделение каждому трудящемуся (застрахо­ванному лицу в системе обязательного пенсионного страхования) накопительной части трудовой пенсии - тех денежных средств, которые по выбору гражданина можно оставить в государственном Пенсионном Фонде России (ПФР), или пере­вести для (предположительно) более эффективного управления в негосударствен­ный пенсионный фонд (НПФ), либо в частную управляющую компанию (УК)^[156].

Таким образом, данная реформа создала для НПФ свою нишу в системе обяза­тельного пенсионного страхования. Страховая и накопительная части пенсии формируются за счет уплаченных работодателем в ПФР 22% от заработной платы сотрудника^[157]. Однако 22% от заработной платы уплачиваются до того момента, пока полученная зарплата не достигнет суммы в 711 000 рублей накопительным итогом с начала года^[158]. После этой суммы ставка пенсионных взносов падает до 10%. Эта сумма называется предельной величиной базы по взносам сотрудников.

Механизм распределения долей между страховой и накопительной частью весьма сложный. Условно можно выделить две категории застрахованных лиц. К первой относятся лица 1967 года рождения и моложе. Ко второй следует относить мужчин 1953-1966 и женщин 1957-1966 года рождения. Для лиц первой катего­рии, 16% из уплаченных в ПФР 22% идет на формирование страховой части пен­сии, а 6% - на формирование накопительной части. Для лиц второй категории, уплаченные страховые взносы идут на формирование страховой части пенсии^[159]. Накопительная часть у этих лиц формировалась лишь в период с 2002 по 2004 год.

Процесс реформирования принципов формирования накопительной части трудовой пенсии продолжился в декабре 2012 года, когда было законодательно установлено, что с 2014 горда накопительный взнос автоматически снижается до 2%, но граждане имеют возможность сохранить 6%, заявив об этом в ПФР в тече­ние 2013 года. Что касается тех, кто уже перевел свои накопления в НПФ или УК, то у них 6% сохраняются автоматически, если только граждане самостоятельно не пожелают сократить взнос до 2%^[160]. В 2015 году вопрос был поставлен ребром:

до конца года граждане должны определиться, хотят ли они сохранить накопи­тельную пенсию (выбор между формированием исключительно страховой пен­сии, или страховой и накопительной)^[161]. Для этого нужно подать заявление в ПФР. У тех граждан, кто заявление не подаст, пенсионные накопления перестанут формироваться автоматически. Решение о продлении права выбора на 2016 год пока не принято.

Введение закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Фе­дерации» привело к изменениям в законе “О негосударственных пенсионных фондах”, которые действительны и по сей день. В соответствии с законом, НПФ является особой организационно-правовой формой некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой явля­ются: деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению; деятель­ность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию; дея­тельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхова­нию.

Деятельность НПФ по негосударственному пенсионному обеспечению участ­ников фонда включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, а также назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. Необходимо отметить, что данный вид деятельности НПФ осуществляется на добровольных началах и на основании договора негосударственного пенсион­ного обеспечения, т.е. относится к добровольному пенсионному обеспечению (НПО).

Деятельность НПФ в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию включает в себя аккумулирование средств пенсионных накоплений, организацию инвестирования и учет средств пенсионных накоплений, а также назначение и выплату застрахованным лицам накопительной части трудовой пен­сии по старости, осуществление срочных пенсионных выплат и единовременных

пенсионных выплат застрахованным лицам, осуществление выплат правопреем­никам умерших застрахованных лиц. Данный вид деятельности относится к обя­зательному пенсионному страхованию (ОПС).

К деятельности фонда в качестве страховщика по профессиональному пенси­онному страхованию относится аккумулирование средств пенсионных накопле­ний, инвестирование и учет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, а также назначение и выплату профессиональных пенсий застрахованным лицам.

Фонды осуществляют каждый из трех видов деятельности независимо от осу­ществления двух других видов.

Средства, привлеченные по обязательному пенсионному страхованию и по профессиональному пенсионному страхованию, образуют пенсионные накопле­ния. Пенсионные накопления - это совокупность средств, находящихся в соб­ственности фонда, предназначенных для исполнения обязательств фонда перед застрахованными лицами в соответствии с договорами об обязательном пенсион­ном страховании и договорами о создании профессиональной пенсионной систе­мы. К пенсионным накоплениям также следует относить средства, полученные фондом в качестве взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений и средства (часть средств) материнского (семейного) капитала, направленные на формирование накопительной части трудовой пенсии.

Рассмотрим процесс привлечения средств пенсионных накоплений негосудар­ственными пенсионными фондами. Накопительная часть трудовой пенсии фор­мируется и учитывается, в основном, Пенсионным Фондом РФ. Также застрахо­ванные в системе обязательного пенсионного страхования граждане РФ имеют право выбрать в качестве страховщика один из НПФ и перевести ему свои пенси­онные накопления. Для этого им необходимо написать соответствующее заявле­ние и заключить договор об обязательном пенсионном страховании (ОПС) с вы­бранным НПФ. По состоянию на 2010 год, правом выбора НПФ или УК восполь­зовались лишь около 25% застрахованных лиц, имеющих право на накопитель­ную часть трудовой пенсии, хотя еще два года назад эта цифра и вовсе не превы­

шала 10%^[162]. Большинство застрахованных лиц, так называемые “молчуны”, не использовали свое право на передачу пенсионных накоплений из ПФР в один из НПФ или УК, и их средства автоматически передавались под управление госу­дарственной управляющей компании Внешэкономбанка. Соответственно, боль­шая часть пенсионных накоплений страны находилась в распоряжении государ­ственной УК ВЭБ. По данным самой УК ВЭБ, по состоянию на 01.01.2013г., в ее распоряжении находилось 1,63 трлн рублей пенсионных накоплений, что состав­ляло 70,5% от всего объема пенсионных накоплений в РФ.

