Обобщение прогрессивного зарубежного опыта финансового контроля
Основной вид государственного контроля в развитых странах - финансовый. Логика здесь такова: поскольку вся реальная деятельность любого учреждения выражается в финансовых операциях, то разумнее всего поставить функциональный механизм контроля у этих «финансовых ворот».
Точно так же, как для проверки качества выпускаемой продукции достаточно иметь ОТК в конце конвейера, а не бегать и нс пытаться контролировать операции по всем цехам.В США, Великобритании, ФРГ, Японии, Индии контрольно-ревизионные органы имеют развитую централизованную систему с хорошо организованным аппаратом, укомплектованным штатом высококомпетентных сотрудников. Контрольно-ревизионные органы в зарубежных странах тесно взаимодействуют с парламентами, регулярно представляют им материалы по итогам проведенных ревизий, проводят анализ и направляют на рассмотрение парламентским комиссиям и палатам выводы по бюджетно-финансовым вопросам и об использовании государственных ассигнований на разные цели.
Важнейшими функциями Главного контрольно-финансового управления (ГКФУ) - органа конгресса США являются:
1) оказание помощи Конгрессу в его законодательной и контрольной деятельности;
2) контроль и оценка правительственных программ;
3) контроль оперативной деятельности государственных органов;
4) выработка предложений по совершенствованию госаппарата;
5) консультирование членов Конгресса по сложным вопросам государственного управления.
4 5 РАЗДЕЛ I. Теория финансового контроля и углубленного аудита
46 Финансовый контроль и углубленный аудит: теория, методология, практика
За год Конгресс принимает десятки законов, проекты которых составляются аппаратом ГКФУ. Ему подконтрольны все финансовые операции страны, включая такие всесильные ведомства, как Пентагон, ЦРУ и ФБР /25, с. 85/.
Высоким авторитетом на национальном и международном уровнях пользуется деятельность Федеральной счетной палаты и земельных счетных палат Германии.
Положение и место Федеральной Счетной палаты (ФСП) в системе органов государственной власти определено законом «О Федеральной счетной палате». Она стоит между парламентом и правительством и является независимым партнером и помощником по отношению к обоим внешним органам государственной власти. ФСП является независимым органом финансового контроля и отвечает только перед законом. Президент, вицепрезидент, заведующие отделами и секторами ФСІI, подобно судьям, также подчиняются только закону и нс могут быть сняты с постов без их согласия. Затраты на содержание контрольно-ревизионных систем утверждаются парламентом по отдельной смете.Правовой статус ФСП и ее членов, а также ее основные задачи конституционно закреплены в основном законе ФРГ. Детали ее организационной струкгуры, процедура назначения на должность членов палаты и порядок выработки решений регулируется специальным законом «О Федеральной Счетной Палате». Ныне действующая Счетная палата Германии является прямой преемницей Счетной палаты Германской империи, созданной в 1871 г., которая в свою очередь являлась преемницей Генеральной счетной палаты, учрежденной по указу Прусского короля Фридриха Вильгельма I еще в 1717 г. Таким образом, независимая ревизия финансовой отчетности в Германии существует около трех столетий.
В деятельности современной ФСП Германии следуег выделить следующие особенности:
а) она не облечена исполнительной властью, а убеждает силой своих аріументов;
б) реализация предложений ФСП производится через парламент и его бюджетную комиссию;
в) в комиссии но ревизии счетов администрация должна отвечать за свои неправильные действия;
г) при участии членов ФСП перед бюджетной комиссией но ревизии отчитываются министры, их заместители или другие ответственные лица и служащие политического аппарата;
д) результаты своей ревизии ФСП обобщает в ревизионных сообщениях (докладах);
е) направляет свои рекомендации в ревизуемые учреждения и т.д.
Федеральная счетная Палата контролирует:
1.
Бюджетное финансирование и управление экономикой федерации, ее особые имущества и предприятия (например, федеральные железные дороги, ведомства связи и т.д.).2. Деятельность юридических лиц федерального уровня в рамках публичного права, включая государственные предприятия.
3. Федеральные и земельные организации социального страхования, если они получают государственные дотации или защищены гарантийными обязательствами федерации.
4. Деятельность федерации на предприятиях с частноправовым статусом, в которых государство имеет долевое участие /25, с. 96-97/.
Земельные счетные палаты 11 федеральных земель являются самостоятельными и независимыми друг от друга органами финансового контроля. Они тесно сотрудничают с Федеральной счетной палатой.
Бюджетное право федераций и земель практически одинаково по содержанию. Ряд важных программ финансируются совместно федерацией и землями, например, строительство дорог, содержание вузов, охрана побережья и т.п.
Другие задачи решаются землями по поручению федерации. Значительные прибыли от общего налогообложения (подоходные налоги, налоги на корпорации, налоги с оборота) поступают как в кассьг федерации, так и в кассы земель.
47 РАЗДЕЛ I. Теория финансового контроля и углубленного аудита
48 Финансовый контроль и углубленный аудит: теория, методология, практика
При совместной компетенции Федеральной и Земельных счегных палат ревизии могут проводиться или совместно или же они могут по договоренности передавать друг другу отдельные ревизионные задачи.
В последние годы в развитых странах с рыночной экономикой повсеместно внедряется новый вид финансового контроля, который зародился в Швеции в 60-х годах XX в. и называется контролем эффективности.
