Регулирование процессов привлечения иностранной рабочей силы в Россию

В России в настоящее время формируется нормативная база регулирования миграции иностранной рабочей силы. Она представлена Конституцией РФ (п. 3 ст. 62), в соответствии с которой лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, пользуются правом на труд также как граждане России, кроме случаев, установленных федеральными законами и международными договорами РФ, т.е.

Порядок допуска иностранной рабочей силы на национальный рынок труда РФ, административный контроль в этой области в первой половине 90-х годов определены рядом нормативных документов (см. Приложение 13), где установлены условия и порядок выдачи разрешений предприятиям на привлечение в РФ ИРС и подтверждений иностранным гражданам, удостоверяющим их право трудиться на территории РФ. В 2000 г. разработаны и внесены на рассмотрение Думы законопроект о правовом статусе иностранных граждан; разрабатывается новый законопроект о гражданстве. Проект Административного кодекса предусматривает гражданско-правовую ответственность за незаконный найм иностранных рабочих, а проект Уголовного кодекса - уголовную ответственность за торговлю мигрантами. В августе 2000 года Россия

вышла из Бишкекского соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ и заключила двусторонние соглашения со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии за исключением Грузии и Туркменистана. В декабре 2000 года Россия подписала Конвенцию ООН против транснациональной преступности и два дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов и против торговли людьми.

В 2001 и 2002 годах происходила реорганизация Федеральной миграционной службы (ФМС), в результате которой ФМС стала структурным подразделением Министерства внутренних дел РФ. Согласно проекту, центральный аппарат будет состоять из 280 федеральных служащих и до 3 тысяч человек на местах.

В настоящее время ФМС развивает следующие основные направления своей деятельности: подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции; защита прав мигрантов; организация иммиграционного контроля, регулирование миграционных потоков; организация расселения, оказание содействия в трудоустройстве и обустройстве мигрантов; прием и временное размещение беженцев и вынужденных переселенцев; регулирование потоков внешней трудовой миграции; прогнозирование миграционных процессов; разработка механизма взаимодействия между различными органами исполнительной власти и др. [93, С. 64]

Таким образом, основной упор в регулировании процессов привлечения ИРС в настоящее время сделан на контроль за существующими миграционными потоками и решение возникающих в этой области проблем.

C нашей точки зрения, в миграционной политике России необходимо использовать также превентивные меры регулирования миграционных процессов, а также учитывать особенности реализации ее принципов на макро- и микроуровне.

На макроуровне (т.е. для государства в целом) при разработке и реализации такой политики важно соблюдать следующие принципы:

■ ориентация на отечественный трудовой потенциал и отношение к иностранным источникам рабочей силы как к дополнительным, позволяющим решать отдельные задачи;

■ защита российского рынка труда от неконтролируемых потоков трудовой иммиграции на основе комплексной координации работы государственных и негосударственных организаций, занимающихся вопросами найма иностранных работников;

■ гарантирование основных прав трудящихся-мигрантов.

На микроуровне, т. е. для работодателей, решающим аргументом при привлечении ИРС является экономическая выгода использования российского или иностранного работника. Работодатель может нанять большое количество иностранных работников как более «дешевых» по сравнению с местными кадрами.

Поскольку интересы по использованию иностранных работников на макро- и микроуровне не всегда совпадают, то для предотвращения незаконной трудовой иммиграции государство должно искать компромиссы с учетом общегосударственных интересов государства. В первую очередь необходимо совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей приток и использование иммигрантов, а также постоянный контроль государства за их исполнением.

Очень важно определить количество необходимой ИРС. В настоящее время оно определяется на основе заявлений от работодателей, в которых обосновывается целесообразность ее привлечения и

использования. При этом учитываются ситуация на рынке труда, демографическая ситуация в соответствующем субъекте РФ и возможности данного субъекта по обустройству иностранных граждан. По предложениям исполнительных органов формируется квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, которая ежегодно утверждается Правительством РФ. Приглашение на въезд иностранного работника в РФ выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел.