Средства, привлеченные НПФ в рамках его деятельности по негосударствен­ному пенсионному обеспечению, формируют пенсионные резервы. Пенсионные резервы - это совокупность средств, находящихся в собственности фонда и пред­назначенных для исполнения фондом обязательств перед участниками в соответ­ствии с заключенными пенсионными договорами.

Привлечение средств вкладчиков (средств пенсионных резервов) осуществля­ется на основе пенсионных планов и схем. Пенсионная схема - это совокупность условий, определяющих порядок уплаты взносов и выплаты негосударственной пенсии. При этом пенсионные схемы разрабатываются непосредственно самим НПФ. Перечень применяемых фондом пенсионных схем и их описание содержит­ся в пенсионных правилах фонда. Пенсионный план - это совокупность условий, выбранных вкладчиком, в соответствии с которыми перечисляются пенсионные взносы, накапливаются средства и выплачивается негосударственная пенсия. Та­ким образом, пенсионный план можно назвать индивидуализированной пенсион­ной схемой. Законодательное регулирование пенсионных схем отражено в поста­новлении Правительства об утверждении требований к пенсионным схемам НПФ^[163].

Собственное имущество фонда подразделяется на имущество, предназначен­ное для обеспечения уставной деятельности фонда (ИОУД), а также на пенсион­ные резервы и пенсионные накопления^[164].

С момента появления первых НПФ, не был решен вопрос о принадлежности фондов к финансовым либо же социальным институтам^[165]. Вопрос статуса НПФ имеет важное значение с точки зрения законодательного регулирования деятель­ности фондов. С одной стороны, НПФ является финансовым институтом, выпол­няющим социальную функцию, и требует, таким образом, регулирования, в первую очередь, финансовых операций^[166]. С другой стороны, НПФ является соци­альным институтом, действующим в финансовой сфере и требующим регулиро­вания социальных аспектов деятельности. В дополнение к этому, до 2015 года НПФ по организационно-правовой форме являлся некоммерческой организацией, а, следовательно, на деятельность НПФ распространялись положения Федераль­ного Закона “О некоммерческих организациях”^[167]. Некоммерческий характер дея­тельности НПФ проявлялся в том, что основной целью деятельности негосудар­ственных пенсионных фондов являлось не получение инвестиционного дохода, а осуществление выплат участникам, застрахованным лицам и их правопреемни­кам.

Инвестиционный доход, полученный от размещения средств пенсионных ре­зервов и от инвестирования средств пенсионных накоплений направляются на:

• пополнение средств пенсионных резервов / пенсионных накоплений;

• формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной де­ятельности фонда, но не более 15% дохода после вычета вознаграждения управ­ляющей компании и специализированному депозитарию.

Рассмотрим архитектуру пенсионной системы России на втором этапе ее раз­вития, продемонстрированную на рис. 3.2. Пенсионная система состоит из цен-

трализованной (ОПС) и децентрализованной (НПО) подсистем, при этом НПФ являются субъектами как в системе НПО, так и в системе ОПС.

Рисунок 3.2. Архитектура пенсионной системы РФ образца 2002-2013 годов.

Следует заметить, что главным недостатком отечественной пенсионной си­стемы на данном этапе, (рис. 3.2), являлась ее неспособность обеспечить прием­лемый уровень замещения заработной платы, а введение накопительной части трудовой пенсии, не решило эту проблему. Более того, к 2013 году можно было наблюдать увеличение совокупного трансферта из бюджета в ПФР с 1,6% в 2008 году до 4,7%^[168]. Таким образом, к 2013 году снова назрела необходимость даль­нейшего реформирования пенсионной системы РФ.

Этап 3. 2013 - 2016 гг. На данном этапе происходит очередное кардинальное изменение пенсионной системы. В 2013 году было принято решение об измене­нии порядка формирования и реализации прав граждан на страховые пенсии. Фе­деральным законом №400-ФЗ от 28.12.2013 был введен новый механизм форми­рования пенсионных прав на основании индивидуальных пенсионных коэффици- ентов^[169]. Рассмотрим основные особенности данного механизма.

Для начала нужно заметить, что возраст выхода на пенсию в очередной раз изменен не был. Закон также сохранил применяемые виды страховых пенсий (по

старости, инвалидности и по случаю потери кормильца). Минимальный страховой стаж для получения пенсии по старости составил 15 лет. Для тех пенсионеров, ко­торым выход на пенсию предстоит в 2015 году, продолжительность страхового стажа сократили до 6 лет, последовательно поднимая этот уровень до 15 лет к 2024 г. В прил. 2 можно ознакомиться с детальной картой необходимой продол­жительности страхового стажа. В страховой стаж включаются периоды работы на территории РФ при условии начисления и уплаты в ПФР страховых взносов.

