Тузин А.М.[535] Кризис конвенциональной безопасности в Европе: перспективы разрешения
Термин «конвенциональная безопасность» является производным от понятия «контроль над конвенциональными вооружениями» (conventional arms control). Он подразумевает контроль над обычными вооружениями (не оружием массового уничтожения).
Комплекс вопросов по контролю над обычными вооружениями традиционно представляет собой один из ключевых аспектов в сфере обеспечения безопасности в Европе.В соответствии с подписанным в 1990 г. Договором об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) на континенте были осуществлены значительные сокращения боевой техники и численности вооруженных сил. Данный процесс, завершившийся к 1995 г., привел к снятию с вооружения 58 тыс. единиц оружия и боевой техники по пяти наиболее мощным с точки зрения наступательного потенциала категориям вооружений: танки, боевые бронемашины, артиллерия калибра свыше 100 мм, боевые самолеты и ударные вертолеты. Это означало снижение их общего количества на континенте почти наполовину. Более миллиона военнослужащих были уволены с действительной службы. В соответствии с предусмотренными в договоре положениями о верификации (проверке) выполнения принятых странами обязательств, было проведено почти 2,5 тыс. инспекций.
Радикальные перемены глобальной военно-политической обстановки в начале 1990-х годов потребовали от участников ДОВСЕ незамедлительных скоординированных усилий по адаптации Договора к новым реалиям. Начатый в этой связи новый переговорный процесс завершился 19 ноября 1999 г. подписанием соответствующего соглашения.
Вместо коллективных ограничений для двух групп государств (де-факто блоков) в нем вводились национальные предельные уровни (НПУ) для каждой страны-участницы по всем пяти прежним категориям обычных вооружений и территориальные (ТПУ) по трем категориям вооружений (танки, ББМ и артиллерия). Уровни включали в себя не только национальные вооружения данного государства, но и дислоцированные на его территории вооружения других стран.
Количество вооружений иностранных войск на территории любого участника соглашения не могло превышать разницу между национальным и предельным уровнями. Сами эти уровни могли быть повышены на постоянной основе лишь на незначительную величину, исключительно в случае согласия любого другого участника понизить свои вооружения на соответствующее количество единиц. Таким образом, в условиях сохраняющегося относительного равенства национальных и территориальных уровней вооружений у всех соседей России из числа подписантов ДОВСЕ-1999, в том числе входящих в НАТО, баланс обычных вооружений в Европе имел бы весомые шансы на сохранение, несмотря на продолжающееся расширение Североатлантического альянса.Однако адаптированный договор не был ратифицирован большинством госу- дарств-участников в связи с неурегулированными разногласиями по так называемым «стамбульским договоренностям» относительно вывода российских вооруженных сил и военных объектов с территории Грузии и Молдовы. Россия отвергала адресуемые ей в этом плане упреки и в то же время высказывала свои претензии к ситуации вокруг договора. Главные из них касались отсутствия ратификации странами НАТО, квот для стран Балтии, возникновения в результате расширения Альянса крупного военного превосходства над Российской Федерацией и сохранения фланговых ограничений для России.
Сохранявшаяся на протяжении последующих восьми лет ситуация неопределенности вокруг режима ДОВСЕ окончательно зашла в тупик в декабре 2007 г., когда на фоне общего ухудшения отношений с Западом Россия в одностороннем порядке наложила мораторий на его исполнение. При этом формально она не денонсировала договор и не нарушила его квоты (в том числе фланговые). Фактически, российский «мораторий» означал лишь прекращение действия системы транспарентности и контроля.
В первой половине 2008 г. НАТО пыталось предпринять ряд шагов с целью выработки компромиссного решения по выходу из сложившейся тупиковой ситуации. Советом Альянса был предложен двухступенчатый план.
На первом этапе предполагалось, чтобы Россия и НАТО предложили всем участникам ДОВСЕ взять на себя политическое обязательство действовать в соответствии с содержанием и целями адаптированного варианта до его вступления в силу. При этом все установленные количественные потолки вооружений сохранялись, а члены НАТО, не участвовавшие в ДОВСЕ (Эстония, Латвия, Литва и Словения) после консультаций с союзниками по блоку присоединялись бы к общим дискуссиям об условиях присоединения к адаптированному договору в случае его ратификации. На втором этапе Североатлантический альянс обещал рассмотреть совместно с Россией и прочими сторонами вопрос о возможном сокращении своего превосходящего конвенционального потенциала до уровней, предусмотренных ДОВСЕ- 1999. Данный шаг, по мысли авторов плана, позволил бы России выдвинуть свои вопросы по отдельным пунктам нового соглашения.Бухарестский саммит НАТО 2008 г. в Итоговой декларации поддержал план Североатлантического совета.[536] Россия, со своей стороны, выразила сдержанную поддержку плану НАТО в части ограничения уровня вооружений, будущего присоединения к договору «серых зон» из числа членов блока, не подписавших его и обещания дать точную формулировку понятию «достаточные наступательные силы», остававшегося камнем преткновения в ее отношениях с Альянсом. Однако условия плана касаемо Грузии и Молдовы были вновь отклонены. Россия призвала государства - участники ДОВСЕ ратифицировать адаптированный договор с учетом дополнительных мер, предложенных ею на Чрезвычайной конференции по рассмотрению действия договора в июне 2007 г.
