Тема 1. Правовые и экономические основы местного самоуправления

1. Конституционное регулирование

Основные принципы системы местного самоуправления в Российской Фе­дерации устанавливает Конституция Российской Федерации.

В главе I Конституции РФ установлены характеристики местного само­управления: признание местного самоуправления формой народовластия; му­ниципальной формы собственности; исключение органов местного само­управления из системы органов государственной власти; закрепление обязан­ности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы.

Глава 8 посвящена непосредственно институту местного самоуправления. Она содержит:

- указания на функциональную направленность данного института («Ме­стное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»);

- субъектов осуществления местного самоуправления («Местное само­управление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного са­моуправления»);

- его территориальные границы («1. Местное самоуправление осуществля­ется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исто­рических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправле­ния определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ террито­рий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий»);

- полномочия муниципальных органов («1.

- гарантии осуществления местного самоуправления («Местное само­управление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защи­ту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате реше­ний, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Фе­дерации и федеральными законами.»).

2. Международно-правовое _регулирование

Главенствующую роль в правовом регулировании основ местного само­управления на международном уровне играет Европейская хартия местного са­моуправления, принятая в рамках Совета Европы в 1985 г., подписанная Рос­сийской Федерацией в 1996 г. и ратифицированная федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.

Целью принятия Европейской хартии о местном самоуправлении является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предостав­ляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагиваю­щих их повседневную жизнь.

Хартия состоит из трех частей. В первой части содержится положение, за­крепляющее принципы местного самоуправления. Во второй части содержатся положения, касающиеся объема обязательств, которые страны участники могут взять на себя в части организации местного самоуправления.

В настоящее время в федеральных и региональных актах Российской Фе­дерации реализованы требования Хартии по содержанию местного самоуправ­ления, включая такие положения, как:

- выборность местных органов, сочетание форм прямой и представитель­ной демократии (пункт 1 статьи 3 Хартии);

- самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и спосо­бов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компе­тенции (пункт 2 статьи 4);

- полные и исключительные полномочия представительных органов мест­ного самоуправления, гарантию невмешательства в их деятельность вне рамок закона (пункт 4 статьи 4);

- расширение компетенции путем делегирования дополнительных государ­ственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов (пункт 5 статьи

4) ;

- согласованное принятие государственными органами решений, связан­ных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления (пункт 6 статьи 4).

Помимо этого конституционные акты, законодательство Российской Феде­рации и ее субъектов, нормативные правовые акты органов местного само­управления содержат дополнительную правовую детализацию территориаль­ных основ местного самоуправления.

3. Федеральное и региональное законодательство

Нормативно-правовая база местного самоуправления формировалась с Указов Президента РФ. Они сыграли большую роль в становлении местного самоуправления на начальном этапе становления новой российской государст­венности в первой половине 1990-х гг. (например, указы от 26 октября 1993 г. № 1670 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Россий­ской Федерации»). К настоящему времени роль указов Президента РФ по во­просам регулирования местного самоуправления уменьшилась, поскольку ука­зы замещались федеральными законами.

Важнейшую роль в сфере правового регулирования местного самоуправ­ления в Российской Федерации играет Федеральный закон № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» от 6 октября 2003 года. Согласно этого закона, под местным самоуправле­нием понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Россий­ской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населе­нием непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Нормы региональных законов в сфере местного само­управления воспроизводят и детализируют эти формулировки.

Федеральным законом закреплены и основные принципы реализации пра­ва на местное самоуправление:

- принцип равноправия при осуществлении права на местное самоуправле­ние: граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущест­венного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям;

- принцип гарантированности: федеральные и региональные органы госу­дарственной власти обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления; права граждан на осуществление ме­стного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обес­печения обороны страны и безопасности государства и др.

В Федеральном законе также содержатся нормы:

- регулирующие принципы территориальной организации местного само­управления;

- закрепляющие круг вопросов местного значения;

- определяющие порядок наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями;

- устанавливающие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного са­моуправления;

- закрепляющие систему органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- определяющие систему муниципальных правовых актов;

- характеризующие экономическую основу местного самоуправления;

- регулирующие межмуниципальное сотрудничество;

- касающиеся привлечения к ответственности органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления, контроля и надзора за их деятельностью;

- описывающие особенности организации местного самоуправления на не­которых территориях.

Кроме того, существуют федеральные законы, устанавливающие полномо­чия муниципальных органов в различных областях общественных отношений, например, Градостроительный, Водный и Земельный кодексы, федеральные за­коны о государственной поддержке малого предпринимательства, об образова­нии, об обороне и т. п., которые в общей сложности закрепляют значительное количество обязанностей муниципальных органов. К числу законов, регули­рующих гражданско-правовые отношения на местном уровне, относят Граж­данский кодекс, федеральные законы «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципаль­ного имущества» и пр.

Постановления Правительства РФ детализируют положения федеральных законов. Важное значение имеют:

- Постановление от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»;

- Постановление от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по органи­зации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;

- Постановление от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»;

- Постановление от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и др.

Законодательство субъектов Российской Федерации в основном повторяет содержание федерального законодательства. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и авто­номных округов воспроизводят основные положения Конституции РФ, отно­сящиеся к регулированию местного самоуправления, создают необходимую правовую основу его организации и деятельности применительно к условиям региона, что согласуется и с положениями Европейской хартии местного само­управления. В региональных конституциях (уставах) вопросы, касающиеся ор­

ганизации местного самоуправления, обычно регулируются в общем виде, но при этом принимаются региональные законы о местном самоуправлении, изби­рательные законы, законы о местном референдуме, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, о территориях и границах муниципальных образований, о статусе депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, о муниципальной службе и пр.

4. Муниципальные нормативные акты

Муниципальными правовыми актами признаются решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральны­ми и региональными законами, принятые населением муниципального образо­вания непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должност­ным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обяза­тельные для исполнения на территории муниципального образования, устанав­ливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие инди­видуальный характер.

Муниципальные правовые акты обладают несколькими признаками:

- обязательны для исполнения, а их неисполнение или ненадлежащее ис­полнение влечет наступление ответственности;

- территорией распространения этих актов служит территория конкретного муниципального образования;

- муниципальные акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти их приняв­шими, а также судом, при этом акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии с нормами Фе­дерального закона № 131-ФЗ входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образова­ния.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном рефе­рендуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, от­несенным к его компетенции федеральными и региональными законами, уста­вом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие пра­вила, обязательные для исполнения на территории муниципального образова­ния, а также решения по вопросам организации деятельности представительно­го органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, уста­новленных уставом муниципального образования и решениями представитель­ного органа муниципального образования, издает постановления и распоряже­ния по вопросам организации деятельности представительного органа муници­пального образования в случае, если глава муниципального образования явля­ется председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 настоя­щей статьи, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образования из­дает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установлен­ных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уста­вом муниципального образования, нормативными правовыми актами предста­вительного органа муниципального образования, издает постановления по во­просам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления обладают правом из­давать распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Важнейшее место в числе муниципальных нормативных актов в сфере ме­стного самоуправления занимают уставы муниципальных образований, кото­рые после их принятия и регистрации в установленном порядке обеспечивают выбор возможностей организации местного самоуправления.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона № 131 -ФЗ уставом му­ниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов ме­стного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного само­управления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (об­народования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образова­ния, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, вы­борных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и поря­док прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственно­сти и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправ­ления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным ко­дексом;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными чаконами и законами субъектов Российской Фе­дерации.

Устав принимается представительным органом муниципального образо­вания, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан; принятие устава на местном референдуме невозможно.

Порядок принятия устава муниципального образования следующий. Про­ект устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении изменений и дополне­ний в него подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одно­временным опубликованием (обнародованием) установленного представитель­ным органом муниципального образования порядка учета предложений но про­екту устава или муниципального правового акта, а также порядка участия гра­ждан в его обсуждении. Устав муниципального образования или правовой акт о внесении изменений и дополнений в него принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного ор­гана муниципального образования. При этом устав муниципального образова­ния или муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат государственной регистрации в органах юстиции. Для этого ус­тав муниципального образования направляется главой муниципального образо­вания в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для го­сударственной регистрации устава муниципального образования пред­ставляются:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а так­же протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обна­родования) проекта устава муниципального образования и о результатах пуб­личных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образо­вания принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для госу­дарственной регистрации на основании проверки соответствия устава Консти­туции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Рос­сийской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответст­вии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образо­вания. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава муници­пального образования считается день внесения сведений о нем в государствен­ный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федера­ции. Государственная регистрация устава муниципального образования удосто­веряется свидетельством о государственной регистрации.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муници­пального образования или правового акта о внесении изменений и дополнений в него могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, прини­маемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и до­полнений в устав.

Устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опублико­ванию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

5. Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящее­ся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований, к которым относят­ся вещные и обязательственные права.

Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим му­ниципальным образованиям (статья 215 Гражданского кодекса РФ).

Согласно Федерального закона № 131-ФЗ в собственности поселений мо­жет находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабже­ния населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспорт­ные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за ис­ключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транс­портных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения мало­имущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жи­лищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жи­лищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации по­следствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначен­ные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жи­телей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) мест­ного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озе­ленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения:

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для орга­низации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обна­родования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности по­селения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения ох­раны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

В собственности муниципальных районов может находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунк­тами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ насе­ленных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомо­бильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, пред­назначенное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории му­ниципального района;

4) имущество, предназначенное для организации и осуществления эколо­гического контроля;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации по­следствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бес­платного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (пол­ного) общего образования, а также предоставления дополнительного образова­ния и организации отдыха детей в каникулярное время;

8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципаль­ного района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно­авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно­поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщи­нам в период беременности, во время и после родов;

9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градо­строительной документации, а также имущество, предназначенное для хране­ния указанных фондов;

11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содер­жания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоро­нения и организации ритуальных услуг;

12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнаро­дования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности му­ниципального района в соответствии с федеральными законами;

15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;

16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения ох­раны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущест­ва, предназначенного для городских и сельских поселений, а также муници­пальных районов.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собствен­ности на иное имущество, оно подлежит перепрофилированию (изменению це­левого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Гражданское законодательство предусматривает деление имущества, на­ходящегося в собственности муниципального образования, на две части:

- имущество муниципальных предприятий и учреждений на праве хозяйст­венного ведения и оперативного управления;

- средства местного бюджета, муниципальное имущество, не закреплен­ные за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие в со­вокупности муниципальную казну соответствующего муниципального образо­вания.