Главным нововведением, как уже было замечено, стало определение индиви­дуального пенсионного коэффициента. В соответствии с законом, страховая пен­сия по старости назначается при наличии величины данного коэффициента (ИПК) в размере не менее 30. При этом, так же как и в случае с трудовым стажем, с 1 ян­варя 2015 года страховая пенсия по старости назначается при ИПК не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением до достижения уровня 30. В прил. 3 мож­но ознакомиться с таблицей значений ИПК за один календарный год.

Размер страховой пенсии определяется исходя из следующей формулы:

Пенсия = ИПК * СПК, (3)

где ИПК - индивидуальный пенсионный коэффициент, а СПК - стоимость одного пенсионного коэффициента по состоянию на день, с которого назначается страховая пенсия^[170].

Таким образом, выходит, что размер пенсии является произведением величи­ны индивидуального пенсионного коэффициента на его стоимость на день назна­чения пенсии. Сам ИПК рассчитывается по формуле:

ИПК = (ИПКс + ИПКн) * КвСП, (4)

где ИПК - индивидуальный пенсионный коэффициент на день назначения пенсии, ИПКс - индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды до 1 ян­варя 2015 г., ИПКн - индивидуальный пенсионный коэффициент за периоды по­сле 1 января 2015 г., а КвСП - коэффициент повышения индивидуального пенси­онного коэффициента при исчислении размера страховой пенсии.

Коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента рас­считывается по таблице согласно прил. 4 и применяется при: назначении страхо­вой пенсии по старости впервые позднее возникновения права на данную пенсию; отказе от получения страховой пенсии по старости и последующего восстановле­ния выплаты указанной пенсии или назначения указанной пенсии вновь; назначе­ния страховой пенсии по случаю потери кормильца в связи со смертью кормиль­ца, который не обращался за назначением страховой пенсии по старости, а также в случае отказа кормильца от получения установленной страховой пенсии по ста­рости.

Стоимость одного пенсионного коэффициента устанавливается в соответ­ствии с формулой:

Где СПКІ - стоимость одного пенсионного коэффициента соответствующего года, ОбССі - объем поступлений от страховых взносов на выплату страховых пенсий, ТрФБ - трансферты из федерального бюджета в бюджет ПФР на выплату страховых пенсий, а Σ ИПК - сумма индивидуальных пенсионных коэффициен­тов получателей страховых пенсий.

Законодательно предусмотрено ежегодное повышение СПК на индекс роста потребительских цен за прошедший год, устанавливаемый Правительством РФ.

Анализируя реформу формирования пенсионных прав, можно заключить, что механизмы стали сложнее и менее доступны к поминанию для простых граж­дан. Тем не менее, можно выделить характерные особенности новой системы : ве­личина пенсии будет меняться год от года, и зависеть от общего количества пен­сионных прав граждан. Таким образом, ожидаемый рост количества пенсионных прав граждан может привести не к увеличению пенсионных обязательств РФ, а к уменьшению индивидуальных пенсий.

В рамках реформы также был принят закон «О накопительной пенсии»^[171]. Те­перь вопросы накопительной пенсии регулируются отдельным нормативно-

правовым актом. В законе дается определение накопительной пенсии - это ежеме­сячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы, утраченных в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старо­сти. Исчисляется накопительная пенсия исходя из суммы средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета за­страхованного лица или на пенсионном счете накопительной пенсии. Таким обра­зом, накопительная пенсия выводится в отдельный вид пенсии и более не являет­ся частью трудовой пенсии. Накопительная пенсия назначается при соблюдении следующих условий: при наличии прав на страховую пенсию по старости; при наличии средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индиви­дуального лицевого счета застрахованного лица или на пенсионном счете накопи­тельной пенсии в размере более 5% по отношению к сумме размера страховой пенсии по старости. Размер накопительной пенсии определяется исходя из суммы средств пенсионных накоплений на день назначения пенсии.

Пенсионная реформа 2013 года не ограничилась изменением правовых меха­низмов формирования и начисления страховых и накопительных пенсий. Значи­тельным изменениям подверглась деятельность негосударственных пенсионных фондов.

Переход функций регулирования и надзора за деятельностью НПФ от ФСФР к ЦБ сопровождался принятием очень серьёзных решений, коренным образом ме­няющих деятельность НПФ. Было принято решение о создании системы гаранти­рования прав застрахованных лиц, являющейся аналогом системы гарантирования вкладов АСВ. Для того чтобы НПФ могли войти в данную систему, им также нужно пройти процедуру изменения организационно-правовой формы - превра­титься из некоммерческих организаций в акционерные общества. Кроме этого для вхождения в систему акционирования, ЦБ проведет комплексную проверку фи­нансовой устойчивости НПФ, которая будет заключаться в оценке имущества, ак­тивов фонда и системы управления рисками^[172]. Те НПФ, которые не пройдут про­