Данный порядок, на наш взгляд, требует совершенствования. Автор согласен с мнением, что разрешения на привлечение рабочей силы должны выдаваться на региональном уровне, а не централизованным органом, так как уже на местах их получение чрезмерно усложнено практикой согласования многочисленных инстанций, решающих эти вопросы. Однако централизованный орган должен создать систему распределения квот между территориальными органами по определенным категориям. Таким образом, будут учитываться и стратегические задачи развития России, и процедура принятия решений на местах будет в достаточной степени гибкой. Этому будет способствовать ежегодная корректировка квот в соответствии с изменением уровня безработицы. В качестве примера можно использовать опыт эластичных квот, применяемых в межгосударственном соглашении между Венгрией и Германией, согласно которому при изменении уровня безработицы на 1% происходит автоматическая корректировка квоты на 5% [41, С.

Иностранный гражданин, осуществляющий трудовую деятельность на территории Российской Федерации, должен иметь документ, подтверждающий право на временное осуществление трудовой

деятельности на территории России или на осуществление предпринимательской деятельности, - разрешение на работу.

При приеме иностранного гражданина на работу работодатель должен иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников и обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу. Работодатель несет ответственность за регистрацию иностранного гражданина по месту пребывания в РФ, урегулирование взаимоотношений с соответствующим налоговым органом; содействие выезду иностранного работника * из России по истечении срока заключенного с ним трудового договора. Компенсация расходов о депортации иностранного гражданина и направление в соответствующий орган информации о нарушении иностранным работником условий трудового договора или о самовольном оставлении иностранным работником места работы также входят в обязанности работодателей. Все эти обязательства являются обоснованными, а их выполнение - необходимым условием для организованного процесса привлечения ИРС в Россию.

Одним из методов регулирования иностранной миграции в России является взимание пошлины с работодателя за выдачу разрешения на привлечение и использование иностранных работников (в размере 3 тыс. рублей за каждого работника) и за выдачу иностранному гражданину разрешения на работу (1 тыс. руб.). [Для сравнения - в ФРГ за привлечение рабочей силы работодатель должен заплатить более 1000 марок, в Латвии это — порядка 500 долларов].

Несмотря на то, что размер госпошлины невысок, доведение его до уровня европейских стран не представляется возможным, так как создаст дополнительную причину для работодателей набирать ИРС с нарушением действующего законодательства. Вместе с тем, одной из возможных мер является введение дифференцированного подхода к

установлению платности за выдачу разрешений на привлечение ИРС в зависимости от сроков работы трудящихся-мигрантов на территории России.

Федеральный закон предусматривает создание центрального банка данных учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в России.

Положительным моментом на пути создания единой информационной базы является введение в действие с 2002 г. миграционных карт - документа, содержащего сведения об иностранном гражданине, въезжающим в РФ, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в России. Пограничный контроль делает в миграционной карте отметку о въезде в Российскую Федерацию, что является необходимым условием для регистрации иностранных граждан на территории РФ. Информация о прибытии иностранных граждан к месту работы и об их убытии с места работы направляется в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и в территориальный орган, ведающий вопросами занятости населения. Таким образом, сделаны конкретные шаги к упорядочиванию взаимодействия служб пограничного контроля и органов внутренних дел, работодателей и территориальных органов исполнительной власти, которая в значительной степени будет способствовать решению весьма сложной проблемы, связанной с регулированием качественного состава иммиграционных потоков. Ее решение требует также внесения определенных корректив в практику допуска в страну иностранцев, особенно из Китая, Северной Кореи и Вьетнама. И главная задача здесь заключается в том, чтобы тщательно отбирать кандидатов на работу в Россию при выдаче въездной визы (например, необходимо исключить прием иностранных работников с уголовным прошлым).

Контроль над трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется федеральными и территориальными органами внутренних дел во взаимодействии с другими органами и направлен, прежде всего, на проверку условий и оплаты труда иммигрантов.

Бытовые условия для проживания иностранных работников определяются местными возможностями и, как правило, не отличаются от тех, что имеют работники, привлекаемые из других регионов страны.

