Регулирование экспорта рабочей силы из России

Реформы в экономической и политической сфере создали условия для выхода России на внешние рынки труда. Законодательно закреплено право наших сограждан на свободное перемещение и самостоятельное трудоустройство за рубежом.

• защита прав и интересов трудящихся-эмигрантов в принимающих странах, противодействие их дискриминации в стране временного пребывания;

• возмещение потерь от выезда национальной рабочей силы за пределы страны.

Для достижения этих целей, эмиграционная политика должна основываться на следующих принципах:

• гарантия возможности возвращения мигрантов на родину;

• обеспечение поступления в страну и эффективного использования валютных переводов трудящихся-мигрантов;

• содействие смягчению "внутренней” безработицы благодаря выезду тех контингентов трудящихся, которые не пользуются спросом на этом рынке;

• ограничение выезда занятых в тех секторах экономики, потребности которых в рабочей силе не удовлетворены;

• оздоровление внутреннего рынка труда благодаря приему репатриантов, которые за время пребывания за рубежом повысили свой квалификационный уровень.

В действующих нормативных актах эти принципы не только продекларированы, но и создан определенный механизм их реализации. Нормативные акты, регулирующие внешнюю трудовую миграцию в России, определяют основные задачи и функции государственных служб в этой области (см. Приложение 13), главной из которых является защита прав и интересов граждан России в государстве пребывания с учетом законодательства страны-реципиента.

В Положении о Посольстве Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.

соотечественников, проживающих за рубежом». Разработана Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 г. № 590. [26, С. ДО- 41]

......................... Для российского гражданина, выезжающего на работу за рубеж, особое значение имеют международные правила, закрепленные в конвенциях о правах трудящихся-мигрантов, принятых ООН и Международной организацией труда (МОТ), о чем было сказано в § 3.1. Важную роль здесь играют Конвенция ООН о защите прав трудящихся- мигрантов и членов их семей (1990 г.), Конвенция MOT № 97 о трудящихся-мигрантах (1949 г.), Конвенция MOT №................. 143 о

злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся- мигрантам равенства возможностей и обращения (1975 г.), Конвенция MOT № 86 о трудящихся-мигрантах. Подробнее эти конвенции рассмотрены в Приложении 12.

К вопросам социальной защиты трудовых мигрантов за рубежом можно отнести: получение гарантированной оплаты труда и социальных пособий, соблюдение техники безопасности и гигиены труда, обеспечение жильем, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, страхование на случай болезни, трудового увечья, инвалидности, временной безработицы. Эти положения должны быть сформулированы в международных договорах, определяющих правовую базу социальной защиты российских трудовых мигрантов в зарубежных странах. Число таких договоров в России пока незначительно.

В 2000 г. по заключенным Россией с отдельными западноевропейскими странами (ФРГ, Финляндия, Швейцария) договорам о трудоустройстве и трудовых стажировках российских граждан были выделены весьма небольшие годовые квоты для их временного официального трудоустройства (около 3-х тыс.

64]. Таким образом, не оправдались планы использования данного, контролируемого государственными органами, канала организованного трудоустройства как основного. В этих условиях решающее значение приобрели два других канала - при содействии посреднических организаций и самостоятельный поиск работы за границей - слабо поддающиеся эффективному контролю со стороны государства. Неизбежным следствием этого стал сдвиг в политике внешней занятости в сторону ослабления государственного воздействия на внешнюю трудовую миграцию. Фактически государство разрешило частным посредническим организациям (их в настоящее время около 400) играть решающую роль в организации внешней занятости граждан России.

В то же время на Западе эта сфера находится в основном под контролем государства. Например, в США, которые имеют наиболее богатый опыт иммиграции, функционирует специальный государственный институт адвокатов в области миграции, решающий спорные вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы и участвующий в формировании соответствующего законодательства. В России же, несмотря на то, что большинство российских граждан испытывают трудности в процессе выезда за рубеж, только незначительная их часть обращается к помощи юристов и различных консультационных служб.