верку, к управлению средствами пенсионных накоплений допущены не будут. В соответствии с законодательством, на прохождение всех этих процедур НПФ вы­делено 2 года - до 1 января 2016 г^[173][174]. На время проведения проверки НПФ были лишены права формирования пенсионных накоплений. Более того, было принято решение о направлении страховых взносов на обязательное пенсионное страхова­ние (пенсионные накопления) за 2014-2015 годы в полном объеме на финансиро-

вание страховой пенсии в распределительной составляющей пенсионной систе-

мы

174

На протяжении двух лет в Правительстве шли ожесточенные дебаты по во­просу будущего накопительной части пенсии. В итоге в апреле 2015 г. было при­нято решение о сохранении накопительного элемента в рамках ОПС^[175]. Изначаль­но предполагалось, что с 2016 г. механизм формирования пенсионных накопле­ний заработает в прежнем режиме, однако уже осенью 2015 года было принято решение об очередном моратории на накопительные пенсионные взносы на 2016 год^[176]. В марте 2016 года появилась информация, что Правительство может про­длить мораторий и на 2017 год^[177].

Рассмотрим последствия данного решения для отрасли НПФ. На момент замо­розки пенсионных накоплений в 2013 году, в НПФ было аккумулировано 1,1 трлн. рублей средств пенсионных накоплений. В абсолютном выражении, НПФ лишились 500 млрд. руб. накоплений за вторую половину 2013 года, 244 млрд. руб. в 2014 году и еще ожидается 280 млрд. руб. в 2015 году^[178]. Таким образом, совокупный объем не поступивших в НПФ средств примерно равен сумме всех пенсионных накоплений, аккумулированных в рамках НПФ за предыдущие 10

лет. Таким образом, на 1е января 2015 года в НПФ находились все те же 1,1 трлн. рублей средств пенсионных накоплений.

Весной 2015 года были подведены промежуточные итоги комплексной про­верки НПФ Центральным Банком России. По состоянию на 1 апреля 2015 г. про­верку ЦБ прошли 24 НПФ, в которых сосредоточено 84% средств пенсионных накоплений, или 940 млрд. руб., что, вероятно, поспособствовало принятию ре­шения о сохранении накопительного элемента^[179]. А уже в мае-июне 2015 года ПФР выплатил прошедшим проверку НПФ причитающиеся им средства пенсион­ных накоплений в размере 400 млрд. рублей^[180].

По состоянию на 2016 год, в России насчитывается 36 НПФ, вошедших в си­стему гарантирования прав застрахованных лиц^[181]. При этом, по данным ЦБ РФ, лицензий НПФ обладают ровно 100 организаций^[182]. Таким образом, 36% всех НПФ стали участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц.

Пенсионное обеспечение населения в России представляет собой сложную со­циально-экономическую систему, которая имеет целый ряд особенностей. Эти особенности вытекают из собственного исторического опыта развития. Исследо­вание и глубокий анализ исторического опыта развития российской пенсионной системы необходим для того, чтобы справиться с текущими вызовами, стоящими перед отечественной пенсионной системой и для определения дальнейших воз­можных сценариев ее развития^[183].

Перейдем к анализу внутренней эффективности пенсионной системы РФ в целом, а также в разрезе каждого из трех элементов: государственной распредели­тельной, обязательной накопительной и добровольной накопительной подсистем.

Для начала определим соотношение доходов и расходов пенсионной систе­мы РФ, приведенное в табл. 3.8. Доходами пенсионной системы следует считать направляемые в ПФР доходы бюджета РФ от социальных взносов. Расходами

пенсионной системы следует считать фактические расходы ПФР на выплаты пен- сий^[184]. Дефицит бюджета ПФР, он же дефицит пенсионной системы России, по­крывается за счет поступлений (трансферта) из федерального бюджета.

Таблица 3.8

Дефицит пенсионной системы РФ, трлн. руб.

Источник: Составлено по данным Росстата http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/generation/и дан­ным ПФР http://www.pfrf.ru/info/order/budzhet_pfr/

Данные, представленные в табл. 3.8, позволяют однозначно судить о росте дефицита пенсионной системы РФ в абсолютном выражении: c 740 миллиардов рублей в 2006 году до 3,61 триллиона рублей в 2015 году. В относительном выра­жении дефицит за 9 лет вырос на 380%.

Рост дефицита пенсионный системы вызван тем, что темпы роста доходов системы не соответствуют темпам роста ее расходов. Выпадающие доходы пен­сионной системы обусловлены целым рядом факторов от высокой доли нефор­мального сектора в экономике до снижения соотношения занятых и пенсионеров (социальные и демографические аспекты будут рассмотрены в §3.1.). Свой вклад в снижение доходов распределительно подсистемы вносит и особенностями обя­зательной накопительной подсистемы, эффективность которой будет рассмотрена далее.

Рисунок 3.3. Дефицит пенсионной системы РФ

Еще более наглядно судить о негативной тенденции развития отечественной пенсионной системы, выраженной резким ростом ее дефицита, позволяет график, изображенный на рис. 3.3. Стремительный рост дефицита пенсионной системы наблюдался во все года кроме 2011, по итогам которого можно отметить неболь­шое снижение показателя дефицита пенсионной системы России. Такая динамика пенсионной системы угрожает не только финансовой устойчивости самой пенси­онной системы, но также и бюджетной стабильности России в целом.