Что касается социального обеспечения иностранных работников (пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, компенсации транспортных расходов и других социальных льгот), то в соответствии с действующим порядком на них распространяются гарантии, установленные для российских работников в той мерс, в какой это возможно для временных работников.

В случае нарушения условий трудового договора иностранный работник может быть лишен разрешения на работу, а при нарушении законодательства РФ иностранный гражданин выдворяется за пределы РФ либо за свой счет, либо за счет работодателя в случае, если он был принят на работу с нарушениями установленного порядка. При нарушении законодательства РФ работодателем предусмотрена система административных штрафов. Вместе с тем, вопросы ответственности работодателей за нарушение процедуры приема на работу иностранных граждан пока четко не определены.

Для снижения и предотвращения незаконной трудовой иммиграции необходимо разработать механизм наложения штрафных санкций за незаконное использование иностранной рабочей силы либо использование ИРС с нарушением действующего законодательства; ввести более жесткий паспортно-визовый режим для въезжающих в страну иностранцев в качестве туристов и торговцев-«челноков»;

разработан, и внедрить механизм отслеживания возвращения иностранных граждан на родину.

К числу важнейших организационных задач по привлечению и использованию ИРС относится проблема создания надежной информационной базы для измерения масштабов и динамики процессов трудовой иммиграции. К сожалению, современное состояние статистического учета внешней трудовой миграции не позволяет дать исчерпывающую характеристику масштабов использования ИРС на территории РФ. Из-за трудностей по выявлению нелегально работающих иностранных граждан трудно определить не только качественные характеристики трудящихся-мигрантов, но и общее число занятых иностранцев. Государственная статистика также не дает информации по вопросам эффективности использования иностранных работников.

Основными формами регулирования процессов трудовой миграции на территории стран Содружества являются двусторонние и многосторонние соглашения между странами-членами СНГ (см. Приложение 13), а также работа консультативных органов Содружества.

Определенной спецификой отличаются двусторонние соглашения о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев с Таджикистаном, Туркменистаном, Латвией, Грузией, а также заключены соглашения с Арменией, Беларусью, Кыргызстаном, Молдовой и Украиной о трудовой деятельности граждан РФ и граждан указанных государств, работающих на территории этих стран.

Все эти соглашения идентичны или близки по содержанию. Они закрепляют принцип применения национального режима к трудящимся- мигрантам из соответствующей страны, т. е. въезд, пребывание и трудовая деятельность работника регулируются законодательством страны трудоустройства. Установлено, что работодатель страны трудоустройства регистрирует трудовые договоры, а при изменении

ситуации на национальном рынке труда каждая сторона на основе взаимной договоренности может вводить ограничения на прием работников другой стороны. Трудовой стаж, приобретенный в связи с трудовой деятельностью на территории обеих стран, взаимно признается. Сторонами также признаются дипломы, свидетельства и другие документы государственного образца об уровне образования и квалификации, выданные соответствующими компетентными органами сторон без легализации.

Государства-члены СНГ еще не выработали согласованную политику в области регулирования миграции. Сложившиеся направления и характер миграции не способствуют улучшению занятости, более полному использованию трудового потенциала стран СНГ. Трудовая миграция по контрактам еще незначительна.

Целью согласованной миграционной политикой должны быть создание условия для беспрепятственного перемещения рабочей силы между странами СНГ, разработка процедур привлечения и использования приграничных и сезонных работников, упрощение порядка оформления таможенных процедур, обеспечение социальной защиты трудящихся- мигрантов.

Семилетняя практика применения Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции 1994 года свидетельствует о его низкой эффективности, поскольку основная масса трудовых мигрантов находится вне правового поля, решает свои проблемы самостоятельно, и как правило нелегально. Что касается Соглашения по борьбе с незаконной миграцией 1998 года, то в нем не прописан механизм его реализации, не определено, в частности, за счет каких финансовых средств должна осуществляться депортация незаконно въехавших и проживающих на территории стран СНГ мигрантов.