Сегодняшняя пассивная позиция государства в вопросах трудовой миграции не соответствует ни государственным интересам, ни интересам российских граждан. Провозгласив право на свободное передвижение, государство должно обеспечить механизм реализации этого права, гарантирующий гражданам возможность его осуществления. Важнейшей частью этого механизма является создание и расширение правового поля для легитимной деятельности всех законных структур. Сегодня это поле сужено до минимума, так что даже вполне легальные институты

(лицензированные коммерческие фирмы) вынуждены использовать не вполне законные методы в своей работе (например, посылать граждан на работу за рубеж с “нерабочими” визами). Эта ситуация усугубляется проведением странами-реципиентами антииммиграционной политики.

В настоящее время у желающих выехать на работу за рубеж имеется несколько путей. Первый - рассчитывать только на свои силы и личные связи как в поиске работы, так и в организации выезда. В основном этим путем идут российский граждане, имеющие родственников за границей, а также те, кто смог установить контакт с зарубежными работодателями по месту своей работы в России (в первую очередь, в области науки и коммерции).

Второй путь - воспользоваться услугами государственных структур или коммерческих фирм, специализирующихся на трудоустройстве российских граждан за рубежом. В будущем, вероятно, именно такой путь станет наиболее массовым.

Имеется еще третий вариант - нелегальная или скрытая трудовая миграция, когда выехавшие по туристической или гостевой визе незаконно занимаются поисками работы за рубежом.

Развернувшийся в последнее время процесс создания посреднических организаций в области трудоустройства за рубежом имеет свои положительные и отрицательные стороны. К положительным относится то, что это так или иначе стимулирует и расширяет присутствие России на международных рынках труда. К отрицательным - «стихийный» характер создания и функционирования подобных служб. Например, среди них практически отсутствует какая-либо специализация.

Исключение составляют всего лишь несколько узких областей, таких, как морское дело (АО «Международное морское агентство»).

В то же время специализация необходима - не только профессиональная, но и по странам приема. Это должно, во-первых, облегчить процесс выбора будущим мигрантам, помочь им ориентироваться во множестве фирм-посредников и их предложений. Во- вторых, специализация должна повысить качество работы самих фирм. Работая с одной страной (или регионом) можно досконально изучить особенности трудового и миграционного законодательства, установить прочные контакты с возможными работодателями. Специализация по профессиональному признаку также могла бы дать свои положительные результаты, особенно в случае трудоустройства

высококвалифицированных специалистов в различных областях, облегчая их поиск и отбор.

При определении политики в области внешней трудовой миграции из России принципиально важно исходить из того, что международный рынок труда - это не только экономическое явление, связанное с перераспределением рабочей силы между странами, но и сложный комплекс социальных, политических, правовых отношений. Значительную роль в формировании потоков международной трудовой миграции играют культурные и психологические факторы. Трудовая миграция находится под воздействием экономических и социальных процессов, происходящих в мире, изменений иммиграционной политики и конъюнктуры рынков труда принимающих стран.

Таким образом, помимо формирования системы социальной защищенности трудовых мигрантов на основе различных видов страхования и договоров, включающих необходимые социальные гарантии, государственное регулирование экспорта трудовых ресурсов в

другие страны должно осуществляться по следующим основным направлениям:

> систематизация работы по трудоустройству российских граждан за рубежом, создание сети организаций (как частных, так и государственных), специализирующихся по отдельным странам или сферам занятости, способных предоставить мигрантам полный комплекс услуг, в том числе информационных;

> расширение правовой базы трудовой миграции, обеспечение квалифицированной юридической помощи мигрантам при составлении контрактов, создание института адвокатов, специализирующихся на вопросах трудоустройства за рубежом; организация системы распространения доступной и своевременной информации для трудовых мигрантов об их правах и обязанностях, различных профессиональных и социальных аспектах их жизни за границей;

> привлечение денежных средств трудящихся-мигрантов в Россию и стимулирование на этой основе инвестиций в российскую экономику;

> стимулирование возвратного потока мигрантов, создание условий для расширения временной трудовой миграции как альтернативы эмиграции на постоянное место жительства; помощь в трудовой адаптации вернувшимся после работы за рубежом;

> поиск путей равноправного вхождения России в международный рынок труда, создание имиджа российских работников, соответствующего их качественным характеристикам.