Рассмотрим абсолютные и относительные значения дефицита пенсионной системы РФ, представленные в табл. 3.9, для определения масштабов сложившей­ся ситуации.

Необходимо сделать поправку о том, что в 2016 году Росстат изменил методику расчета ВВП, что привело к росту показателя внутреннего валового продукта в абсолютном выражении на 4-7 трнл. Рублей в год, начиная с 2011 года.

Таблица 3.9

Отношение дефицита пенсионной системы РФ к ВВП и доходам бюджета

Источник: Составлено по данным Росстата http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/vvp- god/tab1.htmи данным ПФР http://www.pfrf.ru/info/order/budzhet_pfr/

На основании анализа данных, предстваленных в таблице 3.9, можно сделать вывод о значительном увеличении весомости дефицита пенсионной системы по отношению к основным параметрам экономики РФ. Так с 2005 года дефицит пенсионной системы вырос с 2,7% ВВП до 4,5% (рост составил 66% за период) и с 7% доходов бюджета до 13% (рост составил 86%). До проведенного Росстатом пересчета, дефицит пенсионной системы составлял 4,9% ВВП.

Данные вычисления позволяют судить о все возрастающем бремени пенсионной системы для экономики РФ. Исходя из анализа статистики, меются основания для вывода о том, что пенсионная система РФ не является финансово устойчивой. Дефицит пенсионной системы покрыается за счет бюджетного трансферта, а уровень бюджетного трансферта в 5% ВВП является критическим с

точки зрения устойчивости бюджета и экономической ситуации в стране. Для сравнения, в среднем по странам ЕС, размер дополнительного бюджетного трансферта составляет 2,4% ВВП, а по развивающимся - 2,1% ВВП^[186]. Как мы видим, текущий уровень бюджетного трансферта в РФ в два раза превышает средний показатель по странам ЕС.

В 2008 году для покрытия дефицита пенсионной системы в РФ и придания пенсионной системе финансовой устойчивости был создан фонд национального благосостояния^[187]. ФНБ является частью средств федерального бюджета и при­зван обеспечивать сбалансированность пенсионной системы России. Средства ФНБ формируются за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ^[188].

Таблица 3.10

Достаточность средств ФНБ

Источник: данные Минфина http://minfin.ru/ru/document/?id_4=27068, расчеты автора

Анализируя динамику размера ФНБ и размера дефицита пенсионной системы России, представленные в табл. 3.10, можно заключить, что средств ФНБ хватит на финансирование всего лишь одного годового дефицита пенсионной системы. Более того, итоговая величина средств в ФНБ сильно зависит и конъюнктуры на мировых рынках. C одной стороны, потому что величина нефтегазовых доходов бюджета РФ зависит от мировых цен на нефть и природный газ, а с другой, так как средствами ФНБ управляет Центральный Банк и вложены они, в основном, в валютные активы, а, следовательно итоговый

размер средств ФНБ зависит также и от валютного курса рубля^[189]. Учитывая все вышесказанное, выходит, что ФНБ не в состоянии обеспечить долгосрочную стабильность пенсионной системы РФ.

Продолжая оценивать эффективность пенсионной системы, рассмотрим фактический коэффициент замещения в динамике, представленный в табл. 3.11.

Таблица 3.11

Фактический коэффициент замещения российской пенсионной системы

Источник: ('оставлено по данным Росстата http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_01/Main.htm

Приведенные в таблице 3.11 данные свидетельствуют о том, что за 9 лет ко­эффициент все же вырос с 0,25 в 2006 до 0,35 в 201 5 году, но рост составил всего 40%. В то же время, нельзя не заметить отсутствие прогресса с точки зрения по­вышения уровня замещения заработной платы пенсией в последние годы. Более того, с 2010 по 2014 гг. включительно наблюдалось плавное, но устойчивое, сни­жение коэффициента замещения, однако уже в 2015 году коэффициент замещения в РФ вернулся на уровень 2011 года. Другими словами, рост пенсий не соответ­ствует росту зарплат: пенсии растут медленнее. И это при том, что текущие уров­ни замещения далеки от уже неоднократно опоминавшихся в работе международ­ных стандартов.

Если учесть все возрастающий дефицит пенсионной системы, как в абсолют­ном, так и в относительном выражении, то выходит, что российская пенсионная система не обладает признаками эффективности. При сильном росте расходов на пенсионное обеспечение, одновременно наблюдается снижение коэффициента замещения.

Далее оценим эффективность каждого из трех элементов российской пенси­онной системы. Начнем с оценки эффективности первого элемента - государ­ственной распределительной подсистемы. Рассмотрим основные характеристики распределительной подсистемы пенсионной системы РФ в сравнении с распреде­лительными подсистемами других стран. Ключевыми показателями, характери­зующими распределительную пенсионную систему, и позволяющими оценивать ее эффективность следует считать показатели уровня государственных расходов на пенсии, коэффициента замещения, продолжительности жизни после выхода на пенсию, доли населения в пенсионном возрасте и соотношение работающих и пенсионеров. Данные представлены в табл. 3.12.

