Журавлева В.Ю.[283] Первый год президентства Б. Обамы: президент versus политическая система в условиях кризиса[284]

Победа на президентских выборах 2008 г. в США Барака Обамы была воспринята многими наблюдателями как начало новой эпохи в американской политике. Сам факт победы афроамериканца мог стать первым шагом в процессе очередного этапа трансформации американского политического процесса.

Новый президент, несмотря на всю свою уникальность, пришел, как и все его предшественники, в сложившуюся институциональную среду. Эта среда имеет свою логику развития и жизнедеятельности и свои характеристики, которые оказывают непосредственное влияние на деятельность президента и его команды.

В основе американской политической системы лежит принцип взаимодействия и взаимозависимости ветвей власти. Специфика американской политической системы такова, что успех президента в реализации задач, поставленных в предвыборной программе и озвученных в инаугурационной речи, во многом зависит от его взаимоотношений с законодательной ветвью власти - конгрессом. Такие взаимоотношения в свою очередь во многом определяются установившимся после выборов балансом между двумя основными партиями - Демократической и Республиканской. Взаимоотношения между президентом, Конгрессом и политическими партиями лежат в основе более чем 300-летнего развития американской политической системы.

Исходные условия развития существующей институциональной системы состоят в том, что конституционные рамки определяют механизм взаимодействия центральных институтов власти. Господствующим принципом здесь остается сохранение равновесия между ними. Президент и Конгресс могут рассчитывать на эффективность своих действий, только при условии соблюдения основного конституционного требования - разделение полномочий и ответственности между исполнительной и законодательной ветвями власти. Проблема взаимодействия Конгресса и президентской власти напрямую связана с системой разделения властей в США, которая имеет как своих горячих сторонников, так и противников. Первые считают систему разделения властей образцом демократического устройства институтов власти. Вторые указывают, что эта система потенциально конфликтна, способна генерировать политические кризисы и снижает эффективность работы институтов власти.

Одним из основных назначений системы разделения властей было обеспечение долговечности политической системы. Устойчивые институты власти должны были поддерживать эффективность государства и гарантировать свободу и права граждан. Разделение властей казалось большинству из основателей американского государства инструментом, призванным обеспечить политическую стабильность и высокое качество государственного управления. Такая система должна была предотвратить узурпацию всей власти одним из институтов. Поэтому властные полномочия и ответственность были разнесены между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, так, чтобы ни одно важное решение не могло быть принято без участия хотя бы двух из них.

Основатели американской политической системы, не могли представить, как система разделения властей будет работать на практике в конце XX или в начале XXI веков. Зато отцы-основатели отлично знали, к чему приводит чрезмерная концентрация властных полномочий в одних руках - в руках монарха или законодательного собрания.

Сам факт успешного развития США свидетельствует о том, что, несмотря на присущие ей недостатки, система разделения властей оправдала надежды основателей американского государства. Секрет долголетия и эффективности заложенной системы лежит в ее относительной открытости к экспериментам и способности к саморегулированию. Положив в основу разделения властей только базовые принципы, отцы- основатели предоставили возможность своим последователям импровизировать в реализации этих принципов на практике. Эксперимент такого рода продолжается и сегодня, составляя основу взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти с учетом меняющихся условий.

Между тем, несмотря на то, что рамки широки, они существуют и непросто накладывают определенные ограничения на участников данной системы, они наделяют политическую систему определенной жесткостью и инертностью, которая постепенно накапливается. Революционные предложения вновь приходящих президентов неизбежно наталкиваются на противостояние системы. Часто для проведения тех или иных преобразований требуется воля и решительность нескольких президентов. Более того, рано или поздно система отвечает на направленные действия ее участников, восстанавливая нарушенный баланс на новом уровне и в новой реализации.

Важнейшим политическим итогом 1990-х годов стал опыт взаимодействия институтов власти в условиях длительного периода «разделенного правления», который можно назвать результатом саморазвития принципа «равновесия разделенных властей».