Реальные шаги в создании условий для более полного использования трудовых ресурсов заложены в Договоре о Союзе Беларусь - Россия. В нем предусмотрено, что стороны обеспечивают равные права граждан при получении образования, трудоустройстве, оплате труда; вводят единые стандарты социальной защиты; обеспечивают равное право физических лиц на приобретение имущества в собственность, владение, пользование и распоряжение им на своих территориях; выравнивают условия пенсионного обеспечения, уровни пособий и льгот; унифицируют нормы в области ‘охраны труда, социального страхования; создают общую информационную базу по вопросам занятости населения и наличия вакансий.

За гражданами обоих государств признается трудовой стаж, включая льготный, и стаж работы по специальности, приобретенный ими в связи с трудовой деятельностью на территории Беларуси и России. Предусмотрено также решение вопроса о беспрепятственном обмене жилых помещений между гражданами в соответствии с национальными законодательствами обоих государств. Эти положения договора реализуются принятыми решениями Высшего Совета двух стран.

В настоящее время лишь 4,9 тыс. граждан Беларуси работают по контракту за рубежом, из них более 90% - на строительных и сельскохозяйственных объектах в России. Однако эта цифра существенно занижена, поскольку между Россией и Беларусью осуществляется безлицензионный обмен рабочей силой и не все трудящиеся-мигранты, выезжающие за рубеж, регистрируют свои трудовые контракты в органах по миграции. [91, С. 48]

В октябре 1994 г. и ноябре 1995 г. были созданы два рабочих органа СНГ, компетенция которых распространялась на социально­трудовую сферу: Межгосударственный экономический комитет СНГ (постоянный орган) и Консультативный совет по труду, миграции и

социальной защите населения государств-участников СНГ, периодически собирающейся в составе представителей соответствующих ведомств этих стран.

Построение цивилизованного и регулируемого общего рынка труда в СНГ целесообразно начать с приграничных районов, где объективно существует ситуация обмена рабочей силой. Как правило, сейчас это ситуация не взаимообмена, а одностороннего потока, если речь не идет об узких специалистах.

Значительный прогресс в решении проблем трудовой миграции и создания общего рынка труда достигнут рядом стран СНГ (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан) в ходе заключения Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве в феврале 1999 г. Этот документ является первым обобщенным основополагающим международным соглашением пяти государств, где представлена концепция построения новой системы отношений в экономической, социальной и правовой сферах. Основная задача Договора состоит в принципе в том, чтобы сначала сформировать общий рынок труда в рамках «пятерки», к которому в дальнейшем могли бы присоединиться и другие страны СНГ.

На территории стран Содружества сложились объективные предпосылки для формирования общего рынка труда. К ним относятся большие различия в демографической ситуации (из-за различий в возрастных структурах населения доля экономически активного населения колеблется от почти половины всего населения в России до менее трети в Таджикистане [64, С. 142]); различия в развитии национальных рынков труда по показателям занятости, уровню официальной безработицы, наличию потоков межгосударственной трудовой миграции, включая большую долю нелегальной миграции; общая система размещения производительных сил (оставшаяся после

распада СССР); существующая практика привлечения и использования иностранной рабочей силы в приграничных районах стран СНГ.

Для России становление и развитие общего рынка труда СНГ имеет ряд преимуществ, которые влечет за собой активизация процессов легальной трудовой миграции и которые были рассмотрены в § 2.3.

В то же время, существуют факторы, которые препятствуют формированию общего рынка труда:

• отсутствие развитой социальной инфраструктуры, прежде всего рынка жилья;

• различный уровень социально-экономического развития стран СНГ;

• ряд противоречий в области ценообразования, финансово­кредитной и налоговой политики;

• разнонаправленность действий правительств стран СНГ в сфере становления и регулирования общего рынка труда и трудовой миграции;

• отсутствие унифицированного законодательства в области трудовых прав граждан, условий труда, социального и пенсионного обеспечения и т. д.