Таблица 3.12

Сравнительная характеристика распределительной пенсионной системы

России в сравнении с зарубежными странами

Источник: Составлено по данным OECD Pensions at a Glance 2015: OECD and G20 Indicators,

данным European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs. The 2015 Ageing Report, данным РБК, данным Центра макроэкономических исследований Сбербанка, данным русской службы BBC

Если рассматривать исключительно государственные распределительные подсистемы систем пенсионного обеспечения, то в РФ сегодня можно наблюдать средний показатель отдачи на затрачиваемые государством средства на цели пен­сионного обеспечения. Так, на основании данных, представленных в табл. 3.12, в России 1 п.п. государственных расходов на пенсионное обеспечение создает всего 3,6 п.п. коэффициента замещения. Лишь у Великобритании этот показатель зна­чительно ниже, тогда как в Германии этот показательно находится на таком же уровне.

При оценке эффективности распределительной подсистемы пенсионной си­стемы России важным фактором также является уровень ставок пенсионных взносов. В России ставка взносов на пенсионное страхование составляет 22% от заработной платы, что превышает аналогичный показатель в среднем по странам ОЭСР, который составляет 19,6%^[190]. Для сравнения, в Великобритании ставки пенсионных взносов составляют 23,8%, в Германии 19,9%, в Испании 28,3%, в Норвегии 21,9% во Франции 16,7%, а в США 12,4%^[191]. При этом, из всех рассмат­риваемых стран лишь в России все 100% взносов уплачивается работодателем.

Однако нельзя забывать, что в РФ 6 п.п. из 22% уходят в обязательную накопительную подсистему. Таким образом, получается, что при более высокой ставке пенсионных взносов в РФ по сравнению со странами ОЭСР, в распредели­тельную систему РФ поступает меньшее количество средств: 16% против 19,6%. Выходит, что накопительная пенсионная подсистема снижает эффективность рас­пределительной.

При этом система пенсионного обеспечения в России находится в прибли­зительно одинаковых демографических условиях по сравнению с национальными пенсионными системами других стран. Как мы помним из главы 1, именно демо­

графические условия оказывают решающее воздействие на распределительные подсистемы. В России доля граждан в возрасте старше 65 лет составляет всего 13% (ниже только было только в СССР - 9%). И хотя в РФ на одного пенсионера приходится всего 1,63 работающих, что значительно ниже по сравнению с анало­гичными показателями в других странах, в России самая низкая продолжитель­ность жизни после выхода на пенсию у мужчин^[192]. Длительность пребывания на пенсии у женщин примерно одинакова. Очевидно, крайне низкий показатель со­отношения работающих и пенсионеров вносит свой вклад в низкую эффектив­ность распределительной подсистемы.

Стоит обратить внимание на то, что в РФ существенная доля занятых имеет право на досрочный выход на пенсию, а доля пенсионеров, которые вышли на пенсию досрочно, превышает 30% от всех пенсионеров, вышедших на пенсию в 2014 году^[193]. Таким образом, средний фактический возраст выхода на пенсию в РФ, по расчетам Центра макроэкономических исследований Сбербанка, оказыва­ется еще ниже и составляет 58 лет у мужчин и 54 года у женщин^[194]. Надо заме­тить, что подобная ситуация характерна и для многих стран ОЭСР, в том числе США, Великобритании, Испании, Норвегии, Франции и Г ермании.

Оценим эффективность использования обязательной накопительной подси­стемы - второго элемента пенсионной системы РФ. На данный момент, использо­вание обязательной накопительной подсистемы в России приводит лишь к увели­чению дефицита пенсионной системы, так как выплаты накопительных пенсий начнутся не раньше 2022 года для женщин и 2027 года для мужчин, а процесс ак­кумулирования пенсионных накоплений проистекает за счет распределительной системы. Напомним, что гражданам предоставлено право выбора, формировать

исключительно страховую пенсию (22% от зарплаты перечисляется работодате­лем в ПФР в рамках распределительной системы), либо формировать и страховую часть и накопительную (в этом случае доля, передаваемая работодателем в рас­пределительную систему составит 16%, а еще 6% будут учитываться на индиви­дуальных накопительных счетах и размещаться в различные активы на финансо­вом рынке государственной УК ВЭБ, либо одним из частных НПФ или УК по вы­бору заявителя). И хотя, по оценкам ПФР, накопительная подсистема способна обеспечивать пенсии в размере 759 рублей в месяц, что соответствует 2 п.п. ко­эффициента замещения, однако выплаты накопительных пенсий находятся под большим вопросом ввиду осуществленной Правительством заморозки пенсион­ных накоплений в 2013-2016 годах и возможного повышения пенсионного воз- раста^[195]. Таким образом, мы видим, что накопительная пенсионная подсистема оказывает негативное влияние на эффективность всей системы пенсионного обес­печения РФ уже сегодня, при том, что преимущества от нее выглядят весьма ту­манно.

Следующим шагом в оценке эффективности обязательной накопительной подсистемы будет оценка успешности инвестирования средств пенсионных накоплений. Для этого рассмотрим результаты инвестирования средств пенсион­ных накоплений, сформированных УК ВЭБ и негосударственными пенсионными фондами в период с 2004 по 2015 год, и сравним их с показателем инфляции. Ре­зультаты приведены в табл. 3.13. Напомним, что в России обязательный накопи­тельный элемент был введен реформой 2002 года и первый накопления стали формироваться уже в 2003 году, однако полноценная статистика существует лишь с 2004 года.

Таблица 3.13

Эффективность инвестирования средств пенсионных накоплений

Источник: составлено по данным Росстата, ЦБ РФ, ВЭБ, Эксперта, Ведомостей, РИА

Рейтинг

Оценивая эффективность инвестирования средств пенсионных накоплений, представленную в табл. 3.13, необходимо заметить, что доходность УК ВЭБ (под управлением которой, по данным самой УК ВЭБ по состоянию на 3й квартал 2015 года, находится 1,88 трлн. рублей пенсионный накоплений, или 48,7% от сово­купного объема средств пенсионных накоплений) за 12 лет лишь дважды превзо­шла уровень инфляции. Что касается НПФ (1,98 трлн. рублей пенсионных накоп­лений, или 51,3% от совокупного объема средств пенсионных накоплений по со­стоянию на 3й квартал 2015 года), то им это удалось 7 раз^[197]. Структура портфе­лей УК ВЭБ и НПФ приведена в прил. 5.

Для более точной оценки эффективности, подсчитаем показатели накоплен­ной доходности УК ВЭБ, НПФ и накопленной инфляции в период с 2004 года по 2014 год. За 12 лет в период с 2004 по 2015 годы совокупная накопленная инфля­ция составила 207%. Ни НПФ с совокупной накопленной доходностью в 199% (коэффициент роста 2,99), ни УК ВЭБ, которая показала худшую совокупную до­ходность в размере 116% (коэффициент роста 2,16), не удалось обеспечить до­

ходность, которая бы превысила инфляцию. Графически данные представлены на рисунке 3.4.

Рисунок 3.4. Сравнение накопленной инфляции и накопленной доходности УК ВЭБ и НПФ

Для того чтобы определить общую эффективность от инвестирования средств пенсионных накоплений, необходимо подсчитать средневзвешенную накопленную доходность и сравнить ее с показателем накопленной инфляции. Для простоты вычислений, возьмем веса, равные долям УК ВЭБ и НПФ в общем объеме средств пенсионных накоплений по данным на сентябрь 2015 года, рав­ным 48,7% и 51,3% соответственно. Расчет будет производиться по следующей формуле:

Яэфф = Швэб * Явэб + Шнпф * Янпф (6),

Где Яэфф - средневзвешенная накопленная доходность, Wвэб - доля УК ВЭБ в общем объеме средств пенсионных накоплений, Явэб - накопленная до­ходность УК ВЭБ от инвестирования средств пенсионных накоплений, Wнпф - доля НПФ в общем объеме средств пенсионных накоплений, Кнпф - накопленная доходность НПФ от инвестирования средств пенсионных накоплений.

Расчеты показывают, что средневзвешенная накопленная доходность от ин­вестирования средств пенсионных накоплений за 12 лет составила 159%, что ни­же накопленной за данный период инфляции, составившей 207%. Это говорит о том, что за 12 лет функционирования накопительного элемента, весь полученный

доход был “съеден” инфляцией. С момента введения накопительного элемента к началу 2016 года реальная доходность от инвестирования средств пенсионных накоплений отрицательна! Средний размер накопительной пенсии, при этом, со­ставляет лишь 759 рубля, или 2% от средней зарплаты. Таким образом, накопи­тельная пенсионная подсистема теоретически способна давать лишь 2 п.п. коэф­фициента замещения^[198]. Выходит, что инвестирование средств пенсионных накоплений осуществлялось неэффективно, а, как минимум, не менее эффективно было бы все это время направлять полученные средства на выплаты текущим пенсионерам (в распределительную систему).

Необходимо сделать существенную оговорку. Как известно, средствами пенсионных накоплений могут управлять не только НПФ и УК ВЭБ, но также и другие УК. Однако управляющие компании не были включены в анализ, так как, их вклад, по мнению автора, является несущественным. По состоянию на 30 июня 2015 года, в УК находится всего около 40 млрд. рублей средств пенсионных накоплений, что составляет 1% от общего объема пенсионных накоплений^[199].

Перейдем к оценке результатов использования добровольного накопитель­ногоэлемента - подсистемы негосударственного пенсионного обеспечения, кото­рое является третьим уровнем пенсионной системы РФ.

Определим значимость НПО для системы пенсионного обеспечения в Рос­сии. Для этого рассчитаем долю получателей негосударственной пенсии в общем количестве пенсионеров в РФ и определим размер среднемесячной выплаты, при­ходящейся на одного участника, на основании данных ЦБ РФ и Росстата для определения вклада негосударственной добровольной накопительной системы в общий коэффициент замещения пенсионной системы РФ. Статистические данные представлены в табл. 3.14 и 3.15.

Таблица 3.14

Источник: Составлено по данным Росстата

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/generation/#

Доля получателей негосударственных пенсий

До 2014 года количество получателей негосударственных пенсий неуклонно росло и к концу года составило 1,58 млн. человек, однако в 2015 году последовало снижение до уровня в 1,56 млн. человек. За 9 лет количество получателей вырос­ло на 50%. Доля получателей негосударственных пенсий в общей численности пенсионеров за последние 9 лет выросла с 2,7% до 3,56%, однако, в целом, она остается незначительной. Однако важно заметить, что если фактических получа­телей негосударственных пенсий всего 1,56 млн. человек, то участников в рамках НПО (лиц, в пользу которых заключены договоры о негосударственном пенсион­ном обеспечении) уже более 6,5 миллионов^[201]. А это говорит о том, что в будущем доля получателей негосударственных пенсий в общем количестве пенсионеров в России будет расти. Рассмотрим основные показатели НПО, приведенные в табл. 3.15.