В отличие от пассивной позиции государства в отношении регулирования внешней трудовой миграции (то есть непротивление выезду и пассивная помощь тем, кто хочет сам выехать; обеспечение для потенциальных трудовых мигрантов организационных и правовых возможностей реализации их миграционных намерений), активная позиция предполагает непосредственное участие государства в формировании потоков внешней трудовой миграции путем подготовки кадров по «экспортным» специальностям и их отправка за рубеж на временную работу, содействие созданию инофирмами рабочих мест в России и т. д.

По нашему мнению, развитие процессов внешней трудовой миграции необходимо в силу нескольких причин.

Во-первых, количество потенциальных трудящихся-мигрантов из России достаточно велико. В силу усиления процессов глобализации увеличение количества трудящихся-мигрантов за рубежом неизбежно, поэтому российские граждане должны быть информированы о возможностях трудоустройства за рубежом и о своих правах. Зачастую происходит так, что мигранты в связи с недостаточной информированностью и ограничением допуска на мировой рынок труда теряют свой квалификационный статус и профессиональный потенциал.

Во-вторых, для включения России в международный рынок труда необходимо повышать уровень квалификации и конкурентоспособности национальной рабочей силы. C этой целью можно развивать программы молодежного трудового обмена и стажировок специалистов разных областей с целью получения опыта работы за рубежом и представления о характеристиках спроса, предъявляемых на рабочую силу на международном рынке труда.

В-третьих, государство может получать валютные переводы от трудящихся-мигрантов за рубежом и инвестировать их в национальную экономику.

При формировании миграционной политики следует исходить из того, что регулирование внешней трудовой миграции из России может быть успешным только в случае активной роли государственных структур в реализации всех перечисленных направлений, в том числе и в процессе поиска рабочих мест за рубежом. Наличие большого количества частных посреднических фирм на фоне пассивности государства в этих вопросах не может решить всех проблем.

Необходимо создание хотя бы одного крупного государственного агентства по найму на работу' за пределами страны, в рамках которого существовала бы определенная специализация по странам и направлениям деятельности, способное аккумулировать основную информацию по проблемам трудовой миграции, стать проводником государственной политики в данной области. Кроме того, было бы целесообразным создание крупного государственного объединения по сотрудничеству в области внешней трудовой миграции, обладающего мощными консультационными службами, могло бы привлечь тех мигрантов, которые предпочитают не пользоваться услугами частных (коммерческих) посреднических фирм и рассчитывают на свои силы.

Эта служба могла бы выполнять функции как прямого, так и косвенного регулирования эмиграции рабочей силы в России. Например, непосредственно исследовать рынки трудовых ресурсов за рубежом; принимать меры по облегчению доступа на зарубежные рынки национальной рабочей силы; осуществлять регистрацию трудовых ресурсов; организовывать собеседования с зарубежными работодателями и проводить квалификационное тестирование; обеспечивать надежное медицинское обслуживание; отслеживать условия трудовых контрактов и

процесса трудоустройства за рубежом, включая оценку соответствия условий трудовых контрактов с минимумом предъявляемых к ним требований; лицензировать и регулировать деятельность частных посреднических организаций по трудоустройству за рубежом, что будет препятствовать масштабной нелегальной эмиграции; защищать эмигрантов и обеспечивать их социальное страхование (установление минимума стандартов, назначение атташе по труду, рассмотрение предлагаемых трудовых контрактов, содействие во включении дополнительных пунктов в трудовые соглашения; организация ориентационных курсов перед выездом на работу за рубеж, соглашения с другими странами о социальном страховании).

Бюро может выполнять и косвенные (дополнительные) функции: планирование (формулировка стратегической программы, сбор и обработка статистической информации); обеспечение организации связей с общественностью (информация о процессах трудоустройства за рубежом в средствах массовой информации, содействие в создании «миграционных сетей», различные поощрения за хорошую работу за рубежом по возвращению); сбор информации и ведение статистического учета (развитие информационных систем управления, сбор информации из других источников, подготовка отчетов); координация (создание специальных комитетов в сфере мониторинга поступающих предложений о работе за рубежом, организации переводов денежных средств из-за рубежа); осуществление финансового обеспечения (разработка бюджета, повышение квалификации персонала).