По мнению H. X. Курбанова [47, С. 68], обеспечение свободного перемещения граждан на территории стран-участниц СНГ заключается в следующем:

1) все граждане пользуются исключительным правом беспрепятственного передвижения в рамках СНГ в целях получения реальной работы;

2) их пребывание на территории государства строго регулируется национальным законодательством;

3) как и граждане, государства трудоустройства имеют равные права в социально-трудовых отношениях: оплате, режиме

работы и отдыха, охране и условиях труда, итогах и компенсациях при сокращении и т. д.

В январе 1997 г. правительства девяти государств СНГ (кроме Узбекистана, Туркмении и Азербайджана) подписали решение о доработке Концепции экономического интеграционного развития. В этом решении к одному из механизмов интеграции отнесено создание общего рынка труда, важными составляющими которого являются построение действенной системы создания рабочих мест и формирование эффективной структуры занятости населения.

15 декабря 2000 г. Консультативным Советом была разработана Концепция поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы стран Содружества, которая одобрена Экономическим советом СНГ.

Основными условиями для обеспечения свободного перемещения рабочей силы в рамках единого рынка труда являются:

• сохранение безвизового перемещения граждан;

• введение общего классификатора наименований профессий рабочих и должностей служащих;

• признание дипломов, свидетельств об образовании и выделении соответствующих квот от республик на учебу в вузах за счет бюджета государств, на территории которых находятся вузы.

Здесь также можно отметить, что многие переселенцы в Россию теряют стаж, а, как отмечает Н. Айрапетова, «получить соответствующие документы, из ведомств бывших республик, особенно если соответствующие двусторонние соглашения ими не подписаны, практически невозможно, и ни одно ведомство этим не озабочено» [63, С. 49]. Мы полностью поддерживаем необходимость создания единого

архива Содружества для выдачи документов, касающихся трудового стажа на территории стран-членов СНГ.

Для развития сотрудничества в области трудовой миграции целесообразным будет организация на основе имеющихся в ряде стран СНГ бирж труда Межгосударственной биржи труда для обеспечения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы в рамках общего рынка труда и создаваемой зоны свободной торговли. Основой должны являться единые автоматизированные базы данных о наличии вакансий, качественных характеристик безработных, условиях заключения трудовых контрактов и т.п.

Необходимо заметить, что пока даже в отношении России можно говорить лишь о принципах становления и развития общего рынка труда и его единой законодательной и статистической базе. До сих пор в стране отсутствует общая база данных о вакансиях хотя бы на регулируемом рынке труда (который, в свою очередь, по оценкам специалистов, охватывает всего четверть или в лучшем случае треть общего объема вакансий в РФ [64, С. 140]).

Определенным шагом на пути к созданию общего рынка труда и развития межгосударственной трудовой миграции может стать создание в странах Содружества учебных центров по подготовке и переподготовке кадров по согласованным методикам и программам, перечням профессий и специальностей, потребность в которых высока не только на местном рынке труда, но и на рынках труда в странах Содружества, а также создание межгосударственных центров обучения и профессиональной подготовки, на базе ведущих учебных заведений стран СНГ для удовлетворения совместной потребности в кадрах, особенно ФПГ, ТНК, СП.

Порядок трудовой миграции в РФ граждан Китая, Вьетнама, Северной Кореи определен в соглашениях между Правительством РФ и

правительствами КНР, СРВ, КНДР. Правительствами РФ и Словацкой Республики заключено соглашение об организации занятости в рамках выполнения договоров подряда и взаимном трудоустройстве граждан. Имеется межправительственное соглашение между РФ и ФРГ о занятости лиц, работающих по найму с целью повышения их профессиональных и языковых знаний (Соглашение о занятости гостевых работников). Действуют также соглашения межведомственного характера с ФРГ, Финляндией, Швейцарией о сотрудничестве в трудоустройстве студентов в период каникул и обмене стажерами и с КНР о направлении российских технических специалистов в Китай.

Следует отметить, что должна проводиться дифференцированная иммиграционная политика по отношению к мигрантам из стран СНГ и дальнего зарубежья, при этом преимущественное право на предоставление работы в странах СНГ должно предоставляться гражданам этих стран перед гражданами из третьих стран.

3.3.