Доминирование республиканцев в американской политической жизни в 2000-е годы во многом было связано с конъюнктурной спецификой. Ее сформировала социальноэкономическая ситуация 1990-х годов и укрепила «глобальная война с терроризмом» после 2001 г., которой сопутствовала соответствующая политическая и идеологическая ситуация в Соединенных Штатах. Постепенный переход контроля над законодательной ветвью власти к демократам, свидетельствовал о накапливающейся усталости общества от республиканской повестки дня, в которой присутствовал слишком явный крен в сторону безопасности и обороны. Безраздельный же контроль демократов над обеими ветвями власти, установившийся после победы Б. Обамы, свидетельствует скорее о естественном стремлении общества сменить тех, кто не смог противостоять надвигавшемуся кризису. Все надежды были возложены на нового президента и его партию. Поэтому переход от «разделенного правления» 1990-х годов к доминированию в обеих ветвях власти сначала республиканцев, а потом демократов, представляется скорее ситуативным «обратным движением», чем базовым сдвигом в сторону закрепления модели фактической однопартийной гегемонии - республиканской или демократической. Опыт разделенного партийного контроля над ветвями власти позволяет предположить, что оно может стать тем самым отложенным ответом системы на вызовы окружающей среды и долгосрочные изменения, произошедшие в отношениях основных участников политического процесса.

Длительный период «разделенного правления» породил множество исследований на тему эффективности американской политической системы. Самым распространенным стал тезис о том, что она не подходит для решения проблем стоящих перед США в XXI веке. Существует мнение, что «разделенное правление» усиливает конфликтность, заложенную в систему разделения властей в США. Но анализ политического процесса и его результативности к концу «эпохи Клинтона» показывает, что система «разделенного правления» скорее усложнила процесс, чем замедлила его. Ввиду довольно высокой саморегулирующей способности американских политических институтов, «пробуксовка власти» фактически существовало лишь в первые 1-2 года после победы республиканцев в Конгрессе. В дальнейшем в рамках законодательной власти оформились неформальные механизмы взаимодействия, которые позволяли партиям фактически успешно сотрудничать друг с другом, канализируя их естественные межпартийные противоречия в русло борьбы за позиции первых лиц в управляющих структурах. Демократы и республиканцы, желая избежать утраты популярности в глазах избирателей, крайне негативно реагировавших на поляризацию во власти, если она начинала угрожать параличом государственной машине. Они шаг за шагом вырабатывали особую «корпоративную культуру законотворческого компромисса» и соответствующие ей механизмы неформальных урегулирований.

Конфликтное противостояние двух ветвей власти на протяжении этого периода фактически спровоцировало основных участников политического процесса на поиск новых форм взаимодействия. Угроза частичного паралича государственной структуры заставила обе партии начать сложный, болезненный, но продуктивный поиск конструктивного взаимодействия на рабочем уровне в целях сохранения равномерности законодательного процесса. Именно между 1994 и 2000 гг. в федеральной законодательной системе США сложилась система эффективного неформального сотрудничества между противостоящими политическими партиями по практическим вопросам политики, при сохранении между республиканцами и демократами внешне броских, нарочито подчеркиваемых и иногда довольно серьезных разногласий на уровне идеологии и официальных политических деклараций лидеров.

Афишировать работу этого «неформального согласительного механизма» не стремятся ни демократы, ни республиканцы. Он негласно функционирует как инструмент политического торга, машины для амортизации имеющихся между двумя партиями противоречий.

Этот опыт взаимодействия может очень пригодиться президенту Обаме, поскольку вероятность возвращения «разделенного правления» представляется крайне высокой, учитывая падение рейтинга популярности демократов и их лидера. Как известно успех партии на выборах в Конгресс косвенно зависит от популярности Конгресса в целом, от популярности партии в обществе и от популярности президента, если он является представителем данной партии. Исторически партия президента на промежуточных выборах теряет свои позиции, хотя бывали и исключения. В случае если популярность президента падает ниже 50% у его партии еще больше шансов потерпеть поражение на выборах.