Таблица 3.15

Основные показатели негосударственного пенсионного обеспечения

Источник: расчеты автора, данные ЦБ РФ

http://www.cbr.ru/finmarkets/print.aspx?file=files/supervision/svedeniya/2015_npo.htm&pid=sv_coll invest&sid=itm_33597

Как видно из табл. 3.15, система негосударственного пенсионного обеспе­чения на протяжении последних 9 лет стабильно обеспечивала неплохой коэффи­циент замещения на уровне 7,5-8%, что дает основания полагать о наличии у нее высокого потенциала. Однако сама роль подсистемы НПО остается незначитель­ной, так как всего 3,65% от общего количества пенсионеров получают негосудар­ственные пенсии. Отчасти причиной этому служит неготовность общества забо­титься о собственной старости. Другой важной причиной неразвитости добро­вольного пенсионного страхования является отсутствие необходимой инфра­структуры в рамках отечественной финансовой системы^[202]. Мы считаем подси­стему добровольного пенсионного страхования перспективным направлением развития пенсионной системы РФ, которое, при должном развитии, способно су­щественно повысить общий уровень коэффициента замещения в России.

Сравним пенсионные системы образца 1990 и 2015 годов на основании стати­стических данных, приведенных в табл. 3.16. При значительно более низкой доле расходов на пенсии по отношению к ВВП и к доходам бюджета, советская пенси­онная система обеспечивала существенно более высокий коэффициент замещения по сравнению с российской системой. Можно отметить, что демографическая об­

становка в СССР была немного лучше, чем в сегодняшней России, но тем не ме­нее, столь серьезный разрыв в эффективности не может объясняться исключи­тельно демографическим факторами. Таким образом, можно заключить, что за 25 лет стране не просто не удалось добиться успехов в области пенсионного обеспе­чения, но за это время еще и были потеряны добытые ранее достижения.

Таблица 3.16

Сравнительный анализ эффективности советской и российской пенсионных систем

Источник: Народное хозяйство СССР в 1990 г.: Стат. ежегодник/Госкомстат СССР, данные Росстата, Волгин Н.А. Социальная политика: Учебник, расчеты автора.

Сравнительный анализ советской и российской пенсионных систем, приве­денный в табл. 3.16, позволяет сделать вывод о том, что советская система была одновременно и более финансово устойчивой и более эффективной.

Оценивая эффективность российской системы пенсионного обеспечения можно сделать следующие выводы:

• современная отечественная пенсионная система уступает в эффек­тивности пенсионным системам других стран;

• комбинированная пенсионная система России уступает в эффектив­ности распределительной пенсионной системе СССР образца 1990 года;

• распределительная подсистема пенсионной системы России также уступает в эффективности распределительным подсистемам других стран;

Перечисленные выше выводы свидетельствуют об относительной неэффек­тивности пенсионной системы России в международном сравнении, а также по сравнению с пенсионной системой СССР. Это относится как ко всей пенсионной системе, так и к ее основному структурному элементу - распределительной под­системе. Действующая модель пенсионной системы не является эффективной по целому ряду причин:

• при довольно высоком уровне государственных расходов, пенсионная система России не способна обеспечивать приемлемый уровень коэффициента замеще­ния. При этом еще и имеется высокая вероятность значительного снижения ко­эффициента замещения в будущем^[204];

• возрастающий дефицит пенсионной системы ставит под угрозу ее финансовую устойчивость, что также говорит о неэффективности пенсионной системы;

• средств ФНБ недостаточно для того, чтобы сбалансировать пенсионную систе­му России в долгосрочной перспективе;

• подсистема обязательного пенсионного страхования пока что лишь усугубляет положение дел в пенсионной системе РФ, так как отвлекает ресурсы из распре­делительной подсистемы, увеличивая дефицит пенсионной системы в целом, и не вносит свой вклад в рост пенсионных выплат;

• подсистема обязательного пенсионного страхования также неэффективно рас­поряжается средствами пенсионных накоплений, так как продемонстрирован­ная накопленная доходность от инвестирования средств пенсионных накопле­

ний за весь период существования накопительной подсистемы ниже совокуп­ной накопленной инфляции за тот же период;

• подсистема добровольного пенсионного обеспечения пока что недостаточно развита, чтоб влиять эффективность пенсионной системы РФ в целом, однако она имеет большой потенциал развития в будущем;

Таким образом, сложившаяся распределительно-накопительная система не в полной степени соответствует экономическим, социальным и демографическим обстоятельствам, присущим сегодняшней России.

Для выработки вариантов дальнейшего развития пенсионной системы с це­лью повышения ее эффективности (снижение расходов государства и рост коэф­фициента замещения), перейдем к оценке текущего положения России в социаль­но-экономической и демографической сферах, а также оценим возможности при­менения изученного международного опыта реформирования пенсионных систем.