3.1. Опыт регулирования процессов трудовой миграции в странах- донорах и странах-реципиентах рабочей силы.

В связи с тем, что Россия является страной импорта и экспорта трудовых ресурсов, интересен опыт регулирования миграции и в развитых странах (иммиграционное законодательство) и в развивающихся странах (регулирование экспорта трудовых ресурсов).

К традиционным направлениям иммиграционной политики в мировой экономике относятся иммиграционный контроль и интеграция иммигрантов в принимающее общество.

В настоящее время власти развитых стран, принимающие иностранную рабочую силу, все более осознают необходимость «сбалансированного, комплексного, многоуровневого и многостороннего управления миграционными процессами, одним из важных компонентов которого призвано стать противодействие факторам, порождающим миграцию» [124, С. 23]. Поэтому миграционной политике в этих странах придается превентивный характер, все чаще используются такие рычаги как внешняя помощь, прямые иностранные инвестиции, а также меры внешней и внешнеторговой политики.

Внешняя помощь в целом оказала достаточно слабый эффект на миграционные показатели большинства развивающихся стран.

Объяснить это можно несколькими причинами: относительно незначительные масштабы оказываемой помощи не повлияли на огромный разрыв в уровнях благосостояния между развитыми государствами и Третьим миром; отсутствие корреляции с проблемами социально-экономического развития, а также регулирования рождаемости; отсутствие в большинстве случаев необходимой кооперации в решении миграционного вопроса (если трудоизбыточная страна не считает нужным ограничивать эмиграцию, эффект помощи в конечном счете будет нулевым); доноры внешней помощи зачастую не могут воспрепятствовать неэффективному использованию государствами-реципиентами гуманитарной помощи.

Зарубежные инвестиции содействуют созданию рабочих мест и косвенным образом стимулируют рост и модернизацию всей экономики стран-доноров рабочей силы. Благодаря внедрению новых технологий, организационных и управленческих ноу-хау, повышению квалификации рабочей силы и облегчению доступа этих стран на мировые рынки, сокращается число лиц, ранее планировавших отъезд за границу по соображениям занятости и заработка. Вместе с тем, зарубежные инвестиции слабо влияют на миграционную ситуацию в странах с низким уровнем жизни. Это связано с тем, что по причине экономической непривлекательности этих стран или отсутствия в них политической стабильности объем иностранных капиталовложений в них крайне мал; а также с тем, что в этих странах отсутствуют необходимые условия для экономического роста (отсталость хозяйственной инфраструктуры, низкое качество рабочей силы и др.).

Ослабление торгового протекционизма развитых государств по отношению к странам с развивающейся и переходной экономикой также

играет важную роль в упорядочении миграционных потоков. Снижение протекционистских барьеров содействует росту занятости малоквалифицированных и низкооплачиваемых работников в экспортных производствах. Это способствует уменьшению эмиграции, вызываемой безработицей и бедностью; а благодаря расширению торговли услугами высококвалифицированные специалисты в странах с развивающейся и переходной экономикой обеспечиваются хорошо оплачиваемой работой на своей родине.

C другой стороны, расширение торговли услугами может способствовать росту контрактной миграции высококвалифицированных специалистов, а соглашения о преференциальной торговле чреваты убытками для развивающихся стран: вследствие снижения импортных тарифов снижаются внутренние цены. Не выдерживая конкуренции со стороны импортных товаров, многие национальные предприятия разоряются. В результате либерализация торговли может увеличивать эмиграцию.

Для стимулирования оседлости населения в рамках национальных границ его проживания требуется сочетание трех главных факторов: динамичное развитие экономики, улучшение социальных условий и обеспечение безопасности жизни, а также гражданских прав и политических свобод в странах исхода мигрантов. Недостаточная результативность используемых инструментов помощи и развития зачастую связана с тем, что они воздействуют лишь на отдельные параметры, а не на весь комплекс причин миграционной мобильности населения: применяются раздельно, изолированно друг от друга, не

дополняются, когда это необходимо, политическими средствами и не увязываются с ними.