На сегодняшний день можно сказать, что промежуточные выборы 2010 г. будут однозначно сложными для Демократической партии. Популярность Конгресса в целом находится на критически низком уровне - на начало декабря 2009 г. только 26% американцев положительно оценивали деятельность Конгресса.[285] В условиях, когда одна партия контролирует и Белый дом, и Конгресс, при такой низкой общественной поддержке законодательной ветви власти, очень велика вероятность смены партии большинства в ноябре 2010 г.

Осложняет ситуацию для Демократической партии снижение числа ее сторонников в обществе. По оценкам «Gallup», 48% американцев причислили себя к сторонникам Республиканской партии, а 44% - к сторонникам Демократической партии. Все больше американцев причисляющих себя к «независимым» заявляют о своей поддержке Республиканской партии.[286] О росте популярности Республиканской партии свидетельствуют и результаты губернаторских выборов прошедших в начале ноября 2009 г. в трех штатах - кандидаты от Республиканской партии сменили на губернаторском посту кандидатов от Демократической партии в штатах Нью-Джерси и Виржиния. Выборы 2010 будут очень сложными для Демократической партии и чрезвычайно важными как для обеих партий, так и для президента Б. Обамы, поскольку от их результатов будет зависеть успех продвижения повестки дня 44-го президента США.

«Разделенное правление» также можно рассматривать как ответ системы на возвышение президента. В XIX в. президент, за редким исключением, оставался в тени Конгресса. В условиях постоянных экономических, технологических и социальных преобразований хХ века глава государства стал фигурой, определяющей повестку дня, инициирующей реформы, решающей все важные вопросы. Большую роль в укреплении лидерских позиций президента играли международные условия. Становление США в качестве мировой державы, ядерное противостояние «холодной войны» создавало имидж президента, как «национального героя», держащего в своих руках судьбу всего мира.

Возвышение президента началось с того, что Конгресс, не справляясь самостоятельно с решением растущего объема вопросов, стал делегировать президенту часть своих функций, фактически возложив на него задачу оказания помощи законодательной власти в определенных областях. Были расширены полномочия президента в бюджетной сфере. В 1921 г. был принят Закон о президентском бюджете, который обязал президента составлять единый проект бюджета и предоставлять его конгрессу. В итоге президент постепенно ограничил доминирование конгресса в бюджетной сфере, которая превратилась в арену ожесточенных сражений двух ветвей власти.

Дальнейшему смещению баланса в отношениях Конгресса и президента способствовало распространение электронных средств массовой информации. СМИ предоставили президенту уникальную возможность концентрировать общественное внимание на своей личности. Многоликий Конгресс не мог в этом соревноваться с президентом.

Однако, расширив свои полномочия президент, по-прежнему ограничен параметрами системы, в которой у каждого инструмента влияния, есть своя оборотная сторона. Например, массовая персонализация политики в условиях революции СМИ часто сопровождается ее «скандализацией». От СМИ во многом зависит репутация ведущих политиков, особенно, президента, репутация, которая, сложившись один раз, очень сложно потом меняется. Конгресс часто использует СМИ, чтобы оказывать давление на президента, привлекая общественное внимание к его личностным слабостям. В результате с утверждением СМИ в роли полноправного актора на политической арене отношения президента и конгресса перестали быть двусторонними. В цепочке «президент- Конгресс-президент» появился еще один элемент, который стал для обеих сторон одновременно посредником и врагом, расширив арсенал средств их конкурентной борьбы.

Основной характеристикой системы, с которой сталкивается формально доминирующий президент сегодня можно назвать - «утолщение» институциональной структуры американской власти. Бюрократическая структура США стала неповоротливой и тяжеловесной, превратившись в самодостаточный элемент политической системы. Она живет по своей логике и в своем ритме, не совпадающем с электоральными циклами.

Выборы все меньше влияют на устойчивые структуры власти, в том числе и в смысле кадровых обновлений уровней среднего звена. Президент приносит с собой новую повестку дня, но осуществить свои планы ему все сложнее, поскольку ему неизменно оказывает сопротивление бюрократия не способная чутко реагировать на новые требования жизни. За исключением своей верхушки бюрократический аппарат меняется очень медленно.

