Основные приоритеты в вопросах регулирования процессов трудовой миграции в России в начале XXI века.

Решение многих экономических, политических и социальных проблем в современной России предполагает наличие хорошо обоснованной государственной миграционной политики и специальных мер, процедур и механизмов, реализующих ее.

Как уже отмечалось выше, характерной чертой регулирования процессов международной трудовой миграции в России является незначительная роль государства, в результате чего внутри страны

большое число иностранных работников используются на нелегальных условиях. Не созданы механизмы использования положительных сторон эмиграции работников по трудовым контрактам, что не позволяет обеспечить должный приток валютных средств в экономику России как от фирм-посредников, так и от официальных переводов самих мигрантов на родину.

Во многом отсутствие единой государственной миграционной политики обостряет миграционную обстановку в стране. Мы согласны с мнением Т. М. Регент о необходимости разработки Комплексной программы регулирования миграции населения Российской Федерации [93, С. 66].

Такая программа должна отвечать следующим критериям:

• опираться на фундаментальную научную проработку концепций регулирования внутренних и внешних потоков миграции;

• обеспечивать сочетание конституционных положений, государственных и региональных интересов, интересов и возможностей самих мигрантов и местного населения;

• быть законодательно подкрепленной при минимальном числе универсальных актов, охватывающих все виды миграционных потоков;

• быть реалистичной, учитывать возможности финансирования и существующие условия финансово-кредитной деятельности;

• * взаимоувязывать направления, формы и методы поддержки

всех категорий вынужденных мигрантов и методы, стимулирующие или ограничивающие миграционный приток в отдельные регионы России;

• быть достаточно гибкой, обеспечивать возможность маневра в зависимости от конкретных (локальных, региональных, социально-экономических и т.д.) особенностей развития миграционных потоков, наличия реальных источников финансирования и т.

По нашему мнению, основной целью миграционной политики в ближайшее десятилетие является преодоление стихийного развития миграции, выработка рычагов воздействия на этот процесс, повышение эффективности использования потенциала как иностранных, так и российских трудящихся-мигрантов.

Подчеркнем, что миграционный фактор, если он будет развиваться стихийно, может стать тормозом экономического развития страны. Динамизм миграции как сложного социального явления предполагает дальнейшее более углубленное изучение ее проблем, поиск форм и способов их оптимального решения.

Исходя из вышесказанного, на данном этапе развития для России наиболее приемлемой нам представляется административная система в сфере проведения трудовой миграционной политики (см. § З.1.), т. е. организованная форма миграции. В отношении импорта рабочей силы это, в первую очередь, связано с необходимостью перераспределения иммиграционных потоков по территории Российской Федерации, урегулирования вопросов нелегальной иммиграции во многом за счет расширения правового поля для привлечения трудовых мигрантов в Россию. C другой стороны, в целях расширения возможностей для российских граждан в трудоустройстве за рубежом необходима государственная поддержка в заключении двухсторонних соглашений о приеме российской рабочей силы и содействии работе коммерческих структур по набору рабочей силы.

В настоящее время основные функции по регулированию миграционных перемещений в России выполняет Федеральная миграционная служба МВД РФ, которая имеет систему региональных органов строго вертикального подчинения (территориальные миграционные службы), в тридцати двух регионах - центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры временного размещения иностранцев, пункты первичного приема, посты иммиграционного контроля. В своей работе ФМС РФ активно сотрудничает с Федеральной пограничной службой России, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ. Такая структура еще раз подтверждает направленность миграционной политики в основном на иммиграционный контроль.

Для эффективного управления процессами трудовой миграции необходимо взаимодействие нескольких правительственных ведомств, так как в рамках одного министерства невозможно охватить все сферы регулирования. Для создания единой системы взаимодействия в управлении миграционными процессами с целью исключить возможность дублирования функций разных ведомств, можно предложить следующую схему организационной структуры (см. Приложение 14).

Как можно видеть Приложения 14, решение отдельных вопросов миграционной политики должно входить в компетенцию целого ряда министерств и ведомств.

Вопрос регулирования привлечения рабочей силы должны входить в компетенцию Министерства внутренних дел, Министерства труда, Министерства юстиции, милиции, Федеральной миграционной службы и иммиграционного бюро.

Роль министерства труда в регулировании иммиграционных процессов заключается в сборе, обработке и предоставлении информации о наличии спроса на ИРС в отдельных секторах экономики и передавать эти сведения в иммиграционное бюро ФМС для корректировки процедуры распределения квот российским работодателям.