Характер иммиграционной политики определяется степенью вмешательства государства в миграционные процессы. По данному признаку страны-реципиенты рабочей силы делятся на две группы: первая проводит ассимиляционную иммиграционную политику, имея в виду в перспективе включить иммигрантов в состав населения (США, Австралия, ЮАР, Новая Зеландия). Вторая группа ведет отходническую иммиграционную политику (Германия, Франция, Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Швейцария, Австрия): эти страны принимают рабочую силу на строго определенные сроки, следуя, как правило, политике сдерживания иммиграции. Однако и они не могут полностью отказываться от импорта рабочей силы, речь идет лишь о ее ограничении.

По типу иммиграционной политики страны-реципиенты можно разделить на три группы: 1) традиционные страны иммиграции - США, Канада и Австралия; 2) новые страны иммиграции: страны Северной и Центральной Европы и 3) страны Южной Европы.

Традиционные страны поселения, в формировании и развитии которых иммиграция сыграла ключевую роль, имеют институциализированный и отлаженный механизм планирования и регулирования иммиграции, разветвленные и организованные сети заинтересованных групп, воздействующих на принятие решений.

Многие центрально- и североевропейские страны (Великобритания, Германия, Франция, Швейцария, Нидерланды, Швеция

и Бельгия) лишь после Второй мировой войны стали принимать большие контингенты мигрантов по экономическим соображениям или из-за крушения колониальной системы. Вследствие иммиграции в них возникли крупные неевропейские меньшинства, что актуализировало проблемы гражданства и национальной идентичности. Ныне западноевропейские общества вновь открываются контролируемой экономической иммиграции, и им приходится учитывать прошлые ошибки и просчеты, непредвиденные последствия приема иностранных работников. Государственная политика институциализирована в меньшей степени, чем в странах первой группы, и подвержена существенным колебаниям.

Южноевропейские страны - традиционные источники миграции (Италия, Испания, Португалия, Греция) превратились в 70-80-е годы в крупных ее реципиентов. Из-за быстрого экономического роста, большого неформального сектора занятости, отсутствия механизмов иммиграционного контроля они испытывают сильное миграционное давление со стороны выходцев из близлежащих государств, не являющихся членами Евросоюза. Иммиграционная политика этих стран не имеет необходимой институциональной базы и развитого инструментария. До середины 80-х годов в них не существовало адекватных иммиграционных законов. Долгие годы регулирование миграционных процессов в Испании, Португалии и Греции концентрировалось на облегчении возврата своих соотечественников из- за границы, и по этой причине иммиграционная политика этих стран отличается отсутствием комплексного и систематического характера. Она ориентирована, в первую очередь, на борьбу с нелегальной иммиграцией, а ее основным инструментом является урегулирование статуса нелегальных иностранцев, уже находящихся на территории стран- реципиентов.

В последнее время некоторые западные исследователи, делая акцент на росте иммиграции, стали давать иммиграционной политике диаметрально противоположную оценку, называя ее «экспансионистской и инклюзивной», то есть нацеленной на вовлечение иммигрантов в экономику.[123, С. 29] Суть этой политики сводится к оптимизации структуры иммиграции, ограничению нежелательных ее компонентов и все более селективному расширению приема иностранного населения как по экономическим, так и по гуманитарным соображениям.

В основном ограничения принимающих’ стран не распространяются на следующие категории работников:

1. рабочих, претендующих на малооплачиваемую работу, работу с тяжелыми и вредными условиями труда, не престижную и малоквалифицированную работу;

2. специалистов быстроразвивающихся и приоритетных сфер экономической деятельности.

3. представителей редких профессий (огранщики алмазов, реставраторы картин и старинных рукописей, врачи, практикующие нетрадиционные методы лечения).

4. специалистов высшей квалификации и представители свободных профессий (выдающиеся ученые, музыканты).

5. руководящий персонал фирм и их подразделений, а также предпринимателей, которые переносят свою деятельность в принимающую страну и создают новые рабочие места.

Поощряется также въезд так называемых коммерческих иммигрантов, то есть лиц, обладающих капиталом и ориентированных на предпринимательство и инвестирование (особенно это характерно для США и Канады).

Практика свидетельствует, что государственный аппарат набора иностранных рабочих не всегда может справиться с вербовкой

работников в необходимом объеме, поэтому во многих странах существует институт частных посредников, т.е. фирм или частных лиц, которые, получив от государственных органов лицензию на данный вид деятельности, занимаются подбором кадров для работы за рубежом. Однако государство должно контролировать деятельность подобных фирм. Отсутствие такого контроля зачастую приводит к росту нелегальной иммиграции.

Количество нелегальных иммигрантов пополняется не только за счет людей, нелегально въехавших в страну, но и за счет'невозвращения иностранных рабочих на родину после истечения срока контракта, что объясняется наличием экономических, социальных, психологических проблем, с которыми репатрианты неизбежно столкнутся в своей стране.

Единая иммиграционная политика ЕС находится в стадии разработки, и этот процесс близится к завершению. В июле 2001 г. Европейская Комиссия (EK) уже приняла «Условия въезда и проживания людей из стран, не входящих в ЕС», предусматривающие создание общих правил в этой сфере и выдачу единого для всех стран ЕС удостоверения. Однако этот документ еще должен быть одобрен Европейским Парламентом. В настоящее время каждая страна имеет собственное законодательство и исходит из своих конкретных экономических и социальных потребностей.

Новые проблемы в области трудовой миграции в европейском регионе может принести предстоящее расширение ЕС. Если присоединившимся странам Центральной Европы и странам Балтии будут предоставлены равные права с нынешними членами, в частности безвизовое передвижение граждан, то массовый приток иммигрантов из этих стран практически неизбежен. Такие предположения основываются на том, что оплата труда там значительно ниже, чем в Западной Европе. Средняя зарплата в 10 государствах — будущих членах Евросоюза

составляет лишь 14% от средней заработной платы в нынешних членах ЕС. [133, С. 25] Для того, чтобы избежать резкого наплыва иностранцев, ® EK рассматривает сейчас предложения о предоставлении гражданам

стран - новых членов ЕС права на безвизовый въезд лишь по истечении «переходного периода», предполагаемая длительность которого составляет 6 лет.

Важным этапом регулирования миграционных перемещений является мониторинг уже работающих на территории страны иностранных граждан. Например, на территории ЕС установлены единые технические нормы и правила действия систем соцобеспечения трудящихся и членов их семей, которые переезжают в другие государства в связи со сменой работы. Для этого в ЕС создана транснациональная система (ТЭСС), которая предназначена для связи между органами социального обеспечения всех государств-членов.

При миграции гражданина ЕС в базу данных ТЭСС заносится і» информация, относящаяся к его статусу и социальным льготам в обеих

странах. И через несколько лет каждый работающий житель ЕС будет ! иметь в своем распоряжении досье, где собрана вся информация,

касающаяся его места в системе социальной зашиты, его прав и полагающихся ему льгот. Через единую систему данные передаются из одной страны в другую и каждому гражданину гарантирована информация о его правах, где бы он ни обосновался. К концу трудовой деятельности право на пенсионное обеспечение будет осуществляться с учетом всех видов деятельности во всех странах, где человек работал. Эта система может быть адаптирована для условий стран-членов СНГ.

ЕС также делает определенные шаги в сфере унификации систем образования, например, принята директива о взаимном признании дипломов, унификация систем профессиональной подготовки.

Особую значимость имеет опыт зарубежных стран в регулировании нелегальной миграции.

Современная политика в отношении незаконных иммигрантов ведется одновременно по трем направлениям: против не разрешенных законом въезда, пребывания и занятости. Основной упор сделан на превентивно-заградительные меры, считающиеся более экономичными, эффективными и гуманными по сравнению с мерами задержания и депортации нелегально проникших мигрантов.

В предупредительных целях развитые государства активно проводят в странах исхода и транзита нелегальных иммигрантов информационные кампании, разъясняющие условия легального въезда на свою территорию. Широко распространенной практикой стало ужесточение требований к визам. Например, страны Евросоюза, где выходцы из большинства стран ОЭСР пользуются правом безвизового въезда, стали предъявлять более жесткие требования к гражданам из многих третьих стран. Зачастую им необходимо обращаться даже за транзитными визами с обоснованием причины своей поездки и предоставлением финансовых, страховых и прочих документов, а также обратного билета. В связи с возросшими угрозами международного терроризма, и в результате событий 11 сентября 2001 г., многие развитые страны предприняли дополнительные меры по контролю над предоставлением права на въезд иностранцам. Основным шагом стало дальнейшее совершенствование компьютерной системы контроля за иностранцами, прибывающими на территорию развитых стран (например, для США это стала обязательная регистрация всех лиц, прибывающих по категориям студенческих виз и виз международного обмена в электронной системе SEVIS, введенной в эксплуатацию в январе 2003 г.).

Многие правительства ужесточают пограничный контроль и устанавливают компьютерные системы проверки идентификационных свидетельств. Принимаются меры по укреплению границ, особенно в горных и лесных районах.

Против перевозчиков нелегальных мигрантов применяются жесткие санкции. В соответствии с Конвенцией по международным гражданским авиаперевозкам (1948 г.) и Шенгенским соглашениям II (1990 г.) в странах ЕС установлена административная ответственность авиаперевозчиков за правильность въездных документов. В арсенал борьбы с незаконной иммиграцией также входят: аресты контрабандистов, их транспортных средств и перевалочных баз; конфискационные меры; увеличение сроков лишения свободы за нелегальный провоз иностранцев; осуществление системы мер, направленной против нелегалов, уже находящихся на территории развитых стран, которые нарушают установленные правила пребывания и занятости иностранцев.

Барьером на пути нелегальной занятости служит система разрешений на работу, согласно которой иностранный работник и его работодатель должны иметь необходимые разрешения: первый - на работу; второй - на наем иностранного работника. В случае отсутствия требуемых разрешений могут быть применены штрафные санкции, а в некоторых странах предусмотрено лишение свободы до двух лет (Канада).

В качестве крайнего средства в отношении нелегальных иммигрантов применяется взятие под стражу и депортация. Процедура депортации, подвергаемая критике как негуманная, отличается к тому же и большими затратами. Поэтому развитые государства заинтересованы в том, чтобы третьи страны, через территорию которых к ним проникают нелегальные иммигранты, брали на себя ответственность за их возврат. В

90-е годы подобные двусторонние соглашения были подписаны между Испанией и Марокко, Нидерландами и Марокко, Германией и Чехией, Германией и Вьетнамом, Кубой и США.

Прямой противоположностью указанным мерам являются периодически проводимые в западных странах амнистии, нацеленные на легализацию иностранцев, которые достаточно продолжительное время незаконно проживают там в качестве наемных работников или самостоятельно занятых и способны сами обеспечить себя материально. В рамках ЕС кампании по урегулированию статуса незаконных иммигрантов проводятся только в южных странах.

Хотя предпринимаются немалые усилия по сдерживанию нелегальной иммиграции, именно это звено миграционной политики является наиболее слабым и наименее эффективным. Превентивное воздействие на нелегальную иммиграцию могло бы оказать упрощение законного въезда временных работников для заполнения имеющихся вакансий, четкая регламентация условий их труда и создание эффективных стимулов для возвращения на родину после завершения работы. Среди этих стимулов могли бы быть депонирование части заработков и зависимость их выдачи от факта возвращения рабочих на родину. Иными словами, решение проблемы во многом зависит от дальнейшего расширения и рационализации легальной трудовой миграции.

Несмотря на то, что эмиграция трудовых ресурсов оказывает большое влияние на условия жизни мигрантов, до сих пор нет четкого представления о том, каким образом государство может влиять на эффективность экспорта трудовых ресурсов.

Существуют разные подходы к политике в области трудовой эмиграции: от полного невмешательства государства в этот процесс до абсолютной монополии государства в сфере регулирования

миграционных процессов. Между этими полярными подходами находится эмиграционная политика, включающая в себя ® административные меры (процедуры въезда и выезда граждан за рубеж) и

экономические меры (субсидии, налоги, дополнительные выплаты, льготы). Подробнее режимы эмиграционной политики рассмотрены в Приложении 11.

C учетом анализа практики применения различных режимов в разных странах можно констатировать:

• политика невмешательства оптимальна для стран с высоким уровнем трудящихся-эмигрантов и незначительным притоком иммигрантов в страну, так как государство не испытывает необходимости регулировать потоки иммигрантов в страну за счет их незначительности, и, в то же время, специально поощрять выезд своих граждан на заработки за рубеж. Такую систему часто можно встретить в странах с высоким уровнем

i> дохода. Наиболее яркими примерами невмешательства

государства в процесс регулирования движения потоков трудовых ресурсов являются Португалия и Великобритания;

• регулируемая система применяется в тех странах, поток эмигрантов из которых достаточно высок, однако государство берет на себя дополнительные обязательства по организации процесса трудовой эмиграции, чтобы оградить своих граждан от злоупотреблений и различного рода нарушений в сфере трудоустройства за рубежом (например, Индия). Таким образом, государство влияет на миграционную политику посредством проверки предлагаемых вакансий, регулирования

j_j деятельности посреднических фирм в сфере международного

трудоустройства, установления минимума необходимых

требований к трудовым контрактам и контроля за выездом определенных категорий трудящихся-мигрантов;

• при административной системе режим трудовой эмиграционной политики состоит в том, что государство не только содействует процессу трудовой эмиграции и регулирует ее, но и создает специальные предприятия для набора рабочей силы и проводит активную политику в сфере трудоустройства за рубежом. Такая система характерна, например, Республики Корея, Филиппин, Пакистана, т.е. для стран, которые заинтересованы в расширении географической структуры трудовой эмиграции своих граждан, в привлечении дополнительных финансовых средств за счет переводов мигрантов и в возврате специалистов, уехавших на временную работу за рубеж;

• государственная монополия в регулировании миграции характерна для стран с традиционно доминирующей ролью государства в экономической жизни страны (Китай, Вьетнам). В этом случае государство берет на себя всю ответственность за организацию трудовой миграции, выступая и как поставщик трудовых ресурсов за рубеж, и как проводник финансовых средств трудящихся-мигрантов, и как организатор поддержки для возвращающейся рабочей силы.

Трудовая эмиграционная политика наиболее эффективна тогда, когда ее направления не противоречат общей стратегии развития страны. В противном случае она приводит к нежелательным последствиям. Вместе с тем регулирование процессов миграции должно быть гибким и пересматриваться в зависимости от меняющихся условий функционирования экономики.

Как показывает анализ, нормативно-правовая база, обеспечивающая регулирование трудовой эмиграции, основывается на

соответствующих статьях Конституции страны, национальном эмиграционном законодательстве, а также включает в себя двусторонние и многосторонние международные соглашения. Кроме того, некоторые страны принимают специальные эмиграционные программы; в этой сфере действуют также нормативные акты, входящие в общую систему административного, таможенного, налогового, инвестиционного, банковского и других законодательств.

Ответственность за нарушение эмиграционного законодательства возлагается как на самого эмигранта, так и на посредников. Лица, незаконно эмигрировавшие, или не выполняющие условий контракта, после возвращения на родину подвергаются определенным санкциям в виде штрафа или даже тюремного заключения (как, например, в Турции).

Особую роль в регулировании миграционных процессов в мире играет Международная организация труда (МОТ), принявшая еще на первой сессии Генеральной конференции Рекомендацию № 2 «О взаимности в области отношения к трудящимся-иностранцам». В Приложении 12 перечислен перечень документов и норм с кратким содержанием, регулирующих сферу международной трудовой миграции. Однако до настоящего времени нормы либо выполняются в неполном объеме, либо вообще не выполняются, что во многом способствует большему распространению незаконной миграции. В силу этих причин в 1975 г. были приняты Конвенция № 143 и Рекомендация № 151, где подчеркивается, что каждый член MOT обязуется соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Страны-члены MOT обязаны разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей в отношении труда и занятости, социального обеспечения, индивидуальных и коллективных свобод для лиц, пребывающих на законных основаниях в качестве мигрантов и членов их семей.

Мировой опыт использования иностранной рабочей силы доказывает, что не существует единой стратегии для всех стран и народов, для разных периодов времени. Существуют различные варианты развития процессов трудовой иммиграции, поэтому особенно важным становится анализ российской специфики процессов трудовой миграции.

3.2.