Бюрократическая структура продолжает усложняться также за счет разрастания всевозможных групп интересов, борющихся за внимание президента и Конгресса. В Вашингтоне действуют тысячи лоббистских групп. Эти группы обеспечивают законодателям финансирование и голоса избирателей, а также создают различные политические программы, предлагаемые президенту и Конгрессу. В итоге сегодня президент вынужден работать в «плотной» многосоставной политической среде, которая довольно сильно сковывает его действия, снижая эффективность попыток конкурировать с Конгрессом.

Такая бюрократизация институциональной системы происходит в условиях нового этапа трансформации политических партий и их роли в институтах власти и общества. Вот уже второе десятилетие важной характеристикой политической системы США остается партийная поляризация. Поляризация наблюдается, как на уровне институтов власти в форме периодически обостряющейся радикализации обеих партий в Конгрессе, так и на уровне общества в виде все более очевидного раскола общества по партийной линии.

Исторически Демократическая и Республиканская партии выполняли три основные функции. Во-первых, они объединяли конституционно разъединенные институты власти. Во-вторых, они организовывали общество по партийной линии, канализируя все социальные, экономические и культурные различия в двух контролируемых направлениях. В-третьих, обеспечивали связь между обществом и институтами власти, позволяя американцам не только выражать свое отношение к действиям институтов власти, но и через выборы добиваться, чтобы институты власти реагировали на изменения в общественных настроениях. Радикализация позиций партий в Конгрессе меняет роль партий в системе. Она серьезно осложняет как законодательный процесс, так и взаимоотношения исполнительной и законодательной власти, даже в условиях доминирования одной партии в обеих ветвях власти. Именно с этим сталкивается сегодня Б. Обама.

Первый год президентства Обамы продемонстрировал идейную поляризацию обеих партий. Демократическая и Республиканская партии сегодня чрезвычайно далеки друг от друга и гораздо больше идеологизированы, чем это было еще десятилетие назад. Двухпартийные законопроекты все реже рождаются в Конгрессе. Вопреки заявлениям президента о начале новой эры в американском внутриполитическом процессе - межпартийного согласия - президент не получил ни одного голоса от Республиканской партии в поддержку своих основных законодательных проектов. В том числе, проект бюджета, предложенный Обамой, был принят исключительно демократическим большинством.

Первый год своего президентства Барак Обама работал с Конгрессом, в котором большинство мест принадлежит его партии - ситуация теоретически более благоприятная для реализации предвыборной программы. Однако даже в этом году партийный фактор серьезно осложнял задачу президента - ему было не так-то просто договориться с конгрессменами-демократами. Либеральные взгляды президента оказались не по душе не только республиканцам, но и многим демократам, которые неоднократно тормозили проведение его законодательных инициатив и вносили в них различные изменения. Результатом таких отношений Б. Обамы и Демократической партии стало в частности то, что реформа системы здравоохранения, которая, по планам администрации, должна была быть принята еще к лету, застревала в Конгрессе. Иммиграционная реформа тоже столкнулась с рядом трудностей.

В выборный 2010 г. президенту было еще сложнее договориться с демократами, поскольку решающим для них стала поддержка потенциальных избирателей в тех штатах, от которых они будут баллотироваться, а партийная дисциплина (которая и так никогда не была сильной стороной американских партий) отошла на второй план.

Чем ближе к выборам 2010 г., тем чаще голосование по законопроектам будет проходит строго по партийной линии. Вероятность появления межпартийных коалиций снижается. В этих условиях Обама продолжает выбранную им линию в отношениях с Конгрессом, критикуемую либералами, которые видят в ней основную причину затянувшегося процесса реализации законодательных инициатив президента, а также считают, что в итоге она приводит в к серьезным искажениям окончательного законопроекта. Президент предлагает общие рамки законопроекта и оставляет детали на усмотрение парламентариев. В случае возможной победы Республиканской партии на промежуточных выборах отношения двух ветвей власти могут принять форму затяжного конфликта, в условиях которого любой принятый законопроект можно будет рассматривать как серьезное достижение администрации.