Министерство юстиции должно нести ответственность за регулирование допуска иностранцев в Россию и выработку норм по предотвращению нарушений прав мигрантов и законодательных актов, контролировать иммиграцию трудовых ресурсов (в этом поддержку Министерству юстиции должно оказывать иммиграционное бюро).

Контроль за въездом, а также пресечение нарушений и злоупотреблений в области трудоустройства мигрантов должно осуществлять Министерство внутренних дел при непосредственной поддержке милиции и иммиграционного бюро. Здесь министерство должно сотрудничать и с министерством труда, и с министерством юстиции для соблюдения существующих и выработке новых законодательных норм в сфере трудовой миграционной политики.

При разработке иммиграционной политики в России необходимо учитывать следующее:

1.

2. ограниченность демографических ресурсов России (особенно в центральных и западных районах России), что обусловливает неизбежность масштабной иммиграции в недалеком будущем.

3. неизбежность усложнения этнической структуры населения России, появления новых диаспор и соответствующих этнических микрорайонов в крупных городах.

В ходе осуществления иммиграционной политики ее основными направлениями могут стать дифференцированный подход к различным

категориям мигрантов; введение квотирования и ужесточение контроля за иммиграцией иностранных граждан в России; ужесточение требований к привлекаемой ИРС в регионах с высоким уровнем безработицы.

Для достижения поставленных целей, в ближайшее десятилетие необходимо:

• обеспечить свободу передвижения, разработать механизм действенного обеспечения зашиты частной собственности и

отменить ограничения на регистрацию по месту жительства;

• создать систему защиты прав и интересов мигрантов и недопущение по отношению к ним дискриминации по признаку пола, расы, вероисповедания, гражданства, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;

• обеспечить регулирование миграционных потоков и реализацию программ на основе сочетания соблюдения государственных интересов и свободного выбора мигрантами

социально-экономического развития принимающего региона, национальная совместимость и специфика психологии мигрантов, климатические особенности мест расселения;

• создать условия приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующей социально-экономической ситуации;

• совершенствовать миграционное законодательство;

• сдерживать незаконную миграцию путем развития системы иммиграционного контроля, укрепления взаимодействия с

другими государствами через подписание соглашений, регулирующих порядок въезда и выезда иностранцев;

• укреплять потенциал региональных миграционных служб (путем профессиональной подготовки кадров миграционной службы и предоставления оборудования);

• оказывать мигрантам помощь в строительстве жилья, восстановлении социальной инфраструктуры, создании рабочих мест, а также поощрять личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства;

• содействовать добровольной репатриации беженцев и лиц, ищущих убежища, в страны их происхождения или постоянного проживания.

При выполнении поставленных задач необходимо исходить из того, что иммиграционная политика не должна ориентироваться на сокращение масштабов импорта рабочей силы. По нашему мнению, гораздо важнее рационально распределить существующие миграционные потоки, направив их из регионов основной концентрации (в основном, крупные конгломераты - Москва, Санкт-Петербург, Владивосток) в те регионы, где испытывается потребность в рабочей силе.

Среди аспектов привлечения трудовых мигрантов в Россию, важным является формирование общего рынка труда стран СНГ, о чем шла речь в § 3.2. Первоочередными шагами на пути формирования общего рынка могут стать:

• Заключение договоров и межправительственных соглашений, базирующихся на приоритетах национальных интересов стран СНГ и доработка уже имеющихся соглашений. Необходимо также разработать единую (модельную) нормативно-правовую базу в области рынка труда и регулирования трудовой миграции населения. В настоящее время нормативные акты в этой области имеют

несистемный характер, требуется уточнение понятийного аппарата (беженец, вынужденный переселенец, экологический мигрант, экономический мигрант, иностранная рабочая сила и др.). Возможное объединение базовых и оперативных миграционных правил в рамках одного нормативного документа может быть оформлено в виде закона о регулировании импорта и экспорта рабочей силы. Исходной информацией для его разработки должен стать анализ миграции трудовых ресурсов и ее форм в странах СНГ.

• Согласование основных принципов и отработка механизмов формирования и развития общего рынка труда, основанные на принципе свободного перемещения рабочей силы.

• Создание благоприятных условий для репатриации, устранение препятствий для самостоятельного обустройства мигрантов, совершенствование системы обеспечения социальными гарантиями.

Регулирование иммиграции из дальнего зарубежья должно опираться на необходимость разработать альтернативные способы предоставления вида на жительство.