В мае 2008 г. в ходе очередного ежегодного заседания Совета Россия - НАТО Начальник Генштаба ВС РФ генерал Ю. Балуевский потребовал, чтобы в качестве меры по выходу из сложившегося тупика с его страны были сняты фланговые ограничения. Свое требование он мотивировал тем, что хотя данный шаг и не сократил бы сложившийся диспаритет в пользу НАТО в части обычных вооружений, он дал бы России формальное право увеличить имевшуюся группировку войск на южном (кавказском) фланге.
Это было актуально в условиях набиравших к тому моменту обороты попыток грузинской стороны обострить конфликт с Абхазией и Южной Осетией. Однако данное предложение так и не получило оформления в качестве официального документа.Вмешательство России в грузино-югоосетинский конфликт, а также дальнейшее признание новых государств и изменение статуса присутствовавших на их территории миротворческих сил Российской Федерации, по существу, похоронили надежды сторон на возвращение в режим ДОВСЕ.
Как следствие, в Европе возник международно-правовой кризис в сфере конвенциональной безопасности, выражающийся в отсутствии ключевого элемента в системе мер по предотвращению военно-политической конфронтации. Дальнейшее развитие ситуации в сфере обычных вооружений в Европе связано с рядом тенденций в военной и политической сферах.
Арсеналы обычных вооружений России и НАТО за минувшие с конца «холодной войны» 20 лет сократились в несколько раз. При этом каждый из них руководствовался собственными мотивами. Для Североатлантического альянса таковыми явились как радикальное изменение конвенционального баланса в его пользу, так и фактическая невозможность эскалации прямого вооруженного конфликта между НАТО и Россией с использованием обычных вооружений в силу ядерного статуса обеих сторон.
В постбиполярный период произошло существенное смещение военнополитических приоритетов НАТО и США в пользу борьбы за установление выгодных для себя правящих режимов в развивающихся странах, примером чему являются кампании в Афганистане и Ираке.
НАТО вполне устраивает сложившаяся к настоящему моменту ситуация в сфере обычных вооружений в Европе, характеризуемая 2-кратным средним перевесом в ее пользу по сравнению с Россией по авиации и 3-кратным по сухопутным вооружениям. Для НАТО удобно фактическое отсутствие юридически обязывающих ограничений на дальнейшее увеличение данного дисбаланса.
Российская сторона заинтересована в прямо противоположном положении вещей. Однако ее экономического потенциала объективно не хватает не только для восполнения сложившегося диспаритета путем закупки новых вооружений, но даже для поддержания имеющегося уровня. Говорить же о добровольном снижении Западом собственного конвенционального потенциала в Европе и вовсе не приходится. Неудивительно, в этой связи, что ключевая роль, в сложившейся ситуации начинает отводиться ядерному оружию.[537]
Несмотря на упомянутые разногласия в военном аспекте проблемы, стороны пытаются продолжить переговоры по выходу из сложившегося тупика в рамках политического диалога. В виду уменьшения роли обычных вооружений в военных доктринах ключевых заинтересованных сторон (НАТО, США, Россия) данная проблематика переходит из области самостоятельно значимых в разряд составных элементов общего комплекса обеспечения безопасности на евроатлантическом пространстве. В ближайшей перспективе основной вопрос сводится к тому, за каким из предлагаемых сторонами проектов новых переговорных площадок и разрабатываемых на них регулятивных инструментов будущее.
Россия, не согласная с претензиями НАТО на роль едва ли не единственного гаранта безопасности в Европе, параличом ОБСЕ в части первой и второй «корзин», а также односторонней политикой США на мировой арене, в течение последних полутора лет активно продвигает идею создания принципиально новой всеобъемлющей переговорной площадки. Такая структура, по мысли Президента РФ Д.А. Медведева, должна объединить «не только все государства Европы, но и основные организации, которые составляют Европу, которые тоже принимают участие в обсуждении вопросов - то же самое НАТО, тот же самый Евросоюз, СНГ, ОДКб».[538] Она может быть основана на новом юридически обязывающем документе, известном как Договор о европейской безопасности.
В случае подписания такого договора российская сторона получила бы для себя ряд выгод. Среди них: потенциальная возможность донести свое мнение практически до всех без исключения политических акторов евроатлантического пространства, а также фактическое закрепление за Договором о европейской безопасности (ДЕБ) стержневой роли в новой системе безопасности региона. Согласно одному из ключевых принципов будущего договора, «ни одно государство и ни одна международная организация не могут иметь эксклюзивных прав на поддержание мира и стабильности в Европе».[539]
Среди упомянутых пяти базисных постулатов проекта договора нашло свое место и «установление базовых параметров контроля над вооружениями и разумной достаточности в военном строительстве»[540], за которым просматривается стремление Москвы добиться юридических гарантий со стороны Запада в части «количественных ограничений вооружений и их возможных изменений только в согласованном формате».[541]
Позиции прочих заинтересованных акторов как в отношении ДЕБ, так и касаемо собственных предложений в вопросе построения новой конфигурации безопасности региона весьма разнятся.
Соединенные Штаты в настоящее время держат паузу. Администрация Б. Обамы пока что не высказала своей официальной позиции по поводу диалога в рамках ДЕБ. Однако при анализе возможных действий США следует учитывать, что среди наиболее консервативной части американского политического истеблишмента по прежнему сильна позиция, выраженная бывшим заместителем помощника госсекретаря США М. Брай- за: «У нас есть ОБСЕ, НАТО и ЕС. Россия, конечно, участвует не во всех этих объединениях, но везде она является партнером по диалогу. Зачем все это менять?»[542] И хотя сегодня столь жесткая позиция, скорее всего, уже не отражает настроения в Белом доме, с учетом стремления к «перезагрузке» отношений с Россией, Москве наверняка еще не раз придется столкнуться с ее проявлениями в будущем.
НАТО выражает готовность участвовать в рассмотрении идей, высказанных Президентом РФ Д.А. Медведевым. Важно подчеркнуть, что НАТО согласно лишь с самой необходимостью обсуждать изложенные (прежде всего, в Эвианской речи) проблемные аспекты евроатлантической безопасности, но отнюдь не с проектом всеобъемлющего общеевропейского форума - своего рода Хельсинки-2, каковым ДЕБ видится его российским инициаторам. Альянс желает решать ключевые вопросы безопасности континента преимущественно в формате двустороннего диалога в рамках Совета Россия - НАТО как двух крупнейших военно-политических акторов Европы.
Концептуально сфера обеспечения безопасности ЕС, в том числе и конвенциональной, находится в стадии формирования. В настоящее время определить ее окончательный вектор затруднительно в силу различных устремлений членов ЕС. Часть из них сориентирована на НАТО, как стержневой элемент в структуре обеспечения безопасности на континенте (прежде всего новые восточноевропейские члены ЕС), часть (например, Франция) могла бы быть заинтересована в идее ДЕБ или подобных проектах.
Дальнейших подвижек в части структурирования единой политики Евросоюза в области обороны и безопасности следует ожидать от Лиссабонского договора. Он предусматривает создание Европейского оборонительного агентства, а также установление общего обязательства для всех участников союза относительно взаимной обороны и солидарности в случае вооруженного нападения или террористической атаки на одно из государств-членов. Кроме того, отдельные группы государств-членов смогут задействовать механизм «постоянного структурного сотрудничества» и осуществлять военные операции по поручению Совета ЕС. При этом важно отметить, что прогрессивное становление европейской оборонительной составляющей никоим образом не является альтернативой системе коллективной обороны НАТО.
Отдельные члены ЕС, в особенности - традиционные партнеры Москвы - ФРГ, Франция, Италия и Испания относятся к российскому проекту дЕб осторожно. Они выражают готовность обсуждать его, но при этом скептически отзываются о перспективах принятия юридически обязывающего документа. О готовности поддержать идею ДЕБ заявили Финляндия и Швейцария (последняя на условиях юридически закрепленной возможности участников будущего форума обладать нейтралитетом, а также проведения диалога в рамках ОБСЕ).
Западные СМИ, эксперты и официальные лица признают, что Россией движет не забота об общеевропейской безопасности. ДЕБ воспринимается ими как попытка России компенсировать свое реальное геополитическое ослабление за счет изменения институтов безопасности и формулирования новых правил игры. ЕС и США готовы признать, что существующая система не идеальны. Но их претензии к РФ обширны: уровень демократии; признание Южной Осетии и Абхазии; стремление РФ сохранить неформальные зоны традиционного влияния в СНГ. Россия рассматривается как страна с имперскими амбициями, а новый ДЕБ - как инструмент продвижения этих амбиций.
Однако на общем фоне некоторого потепления в отношениях России и Запада, Москва получила шанс запустить дискуссию по поводу ДЕБ. Наиболее успешной площадкой для обсуждения перспектив европейской безопасности может стать ОБСЕ.[543]