Партийная радикализация, способствующая росту конфликтности на институциональном уровне, привела к снижению популярности партий на уровне общества и индивида. Фактически произошла эрозия связей партии и общества. Ответом на нее стало убывание партийной приверженности в американском обществе. Помимо естественного процесса изменений возрастного, социального, расового состава электората двух партий, произошло общее снижение популярности обеих партий среди американцев. Граждане все менее ассоциируют свои интересы с интересами партий. По мере институционализации и укрепления влияния в государственном механизме партии превратились в тяжелую бюрократическую структуру, которая воспринимается населением уже как один из элементов большой государственной машины, что-то такое же далекое от его повседневных нужд, как и центральные институты власти. На выборах, особенно президентских, американцы все более связывают решение своих проблем с конкретным кандидатом, вне зависимости от его партийной принадлежности.

Парадокс, однако, в том, что разочарование в партиях, как структурах и организациях не повлекло за собой идейного разочарования. Более того, на фоне ослабевающей роли партийных структур в организации политической жизни обострилась партийная идеологизация общества. Общество, в котором все меньше доверяют партийной организации, в 2000-х годах оказалось идейно разделено по партийной линии. Деление на демократов и республиканцев пронизывает социум на всех уровнях. Условно его можно поделить на сектора в соответствии с одним единственным критерием: партийной поддержкой, хотя сегодня американцы рассматривают партийные предпочтения скорее как удобную систему политических координат, чем как важный элемент личностной самоидентификации.

В новом веке страну можно условно поделить на «красный» - республиканский центр, юг и юго-запад и «синий» - демократические штаты атлантического и тихоокеанского побережья.[287] Республиканский блок состоит в основном из белых евангелистов, фермеров, южан и белых семейных мужчин. Демократический блок формируют в основном афроамериканцы, испаноговорящее население, женщины с высшим образованием, малорелигиозное белое население особенно с восточного и западного побережья и профсоюзные работники. Фактически американское общество поделилось на консерваторов и либералов. Об этом в частности свидетельствует реакция общества на план реформирования системы здравоохранения - половина населения США не готова поддержать план, прежде всего потому, что считает, что он приведет к расширению сферы ответственности федерального правительства.

Такое равное соотношений партий заставляет демократов и республиканцев прикладывать особые усилия по укреплению и расширению своего блока. В таких условиях потеря хотя бы одного голоса из своего лагеря недопустима. Лучшим способом объединения и сплочения сторонников обе партии видят в противопоставлении себя оппозиционному лагерю, что еще больше усиливает раскол в обществе. Рост внутреннего единства и поляризации двух лагерей создают партии, сильно отличающиеся друг от друга.

Между тем, усиление партийной приверженности избирателей, большая мобилизация и большая степень отличности друг от друга партий сочетается с совершенно противоположной чертой современного американского политического процесса - сохранение значительного числа независимых избирателей. Помимо двух сплоченных оппозиционных лагерей существует еще третий блок независимых избирателей, голоса, которых могут оказаться решающими для победы одной из партий. Увеличение численности этого блока во многом связано с тем, что направленность партий на усиление своего блока сторонников приводит к чрезмерной концентрации их на определенном круге вопросов, вне которого остаются без внимания еще много проблем.