Целесообразно продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование трудовой иммиграции. Помимо предложений, которые были даны в предыдущих параграфах, нам видится необходимым принятие специального правового акта «О порядке привлечения иностранных подрядных организаций к выполнению работ на территории РФ», при этом особо оговорить преимущественное право российских подрядных организаций при организации торгов или ином распределении работ. Проведение торгов, распределение заказов (проектов) должно осуществляться с участием служб занятости региона, в котором проходят торги.

Стратегия государства в области трудовой эмиграции должна быть гибкой, то есть соответствовать ситуации, складывающейся на

национальном и мировом рынках труда. Это означает, что при ее выработке необходимо учитывать и прогнозировать:

■ существующие преимущества от легальной трудовой миграции;

■ степень защиты прав трудящихся мигрантов в документах и на практике;

■ уровень заработной платы;

■ существующий спрос на специальности в тех секторах экономики, в которых есть квалифицированные работники, готовые к работе за рубежом, что принесло бы пользу посылающей стране;

■ языковой и этнический барьеры;

■ существующие дипломатические связи между странами.

Основные направления развития трудовой эмиграционной политики представлены в Приложении 15.

По нашему мнению, первоочередными мерами эмиграционной трудовой политики является расширение зарубежных рынков трудоустройства и контроль за работой частных посреднических агентств по трудоустройству. Это объясняется тем, что в настоящее время у потенциальных трудящихся-мигрантов крайне ограничены возможности выезда на работу за рубеж даже в тех случаях, когда уровень их знаний и квалификации может удовлетворить спрос, существующий в ряде стран. Во многом заключение двусторонних межгосударственных соглашений повлияет и на масштабы нелегального трудоустройства наших соотечественников за рубежом, так как многим желающим заработать представится возможность легального трудоустройства.

В связи с тем, что внешняя трудовая миграция становится все более важным компонентом международных экономических отношений, эта

сфера должна также регламентироваться рядом государственных служб (см. Приложение 14).

Министерство труда должно определять цели миграционной политики, средства и методы их достижения. Выполнение этих функций должно быть возложено на службу эмиграции в рамках министерства.

Основной задачей министерства иностранных дел должен быть сбор информации для формирования миграционной политики (потенциальные рынки спроса на рабочую силу, политика в области привлечения рабочей силы в других странах, возможность организации упорядоченного процесса по отправке рабочей силы в ряд стран). Они должны решаться через дипломатические миссии за рубежом путем переговоров по условиям допуска и приема рабочей силы из посылающей страны с возможным заключением двусторонних соглашений.

Положительную роль в регулировании процессов трудовой миграции может выполнить Министерство образования. В частности, оно может изучать рынки спроса рабочей силы за рубежом с точки зрения профессионального состава; подготовить кадры для тех сфер экономики, из которых происходит наиболее активная эмиграция трудовых ресурсов.

Помимо создания государственного агентства по найму на работу за рубежом, о котором говорилось в § 3.3, необходимо упорядочение деятельности частного сектора. По сравнению с государственными службами частный сектор, безусловно, обладает большей гибкостью в распределении финансовых средств, большим количеством возможностей в освоении новых рынков труда за рубежом, разработке новых форм миграции, предоставлении сопутствующих трудовой эмиграции услуг. Именно поэтому многие иностранные работодатели предпочитают работать с частными фирмами-посредниками. В этой связи представляется необходимым, во-первых, развитие сети частных фирм, а,

во-вторых, для оказания поддержки частному сектору и содействия в выходе на международный рынок труда - создание государственного реестра частных фирм на основании выдаваемых лицензий на право трудоустройства российских граждан за рубежом.

Особое место в регулировании миграционных процессов в стране могут занять консультационные группы, которые, скорее всего, целесообразно создать при (или в составе) ФМС МВД РФ. Они должны включить в свой состав представителей государственных и негосударственных организаций, отраслевых ' министерств (промышленность, транспорт, коммуникации, информационные технологии, здравоохранение и др.), особенно тех отраслей, где наблюдаются наиболее интенсивные миграционные потоки. По мере изменения ситуации на рынке труда состав групп может меняться. Они должны аккумулировать информацию о наличии и качестве рабочей силы в стране и определять те сферы экономики, в которые эмиграция трудовых ресурсов может внести повышение общего уровня квалификации рабочей силы и ноу-хау и снизить уровень структурной безработицы.