В совокупности выполнение прямых и косвенных функций бюро трудоустройства за рубежом существенно упорядочило бы эмиграцию, внеся в него необходимое регулирование и координацию. Главное, оно бы сократило нелегальную миграцию и утечку умов из России.

Один из принципов государственной политики в области внешней трудовой миграции - дифференцированный подход к разным категориям мигрантов. Для сдерживания «утечки умов» регулирование должно включать финансовую поддержку государством научно-технических, культурных программ, деятельности фондов, в рамках которых ученым, специалистам, квалифицированным рабочим будет предоставляться высокооплачиваемая работа в России, а также кратковременные выезды за рубеж. Такие программы регулярно рассматриваются учредителями как меры по сдерживанию иммиграции из России на Запад и помощь нашей стране в сохранении ее научно-технического и интеллектуального потенциала.

Специальные программы в области регулирования внешней трудовой миграции могут быть направлены на трудоустройство определенных контингентов работников, например временно или постоянно безработных. Новым направлением может стать подготовка выезда на работу за рубеж по массовым профессиям, на которые имеется наибольший спрос. Такая «экспортная» специализация даст России валютные средства.

Целесообразно также создание и осуществление комбинированных программ для молодежи, сочетающих обучение и трудоустройство за рубежом.

Еще одно возможное направление регулирования трудовой миграции - предоставление студентам и выпускникам отечественных вузов возможности поработать в других странах по будущей специальности. Это позволит получить дополнительные профессиональные навыки, обрести уверенность в себе и своих способностях. Иногда именно психологические моменты играют решающую роль во внешней трудовой миграции или даже эмиграции молодежи.

Нельзя забывать и о проблемах, связанных с обеспечением условий для адаптации в российской экономике возвращающихся после окончания сроков контракта трудящихся-мигрантов, - а именно гарантий их трудоустройства без снижения профессионального статуса и обеспечение социальной защиты. В России эти вопросы разработаны пока недостаточно, но опыт их решения в других странах имеется.

Часть вопросов регулирования внешней трудовой миграции связана уже не с рынком труда, а с рынком капитала, валютным рынком и валютными поступлениями от трудящихся-мигрантов. Здесь регулирование направлено на противодействие «бегству» капитала из России, привлечение валютных поступлений, стимулирование и содействие их производственному использованию, т. е. инвестированию в российскую экономику.

Другим направлением регулирования потоков трудовых миграций, тесно связанным с предыдущим, является привлечение в страну иностранного капитала на льготных условиях, создание в России рабочих мест в иностранных фирмах. Для России это может оказаться перспективным, так как имеется большое количество высококвалифицированных кадров, о чем говорилось в § 2.2.

Неотложного решения требует проблема поиска надежных каналов получения информации о процессах внешней трудовой миграции.

Необходимо наладить государственную систему получения достоверной информации о масштабах трудовых миграционных потоков по странам, срокам выезда, областям занятости, основным характеристикам выезжающих. Аккумулирование данных посреднических фирм - лишь один канал поступления информации. В условиях визовых взаимоотношений с другими странами можно использовать информацию консульских служб о количестве выданных служебных виз на въезд. Серьезной проработки требует также

возможность получения информации о зарубежных трудовых контрактах от различных ведомств.

Вопрос о потребностях в работниках на внешних рынках труда по профессиям и квалификации, об условиях найма трудящихся-мигрантов, их правовой защите в настоящее время широко обсуждается в средствах массовой информации, однако серьезных научных и практических шагов в этом направлении еще не предпринято.

Комплексный подход к решению проблем, касающихся выезда россиян, работы наших соотечественников в других * странах и их реэмиграции, позволит избежать многих негативных последствий внешней трудовой миграции, использовать этот процесс в интересах страны и ее граждан. Чтобы сделать трудовую миграцию из России нормальным процессом общественной жизни, необходим также комплекс мер по выравниванию заработной платы, условий труда, качества жизни в целом по сравнению с развитыми странами.

3.4.