Дефицит бюджета и источники его покрытия (ч. 2, раздел 4, гл. 13 БК РФ)

Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами.

Бюджетный дефицит не относится к числу финансовых явлений, носящих чрезвычайный характер. Он встречается в бюджетах многих развитых государств, другое дело, какими причинами вызван дефицит бюджета и какова его величина.

Причинами образования дефицита бюджета могут выступать:

• рост государственных расходов в связи с необходимостью структурной перестройки экономики и увеличением инвестиций;

• чрезвычайные обстоятельства (крупные стихийные бедствия, войны и т.д.), вызывающие рост непредвиденных расходов государства, не покрываемый обычными резервами и требующий привлечения источников особого рода;

• кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансовой системы, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

Бюджетный дефицит, вызванный ростом бюджетных инвестиций, — явление положительное и с экономической точки зрения оправданное, поскольку используемые для этих целей государственные займы в определенных пределах позволяют более равномерно распределять налоговое бремя во времени.

Исключая чрезвычайные обстоятельства, бюджетный дефицит, вызванный ростом текущих расходов в результате кризисных явлений в экономике, неэффективным функционированием финансовой системы, — явление, безусловно, негативное. В этом случае государство должно принимать жесткие меры, направленные на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, чтобы не произошло нарастание государственного долга со всеми вытекающими из этого отрицательными социально-экономическими последствиями. Дефицит бюджетов всех уровней бюджетной системы в России в 1990-е годы был вызван именно ростом текущих расходов государства, что негативно сказалось на экономике и социальной сфере того периода.

С принятием в 1998 г. и с введением в 2000 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации положение изменилось.

Дефицит федерального бюджета (ст. 92 БК РФ). Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового д е ф и ци- т а федерального бюджета.

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком РФ государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 94 БК РФ).

1. В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;

• иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

В составе иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета учитываются:

• поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;

• поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на выплаты на их приобретение;

• курсовая разница по средствам федерального бюджета;

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

• разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

• разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;

• прочие источники финансирования дефицита федерального бюджета.

2. В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, осуществляемых путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт за счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

• разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.

В составе иных источников внешнего финансирования учитываются:

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

• разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

• прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1% прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.

Стабилизационный фонд Российской Федерации (гл. 13.1 БК РФ утратила силу с 1 января 2008 г. — Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд РФ упразднен (см. ч. 15 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) и в Бюджетном кодексе РФ в редакции вышеназванного Федерального закона предусмотрен порядок зачисления средств

Стабилизационного фонда РФ в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета (гл. 13.2 БК РФ введена Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). С 1 января 2008 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для:

• финансового обеспечения нефтегазового трансферта;

• формирования Резервного фонда;

• формирования Фонда национального благосостояния.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

• вывозных таможенных пошлин на газ природный;

• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета (ст. 96.7 БК РФ).

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Нефтегазовый трансферт (ст. 96.8 БК РФ). Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (вступает в силу с 1 января 2011 г. (ч. 7 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). До 1 января 2011 г. объем нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере, не превышающем: в 2008 г. — 6,1% прогнозируемого на 2008 г. объема валового внутреннего продукта; в 2009 г. — 5,5% прогнозируемого на 2009 г. объема валового внутреннего продукта; в 2010 г. — 4,5% прогнозируемого на 2010 г. объема валового внутреннего продукта;

Резервный фонд (ст. 96.9). Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

• доходов от управления средствами Резервного фонда.

В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в установленном размере федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения трансферта.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета вправе в установленном Правительством Российской Федерации порядке использовать без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Фонд национального благосостояния (ст. 96.10). Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на вышеуказанные цели.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;

• доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ст. 96.11). Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния — Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

• долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

• долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;

• депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

• долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

• депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях;

• депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации;

• долговые обязательства и акции юридических лиц;

• паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации.

Операции с нефтегазовыми доходами федерального бюджета, со средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального благосостояния отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации в составе отчетности об исполнении федерального бюджета представляет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежеквартальный и годовой отчеты о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании и использовании средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также ежеквартальный и годовой отчеты об управлении средствами указанных фондов.

Министерство финансов Российской Федерации ежемесячно публикует сведения о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, величине активов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало отчетного месяца, зачисления средств в указанные фонды, их размещении и использовании в отчетном месяце.

Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 92.1 БК РФ). Для регулирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации введены предельные его значения.

Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

При этом предельное значение дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса, не должно превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации дефицит бюджета субъекта Российской Федерации может превысить ограничения, установленные Бюджетным кодексом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных Бюджетным кодексом РФ ограничений дефицита бюджета является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение предусмотренных Бюджетным кодексом РФ мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных (муниципальных) ценных бумаг субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 95 БК РФ). В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

• разница между полученными и погашенными субъектами Российской Федерации в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта Российской Федерации другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

• разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;

• изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года;

• иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:

• поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

• курсовая разница по средствам бюджета субъекта Российской Федерации;

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта Российской Федерации ведет к возникновению прав регрессного требования гаранта к принципалу;

• объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации.

В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:

• разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

• разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации кредитами иностранных банков в иностранной валюте;

• иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В состав иных источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:

• объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

• объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации в иностранной валюте.