Такой вид временной трудовой миграции, как программы молодежного обмена и стажировок давно и прочно занял определенную нишу на международном рынке услуг. Существует большое число разнообразных программ, пока неизвестных или «закрытых» для российской молодежи. Для того, чтобы исправить ситуацию, было бы целесообразным сформировать рабочую группу при Министерстве образования и поддержке ФМС МВД фирм-лицензиатов, занимающихся международными молодежными программами, и других организаций, заинтересованных в развитии этого вида деятельности, для обобщения информации и опыта работы по участию молодежи в международных

программах «работа/стажировка». На рабочую группу могут быть возложены следующие функции:

• обращение в международные организации, к правительствам ряда зарубежных стран, а также в общественные структуры (занимающиеся такими программами за рубежом) с предложением о расширении участия российской молодежи в международных программах за рубежом.

• проведение встреч с представителями ряда посольств стран в Москве, в первую очередь, стран Евросоюза, с целью обсуждения вопросов, касающихся предоставления гражданам России (наравне с гражданами других стран) права участвовать на общих основаниях в международных молодежных программах «работа/стажировка».

Необходимо также расширить обмен студентами в рамках СНГ, который в 90-е гт. существенно сократился. Сейчас в России учится примерно 8-9 тыс. студентов из Казахстана, а 5 лет назад их было более 20 тыс. [112, С. 72]. Такая же картина наблюдается по другим странам СНГ. Причиной служит разрыв общего образовательного пространства, нарушение единого подхода к образованию в рамках Содружества. Россия, несмотря на развал системы образования, сохранила материально-техническую базу учебных заведений, преподавательский состав и высокий уровень подготовки. Часть студентов, получив профессию, вернется в свои страны квалифицированными специалистами, а часть останется в России, создав семьи.

Для . предотвращения нежелательных последствий от интеллектуальной миграции за рубеж, которая в большей части случаев может приобрести безвозвратную форму, необходимо:

• развивать научное сотрудничество с зарубежными странами, в первую очередь, со странами-реципиентами интеллектуальной

миграции (научные обмены, стимулирование возвращения ученых и специалистов, мигрировавших ранее, привлечение их в научную жизнь страны)

• поощрять возвращение научных кадров, финансируемая через Фонд фундаментальных исследований. Например, оставаясь сотрудником иностранной фирмы, специалист может получить национальный грант и приехать в качестве подрядчика из-за рубежа (предлагаются также почетные посты, высокие ставки, приглашение читать лекции в вузах, летних школах)

• совершенствовать подготовку и переподготовку научно- исследовательского персонала, которые могут повлиять на сокращение внутренней и внешней «утечке умов»: разработать учебные программы для подготовки менеджеров в сфере науки и методики оценки деятельности научного персонала; обеспечить доступ ученых и специалистов к научной и экономической информации; разработать научную стратегию координации деятельности научных организаций с национальной экономикой и международным сообществом в соответствии с их специализацией и возможностями;

• обучать молодых специалистов, поддерживать программы получения ученой степени;

• поддерживать кооперацию и мобильности между кадрами научно- исследовательских институтов;

• предоставлять гранты как на двусторонней, так и многосторонней основе;

• создавать международные фонды для поддержки ученых и преподавателей;

• переоснащать материально-технические базы научных лабораторий в вузах, НИИ;

• участвовать в программах помощи и технического содействия, предоставленных ЕС странам Центральной и Восточной Европы.

В последнее время Международная организация труда рекомендует странам-участникам международной трудовой миграции развивать систему статистического учета, так как это может значительно облегчить общую систему регулирования процессами трудовой миграции. Вместе с тем, в большинстве стран, включая Россию, статистический учет ограничивается количественными характеристиками выезжающей за границу рабочей силы, оставляя без внимания качественные характеристики (продолжительность и условия контракта, уровень заработной платы, соответствие предложенной работы квалификации мигранта и пр.).

Определенным шагом в этом направлении можно считать создание Центра информации и документации в рамках российско-канадского проекта с помощью миграционной службы Канады [63, С. 186], а также установка оборудования и запуск программы для укрепления поста иммиграционного контроля в Шереметьево-2 [20, С. 135]. Вместе с тем, нельзя не видеть, что эти службы не могут решить всех проблем в контроле за иммиграцией, так как нс могут представить полной картины внешней трудовой миграции.

Для того, чтобы усовершенствовать систему сбора информации и отслеживания процессов трудовой эмиграции за рубежом, можно предложить следующую модель систематизации данных о российских трудящихся-мигрантах (Приложение 16).

Данная модель позволит проводить сбор информации по всем аспектам трудовой миграции, создавать аналитические таблицы для экономических выводов и предложений по совершенствованию регулирования миграционных перемещений.

Достижение дальнейших качественных сдвигов и результатов в проведении государственной миграционной политики, решения миграционных проблем невозможно без объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти и управления, широкого привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан.