Войтоловский Ф.Г.[290] Трансатлантическая политика США в условиях финансовоэкономического кризиса[291]

Финансово-экономический кризис, в разгар которого администрация Б. Обамы приняла власть в США, стал для нее важнейшим испытанием не только в социальноэкономической сфере, но и в области внешней политики.

Тихоокеанском регионе, Европе, на «Большом Ближнем Востоке». Кризис скорректировал как текущие задачи, так и многие долгосрочные линии американской внешнеполитической стратегии и практики, наметившиеся на протяжении предшествующего десятилетия. Влияние кризиса, отягощенного военно-политическими затруднениями в Афганистане и Ираке, сказывалось на внешней политике США также через внутриполитические условия ее формирования и осуществления. Кризис трансформировал ситуацию в глобальной финансово-экономической сфере и существенно скорректировал экономический фундамент американского глобального лидерства. Стратегия «односторонних действий» в экономической сфере и в международной политике, которая широко практиковалась предыдущей администрацией, оказалась полностью дискредитирована. Благодаря воздействию кризиса, спустившего американскую политическую элиту с небес на землю, сложились предпосылки для глубоких изменений многих текущих, а также некоторых долгосрочных параметров осуществления американской внешней политики. Определенные сдвиги, прямо и косвенно связанные с кризисом, а также с рядом других факторов, наметились и на традиционно важном для США трансатлантическом направлении.

Фактически всю политическую и экономическую повестку дня в сфере взаимодействия с европейскими союзниками нынешнее руководство США получило в готовом виде. Она была сформирована в результате работы двух администраций Дж. Буша- младшего. По этим причинам первые два года работы Б.

Первая команда Буша-младшего, увлеченная унилатералистским видением американского лидерства, сознательно игнорировала мнение и интересы ведущих европейских держав. Вторая, в которой позиции неоконсерваторов существенно ослабели, пыталась ограниченно восстановить испорченные отношения с союзниками. Однако при этом американское руководство продолжало жестко продавливать свои интересы, действуя лишь чуть менее бесцеремонно, чем прежде. Несмотря на то, что второй администрации республиканцев удалось отчасти преодолеть политико-дипломатический кризис в отношениях со «Старой Европой», трансатлантическая политика Вашингтона в 20052008 гг. была лишь чуть менее провальной, чем в 2001-2004 гг.

В политической сфере фиксации негативного состояния отношений с союзниками вплоть до завершающей стадии деятельности республиканского руководства США способствовали четыре основных группы факторов:

• трудности с продолжением непопулярной войны в Афганистане;
• неоднозначное восприятие многими европейскими союзниками отторжения Россией проекта создания третьего позиционного района стратегической ПРО США в Европе;
• отсутствие консенсуса по вопросу о расширении Альянса за счет Украины и Грузии, а также о перспективах отношений с Россией;
• слабое желание Вашингтона развивать диалог по вопросам международной политики и безопасности на уровне США - ЕС.

Мировой финансово-экономический кризис также негативно сказался на восприятии американской внешней политики как элитами, так и обществами ведущих европейских стран-членов НАТО.

К концу правления республиканской администрации из-за военных и политических неудач в Афганистане и Ираке неоконсерваторы полностью исчерпали ресурсы внешнеполитической легитимации своих позиций и действий, которые они получили после событий 11 сентября 2001 г. Это в особенности сказалось на отношении обществ стран ЕС к обеим войнам. В Европе политико-психологические реакции общества и части элит на внешнюю политику администрации Дж. Буша-младшего были столь же негативны, что и в самих США. Эти факторы способствовали обращению наиболее прагматичной части администрации Дж. Буша-младшего еще в 2006-2008 гг. к поиску новых концептуальных основ внешней политики и политики безопасности. Министру обороны Р. Гейтсу удалось включить в принятую в 2008 г. новую «Национальную стратегию обороны» предложения по реформированию военной и оборонной политики посредством дополнения их эффективными программами непрямых действий, направленных на расширение использования невоенных ресурсов. С подачи Р. Гейтса в официальный политико-идеологический оборот попала идея «умной силы»[292], являющейся продолжением концепции «мягкой силы», выдвинутой еще в 1990-е годы американским политологом Дж. Наем-младшим.[293] Эта концепция предполагает активное использование ценностноидеологических, политико-дипломатических, культурных и экономических факторов силы во внешней политике. Применительно к политике безопасности она предусматривает содействие укреплению позиций американских союзников и партнеров и углубление взаимодействия с ними.

Благодаря двум затяжным войнам, мировому финансово-экономическому кризису и тому, что вера в американское могущество пошатнулась и в самих США, и в других странах, в ходе избирательной президентской кампании 2008 г.

Ожидания ведущих европейских держав от новой американской администрации были чрезвычайно высоки. Элиты западноевропейских стран верили в скорый и глубокий пересмотр политики Вашингтона на трансатлантическом направлении, поддержку им укрепления европейской опоры в НАТО, а также в повышение статуса диалога США - ЕС. С этим был связан ряд существенных политических авансов, которые были даны Б. Обаме, включая ставшее едва ли не комичным вручение ему Нобелевской премии мира. В европейских газетах появилась шутка, о том, что в Европе Б. Обама смог бы избираться гораздо легче, чем в США. Политические элиты ведущих западноевропейских стран-членов НАТО связывали с началом деятельности нового президента США значительное повышение внимание Вашингтона к их мнению не только по вопросам европейской безопасности, но и вопросам глобальной политической значимости. Особенный энтузиазм по этому поводу проявляло руководство Франции, вернувшейся в 2009 г. в военную организацию НАТО и ратующее за дальнейший рост значения европейской компоненты Альянса. Восточноевропейские союзники, напротив, видели в приходе Б. Обамы потенциальную угрозу для своего особого положения бенефициариев политики США а Европе, которой им удалось добиться в ходе правления двух республиканских администраций.

Однако с началом деятельности демократической администрации стало ясно, что новое американское руководство заинтересовано в первую очередь в укреплении своих внутриполитических позиций и смотрит на внешнюю политику во многом как на один из инструментов достижения этих целей. Многие шаги демократической администрации в 2009-2010 гг. принесли разочарования руководству как «старых» союзников, так и «новых» членов НАТО и ЕС. Первые были разочарованы явным нежеланием Обамы расходовать политический капитал на европейском направлении, а также тем давлением, которое новое американское руководство оказало на них по поводу необходимости активизации действий в Афганистане. Кроме того, недоумение руководства ведущих европейских держав и брюссельской бюрократии вызвало невнимание Обамы к взаимодействию по линии США - ЕС. Вновь приобретенные в 1990-е - 2000-е годы союзники были разочарованы резким разворотом США в отношениях с Россией («перезагрузкой»), символическим отказом от размещения элементов третьего позиционного района стратегической ПРО в Восточной Европе. Их негативную реакцию вызвало также изменение позиции по вопросу о сроках дальнейшего расширения НАТО - то есть дальнейшего укрепления восточной части блока.

Часть элит Польши и Чехии, стран Балтии и некоторых других восточноевропейских государств увидела в действиях Б. Обамы отказ от приоритетного внимания к интересам восточноевропейских союзников (или даже предательство), а также уступку требованиям России. Стоит отметить, что в этом они были поддержаны некоторыми критиками внешней политики администрации Обамы внутри США - из числа наиболее жестких политиков и экспертов, связанных с неоконсервативным крылом Республиканской партии.[295] Стоит отметить, что далеко не все республиканцы заняли такую позицию - этому способствовало то, что Б. Обама сохранил ряд назначенных предшествующей администрацией руководителей, которые не скрывали своих взглядов. Прежде всего, в военно-силовом блоке: Р. Гейтса - на посту министра обороны, а Д. Петреуса - на посту главы Центрального командования. Обе главные фигуры, в сфере компетенции которых находятся войны в Афганистане и Ираке, остались на своих местах. Таким образом, Обама продемонстрировал готовность к преемственности курса в обеих кампаниях как в сфере военных операций, так и в области политической стратегии. Именно политические аспекты действий по «выстраиванию государства» в обеих странах требовали расширения взаимодействия с союзниками, другими государствами, ООН и НАТО.

Решение администрации Б. Обамы о размещении в Европе компонент нестратегической ПРО морского и наземного базирования, а также о размещении на территории Польше страны дивизиона зенитно-ракетного комплекса «Пэтриот», в сочетании с риторикой вице-президента Дж. Байдена, смогло несколько успокоить восточноевропейских союзников. Особое значение имело также заявление министра обороны США Р. Гейтса о том, что к 2015 г. США хотели бы разместить в Восточной и Южной Европе тактические противоракетные комплексы SM-3 в рамках пересмотренного плана Обамы по созданию европейской системы нестратегической ПРО. Министр обороны США четко обозначил Иран в качестве потенциальной угрозы, от которой система должна защитить американских союзников и войска США в Европе, косвенно дезавуировав тем самым представления части восточноевропейского истеблишмента о мифической «российской угрозе».[296]

Последовавшие в конце 2009 г. инициативы администрации Обамы по вовлечению России в новый формат сотрудничества в области нестратегической ПРО были поддержаны руководством НАТО. В принятом 4 декабря 2009 г. «Итоговом заявлении заседания Совета НАТО на уровне министров иностранных дел» сотрудничество в сфере ПРО было названо в числе приоритетных направлений взаимодействия с Россией.[297] Подобные шаги вызвали неоднозначную реакцию со стороны скептически настроенной части элит восточноевропейских союзников. Аналогичным образом их восприняли политические силы в США, считающие любое сближение с Россией в военной сфере угрожающим целям европейской безопасности или, как минимум, трансатлантическому единству.

Практические шаги Вашингтона в 2010 г. по линии выработки политических и военно-технических схем сотрудничества с Москвой в области ПРО, вызвали достаточно активное противодействие на этих двух направлениях. Сопротивление сотрудничеству с Россией по ПРО объясняется тем, что наиболее консервативные части истеблишмента США и восточноевропейских членов НАТО по-прежнему видят подобную систему как сугубо закрытую и символически направленную для «сдерживания» России. Их даже не смущает то, что масштабы предполагаемой стратегической и, тем более, нестратегической системы ПРО США в Европе никак неадекватны задачам противодействия ракетноядерному потенциалу Российской Федерации. Другие, более умеренные представители экспертно-политического сообщества, считают сотрудничество с Россией в ПРО преждевременным и технически затруднительным. Республиканцы, критикующие внешнюю политику Обамы, возможное сближение с Россией по ПРО интерпретируют как очередную уступку Москве, продолжающую логику отказа от стратегической системы ПРО и уступок по ДСНВ.[298]

Со стороны ведущих стран Западной Европы и руководства НАТО в 2010 г. последовательно выражалась поддержка диалога США и НАТО с Россией по ПРО. Этот диалог был прерван после кризиса на Кавказе в 2008 г. Российско-натовское взаимодействие по ПРО вписывается в более широкую стратегию вовлечения России в сотрудничество с Альянсом, которой при поддержке Вашингтона стала придерживаться наиболее влиятельная часть трансатлантического истеблишмента. В мае 2010 г. эта позиция была четко сформулирована в докладе специально созданной «группы мудрецов» под руководством М. Олбрайт «НАТО в 2020 г.: гарантированная безопасность, динамичное вовлечение». Этот документ должен стать одним из важных ориентиров для новой Стратегической концепции НАТО, которая готовиться к рассмотрению на Лиссабонской сессии Альянса в ноябре 2010 г. В докладе называется ряд возможных направлений сотрудничества с Россией в сфере безопасности - противодействие терроризму и незаконному обороту наркотиков, миротворчество, управление кризисными ситуациями, безопасность на море, контроль над вооружениями и нераспространение ОМУ - в их число включается и противоракетная оборона.[299]

В 2010 г. Б. Обама получил полную поддержку и со стороны руководства НАТО в вопросе об участии России к сотрудничестве по ПРО. Генеральный секретарь Альянса А.Ф. Расмунсен прямо высказался в октябре 2010 г. в пользу вовлечения Российской Федерации в создание коллективной системы ПРО в Европе. В число приоритетных пунктов сотрудничества с Россией, наряду с урегулированием ситуации в Афганистане, борьбой против терроризма и пиратства, также, по его мнению, должно войти создание совместной ПРО в Европе.[300]

С начала 2010 г. Вашингтон начинает все в большей степени делать упор в диалоге с европейскими союзниками не столько на создание американских систем ПРО в Европе, сколько на выстраивание коллективной системы европейской ПРО с участием России. Одна система вовсе не призвана заменить другую - они будут развиваться параллельно и архитектурно дополнять друг друга. Однако американское руководство, по- видимому, решило активизировать деятельность европейских союзников в этой области. Здесь администрация Б. Обамы преследует три цели. Во-первых, создание европейской ПРО под эгидой НАТО позволяет переложить на европейские державы часть расходов по созданию нестратегической ПРО. В условиях финансово-экономического кризиса такие действия оправданы. Руководство НАТО даже назвало конкретную, правда, нереалистично низкую сумму в 1 млрд. долл., которую должны заплатить союзники за общую систему ПРО.[301] Во-вторых, создание коллективной системы ПРО может стать одним из долгосрочных способов поддержания трансатлантического единство - решение практических задач интенсифицирует как политическое, так и военное взаимодействие внутри

Альянса. В-третьих, вовлечение России в такой проект позволит придать сотрудничеству по линии Совета Россия - НАТО практическое содержание. Это взаимодействие, наряду с некоторыми другими сферами, где диалог России и НАТО также развивается (безопасность на море и борьба с пиратством, ситуация в Афганистане и некоторых других), позволит Вашингтону и Брюсселю создать организационную основу для постепенного неполного вовлечения России в долгосрочное сотрудничество в сфере безопасности. Открытым, однако, остается вопрос о том, не помешает ли в 2010-2011 гг. финансово-экономический кризис, а также внутриполитические факторы, всем сторонам этого обсуждения реализовать проект совместной ПРО на практике.

Еще одним важнейшим для Вашингтона сюжетом трансатлантической повестки дня, испытывающим влияние финансово-экономического кризиса, на протяжении 20092010 гг. оставалась ситуация в Афганистане. С самого начала своей работы администрация Б. Обамы в рамках выработки новой афганской стратегии выступала с обращениями к союзникам по военной операции Международных сил содействия безопасности (МССБ-ИСАФ) о необходимости увеличения численности контингентов и активизации боевых действий против талибов. Однако европейские союзники, испытывающие влияние финансово-экономического кризиса и внутриполитической оппозиции войне, в 20092010 гг. проявили сдержанный энтузиазм относительно американских призывов. Они предпочитали использовать свои подразделения для подготовки и инструктажа афганской армии и полиции, решения полицейских и охранительных задач, а также проведения мелких локальных операций.

Принятое американским президентом в декабре 2009 г., и поддержанное руководством НАТО, решение о проведении серии наступательных операций против талибов, а также о значительном увеличении воинских контингентов США в Афганистане, не было широко поддержано другими членами Альянса. С марта по октябрь 2010 г. американский контингент значительно вырос (с 50590 до 90000 чел.). Но воинские контингенты Великобритании (9500 чел.) и Франции (3750 чел.) остались неизменными, а количество немецких солдат возросло всего на 53 бойца (с 4335 до 4388 чел.).[302]

Звучавшие на протяжении конца 2009 - начала 2010 гг. призывы руководства США к проявлению трансатлантической солидарности и к более активной поддержке американо-британских усилий по-прежнему упираются в нежелание руководителей ведущих государств Западной Европы идти против общественного мнения, порицающего войну. Серия наступательных операций МССБ против талибов зимой 2009 г. - летом 2010 г. была проведена преимущественно благодаря американским усилиям. Правительства ведущих европейских союзников Вашингтона не хотят давать основания внутренней оппозиции для ужесточения критики на этом направлении. Не последнюю роль в торможении процессов активизации основных европейских союзников в Афганистане играет депрессивное состояние их экономик, которое не позволяет увеличивать расходы на ведение военной компании.

Афганская операция несет особый смысл для внутриполитических интересов демократической администрации. Б. Обама обещал скорое завершение войн «за морями» и вывод американских войск. Это один из тех пунктов, по которым оценивается два года спустя деятельность его администрации. По данным агентства «Gallup», к началу августа 2010 г. более 43% опрошенных американцев считали ошибкой сам ввод американских войск Афганистан в 2001 г. Политику администрации Б. Обамы по отношению к афганской операции не одобряло 57%, а поддерживало всего 36%.[303]

В отношении Ирака Б. Обама смог хотя бы частично сдержать свои предвыборные обещания. Формально операция была завершена 1 сентября 2010 г. Однако процесс окончательного вывода войск (50 тыс. военных, лишь поменяли свой статус) может занять еще несколько лет. Официальный Вашингтон предполагает, что американские войска должны покинуть территорию Ирака к концу 2011 г., однако, многие, в том числе американские, эксперты уверены, что окончательный вывод американских военных растянется на годы. Даже задачи тренировки иракской армии и полиции, не говоря уже о проведении антиповстанческих операций, не могут быть полностью переложены на частные военные компании (ЧВК).[304]

Срок, заявленный американским руководством для вывода из Афганистана войск США и НАТО, вызывает еще больше сомнений. Новая военная стратегия афганской войны, провозглашенная Б. Обамой еще в декабре 2009 г. и поддержанная союзниками, к концу 2010 г. еще не принесла желаемых результатов. Опасения относительно чрезмерного подчинения хода боевых действий и решения о сроках вывода войск политическим целям осторожно высказывает даже сам генерал Д. Петреус, перемещенный на пост командующего МССБ в августе 2010 г.[305] Он занял этот пост после нашумевшей отставки генерала С. Маккристала, который был еще более пессимистично настроен относительно перспектив скорого «ухода с победой». Министр обороны США Р. Гейтс, никогда не позволявший себе выступлений, которые могли бы говорить о его нелояльности к Б. Обаме, в ходе своего визита в Кабул 2 сентября 2010 г. четко высказал мнение о том, что американские и союзные войска могут задержаться в Афганистане более двух лет.[306] Остается открытым вопрос о том, как на развитие ситуации в Афганистане будут реагировать американские избиратели на президентских выборах 2012 г., когда Б. Обаме, возможно, предстоит переизбрание.

Деятельность МССБ является своего рода экзаменом не только для американского руководства и политики США на трансатлантическом направлении, но и для НАТО как военно-политической организации. Конечно, операция в Афганистане позволила Альянсу добиться ряда позитивных результатов с точки зрения технологии ведения войны. Отработаны новые методики осуществления боевых действий в непривычных для войск союзников географических условиях. Получен бесценный боевой опыт личного состава - через участие в боевых действиях прошло более полутора миллионов человек. Опробованы новые технические средства связи и управления войсками. Есть достижения, хотя и не однозначные, в области отработки принципов и методик координации действий контингентов стран-участниц коалиции. Однако все это перевешивается целым рядом негативных политических эффектов афганской войны для НАТО как коллективного института, а также для отношений между ее членами. Важнейшим из таких эффектов стала проявившаяся в ходе операции слабая готовность Альянса к выполнению несвойственных ему прежде политических и военных функций. Весьма ограниченной оказалась способность НАТО действовать за пределами той традиционной зоны ответственности, которой лимитировалась ее компетенция до принятия Стратегической концепции 1999 г. Транспортно-логистическое обеспечение действий МССБ уже с 2005 г. потребовало содействия со стороны целого ряда государств, не участвующих в операции, и, в первую очередь, России. Закономерно, что вопрос о транзите невоенных грузов для МССБ через территорию и воздушное пространство России в 2009-2010 гг. стал одним из важных пунктов повестки «перезагрузки» российско-американских отношений.

Результаты политического менеджмента в Афганистане, проводимого НАТО также оказались весьма скромными. Несмотря на некоторые достижения, связанные с подготовкой афганской армии и полиции, а также с проведением афганских выборов, стало ясно, что НАТО в его нынешнем виде не может решать ключевые задачи политики «выстраивания» системы государственного управления и, тем более, борьбы с коррупцией и создания жизнеспособной экономики. Недееспособность Альянса в сферах борьбы с производством и трафиком наркотиков и противодействия коррупции на фоне трудностей в диалоге с местными элитами и населением на уровне провинций ставят под сомнение эффективность всей создаваемой в Афганистане системы. Она может рассыпаться, едва США и НАТО покинут эту страну. Такой результат закономерен и это осознается как в Вашингтоне, так и в Брюсселе.

Ситуация силового превосходства над противником рассматривается руководством НАТО как подготовка выгодных условий примирения с «умеренными талибами». Все это в сочетании с неустойчивостью правительства Х. Карзая и сохраняющейся активностью Талибана создает весьма трудную ситуацию для американского руководства. Перед администрацией Б. Обамы в ближайшие два года, а, возможно, и в более длительной перспективе, в случае если президент-демократ сможет переизбраться, а также перед руководством НАТО будет стоять сложнейшая дилемма. Суть ее в том, как выйти из Афганистана наиболее безболезненно с политической и имиджево-идеологической точек зрения. Вашингтону и Брюсселю нужно не утратить контроль над ситуацией в этой стране и регионе в целом. Однако финансово-экономические аспекты могут оказаться далеко не последними при выработке и принятии решения союзников по выводу войск из Афганистана.

Сопоставлением различных моделей и определением сроков ухода МССБ и США из Афганистана уже сейчас озабочены американские и европейские политики, военные и эксперты. В этих условиях крайне важными участниками решения афганской проблемы Вашингтона и НАТО становятся Пакистан и Россия. Примечательно, что именно в этих условиях начали предприниматься попытки вовлечь Россию в том или ином качестве в прямое участие в афганской кампании. Системная сложность ситуации в Афганистане диктует необходимость комплексных политических подходов и вовлечения многих сторон в трансформацию этой страны, ее общества и экономики. Здесь у Вашингтона и Брюсселя могут возникать различные соблазны «простых решений», продиктованных текущей политической конъюнктурой, однако каждое из них будет иметь существенные отрицательные последствия и долгосрочные издержки не только для союзников.

* * *

В рамках выработки новой Стратегической концепции НАТО идет поиск новых долгосрочных целей и приоритетов развития трансатлантического союза. Составление новой доктринальной базы деятельности блока - сложный административный процесс, выстроенный форме многостороннего согласования различных интересов. На этой основе работает механизм консультаций, ставших в политической практике НАТО, начиная с середины 1950-х гг., наиболее действенным способом преодоления разногласий и выработки близкого видения общих установочных целей и текущих задач. Политикоидеологическое значение каждого такого рода документа в том, что он не только знаменует определенный рубеж в эволюции блока, фиксирует приведенные к общему знаменателю позиции стран-членов относительно критериев и принципов безопасности, но и выступает в качестве долгосрочной концептуальной основы их видения международнополитических условий совместных действий. Сейчас формулируются критерии такого видения Альянсом условий обеспечения безопасности его членов до 2020 г. Предшествующая Стратегическая концепция 1999 г. ставила перед НАТО беспрецедентные глобальные цели, инициировала вывод деятельности блока за пределы сферы евроатлантической безопасности, расширяла зону его ответственности на весь мир. Однако эта концепция исчерпала и во многом не оправдала себя за прошедшее десятилетие. Многие из заявленных в ней идей и целей были в большей или меньшей степени реализованы, однако основной посыл к глобализации деятельности НАТО оказался излишне амбициозным. Он не смог пройти проверку практикой. Сами идеологи и практики атлан- тизма сохранили к началу 2010-х годов глобалистское видение сферы компетенции НАТО, но стали отмечать, что речь идет не о превращении Альянса в некое глобальное военно-политическое сообщество демократий, а лишь о глобальном характере угроз и вызовов, с которыми сталкивается блок.

Сделанная 10 лет назад ставка на превращение НАТО в инструмент влияния союзников на ситуацию за пределами Евроатлантического пространства себя не оправдала. Военные и политические противоречия, с которым столкнулся Альянс в 2000-е годы подтвердили завышенный характер ожиданий американских атлантистов 1990-х годов. Глобальная миссия формирования пространств безопасности, инициированная администрацией У. Клинтона, оказалась неоправданно затратной для стран-членов в финансовом, военном и политическом отношении, а также организационно неосуществимой для блока. Даже для расширения Альянса возникли внутренние и внешние ограничения. Устойчивость сохранила лишь тенденция к развитию невоенных - политических и иных функций блока, которые лишь косвенно связаны с целями обеспечения безопасности союзников. Похоже, что Вашингтону придется смириться с тем, что время для реализации долгосрочных трансатлантических военно-политических инициатив проходит, а эпоха глобальных проектов в сфере безопасности еще не наступила. В этом смысле финансово-экономический кризис может выступить в качестве одного из стимулов сокращения амбиций американских атлантистов.