Б. Обама попытался уменьшить этот идейный раскол общества. Важным элементом его предвыборной программы была ориентация на поддержку широких слоев населения вне зависимости от партийных предпочтений. Обама вынес в свою программу вопросы, которые затрагивали интересы не только и не столько сторонников Демократической партии, сколько человека вообще - современного американца столкнувшегося с необходимостью выживать в условиях финансово-экономического кризиса. К сожалению, судя по результатам последних соцопросов, Б. Обама скорее может стать символом раскола нации, чем ее единства. По оценкам независимой корпорации «Gallup», в течение года он гораздо быстрее терял поддержку сторонников Республиканской партии - к концу первого года президентства Б. Обаму поддерживали 88% демократов и только 23% республиканцев - разрыв в 65% невиданный для предыдущих президентов.[288]

Ослабление партийного влияния в электоральной сфере при усилении бюрократических структур и партийной радикализации фактически превратило президента в «заложника» массовых настроений. Он вынужден апеллировать непосредственно к избирателю, с одной стороны, опасаясь оказаться раздавленным машиной институциональной бюрократии, а с другой, стремясь преодолеть идейный раскол общества.

Однако активное вовлечение в политический процесс избирателя, как показывает опыт нынешнего президента, имеет свои негативные последствия, такие как «груз надежд» и «популяризация» его программы. Первый год пребывания у власти нынешнего президента США показал, что завышенные ожидания всегда чреваты разочарованием. Чтобы не предпринял находящийся под их грузом, будет всегда недостаточно.

Б. Обама должен был стать не просто очередным президентом США, он должен был стать лидером-трансформатором. На него были направлены все надежды американского электората на социальную справедливость, экономическое возрождение и процветание, восстановление утерянного в годы президентства Дж. Буша-мл. уважения американского государства и нации в мире. Он должен был ни много ни мало перевернуть государство, общество и динамично вывести страну из кризиса. Неудивительно, что вынужденные вернуться от иллюзий к реальности американцы готовы видеть только неудачи и недостатки - американские войска выходят из Ирака, но стабильность в стране не достигнута, США еще глубже увязли в Афганистане, тюрьму Гуантанамо не закрыли, реформа системы здравоохранения оказалась неполной, безработица растет, а последствия мирового финансового кризиса не преодолены. Президент оказался просто человеком, таким же, как все предыдущие. Не достаточно решительный, не такой либеральный, как казалось вначале, склонный к компромиссам.Со времен второй мировой войны Обама стал четвертым президентом среди, тех, чья популярность упала ниже 50% в течение первого года пребывания у власти. Раньше него поддержку большинства потеряли только двое: Дж. Форд - после трех месяцев пребывания у власти, У. Клинтон - на четвертом месяце, а Р. Рейган - также как и Обама после 10 месяцев прези- дентства.[289]

В условиях чрезмерной поляризации общества и власти Б. Обаме все сложнее будет сохранить поддержку населения. Его политика компромисса, которую он избрал в отношениях с Конгрессом, будет всегда слишком либеральна для консерваторов и слишком консервативна для либералов, а значит, всегда половина электората будет недовольна результатом. Синдром «общественного разочарования» в свою очередь может привести к большей популяризации повестки дня президента. Либо Б. Обама будет вынужден ограничивать свои предложения только популярными мерами, как когда-то делал У. Клинтон, что в условиях кризиса чревато серьезными последствиями, либо ему придется смириться с разочарованием населения.

В условиях же возможного «разделенного правления», когда поддержка населения может стать основным инструментом борьбы между двумя ветвями власти, это недопустимая ситуация для президента. Можно предположить, что в такой ситуации президенту придется выбрать более жесткую линию поведения в отношениях с Конгрессом, что в свою очередь еще больше осложнит отношения двух ветвей власти.

Б. Обама столкнулся с реальностью американской политической системы. Он оказался заложником среды - конституционно заложенной системы сдержек и противовесов, лежащей в основе взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти, партийной радикализации американского общества и политического процесса и чрезмерно завышенных ожиданий избирателей.

Соотношение возможностей ветвей власти может в значительной мере зависеть от фактора личности президента, его индивидуальной харизмы, способности успешно апеллировать к поддержке общественного мнения в моменты наиболее острых противостояний с Конгрессом. Но любой президент вынужден работать в политической среде, современные характеристики которой серьезно ограничивают его активность. Чем сильнее личность президента, тем сильнее сопротивление политической системы. Опыт первых полутора лет президентства Б. Обамы показывает, что его противостояние с системой только началось.