Суть его в том, что формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а лишь началом контроля. Основной задачей такой проверки является действенность и результативность контрольно-ревизионных мероприятий по определению оптимальности решений, принимаемых государственными органами, и совершенных хозяйственных операций.
Тс из них, которые результативны (прибыльны и внешне выгодны), но не действенны, т.е. не отвечают требованиям достижения социально-политических целей данного государства, контролем осуждаются. Шведские ученые — авторы модели контроля эффективности — определили 54 вопроса, посредством ко торых оценивается его действенность.
Традиционные методы контроля в развитых странах все в большей степени дополняются новыми инструментами, как «программная оценка», «ориентация на конечные результаты», приштип «Сансег» и др.
Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм, позволяющий на регулярной основе осуществлять:
а) слежеітис за ходом реализации программы;
б) своевременно выявлять «узкие места» и реагировать на них;
в) контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ;
г) сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми;
д) соизмерять результаты с затраченными ресурсами, определяя тем самым фактическую эффективность программы.
Так, в циркуляре Административно-бюджетного управления США предусматривается, что на эти цели должно расходоваться в среднем 0,5-1,0% ассигнований на программу /25, с. 85/.
Если раньше ориентация в правительственных ведомствах развитых стран преобладала тенденция сосредотачиваться либо на основных средствах, либо на других показателях «ресурсного типа» (например, мощность предприятия, численность персонала и т.п.), то постепенно выявились недостатки использования этих характеристик, так как они дают мало информации о степени эффективности. Поэтому в последние годы традиционные характеристики выполнения программ дополняются «конечными» показателями, в максимальной степени отражающими реальную отдачу от программы, се всесторонние воздействия на общество, что определяется специальными методами эффективности контроля.
Метод «Сансст» предусматривает законодательное ограничение сроков функционирования большинства федеральных ведомств 4—10 годами. При этом требуется проводить тщательное аналитическое обоснование необходимости функционирования каждого ведомства и осуществляемых им программ.
Известно, что в штате Колорадо (США) в течение года были подверпгуты проверке 13 из 43 правительственных органов, в результате 3 ведомства были ликвидированы, 2 — объединены, полномочия 3 продлены в полном объеме, а вопрос о существовании 5 других организаций оставлен открытым до завершения более детальной проверки.
Во многих развитых странах при органах госконтроля созданы свои научно-исследовательские центры. Они изучают дело контроля в своей стране и за рубежом, разрабатывают предложения по усовершенствованию контрольной деятельности. Например, в Канаде создан Институт исследований по контролю эффективности, в США — Контрольно-исследовательский институт.
4 - 3/37
49 РАЗДЕЛ I. Теория финансового контроля и углубленного аудита
50 Финансовый контроль и углубленный аудит: теория, методология, практика
В связи с тем, что контроль эффективности предусматривает анализ значительного количества данных о деятельности правительств и министерств, в контрольных органах созданы управления информацией, а также существуют специальные министерства по сбору, обработке и предоставлению финансово-экономической информации.
В зарубежных странах предъявляются очень высокие требования к кадрам контрольно-ревизионных органов. Формирование их аппарата осуществляется в основном за счет специалистов высшей категории и научных работников.
В ГКФУ СШЛ, например, 76% всех контролеров — магистры и доктора наук. Все основные должности в органах госконтроля Франции замещаются по конкурсу лицами, окончившими Академию госуправления с 2-годичной учебой после окончания вуза.
В Великобритании специалистов с вузовским образованием после приема по конкурсу в контрольное ведомство обязательно направляют на 13-недельные курсы. Только в США, Колумбии, Филиппинах действуют 17 центров подготовки и совершенствования контролеров. Это университеты, факультеты, исследовательские институты, международные центры обмена знаниями и опытом по контрольно-ревизионной деятельности /25, с. 86—87/.
Процесс самосовершенствования работников контроля стимулирует и сложившаяся в ряде стран система продвижения по службе. Установлено до 25 иерархических ступеней служебной лестницы. По мере увеличения опыта, мастерства, повышения уровня знаний контролер через 2-3 года продвигается выше, при этом возрастает его авторитет и оплата труда.
Вопросы для обсуждения
1. Какие проЬлемы возникли по реформированию системы финансового контроля в транзитной экономике?
2. Назовите отличительные признаки финансового контроля в демократическом обществе с рыночной экономикой.
3. Каковы перспективы развития независимого аудита как формы финансового контроля?
4. В каких формах осуществляется финансовый контроль в экономически развитых зарубежных странах?
5. Чем отличаются структуры и функции высших органов государственного финансового контроля в передовых странах?
6. Чем обоснованы различные подходы и пути развития финансового контроля в зарубежных странах?
7. Какие модели и виды финансового контроля получили широкое распространение в странах с рыночной экономикой?
8. Что могут проверять высшие государственные органы финансового контроля в западных странах?
9. Какие основные контрольные и экспертно-аналитические функции выполняют органы финансового контроля в зарубежных странах?
===== Задания для самостоятельной работы
1. Составьте схемы взаимодействия высших органов государственного финансового контроля в развитых странах - США, Германии, Великобритании, Франции, Италии, Канаде и др.
2. Изучите прогрессиейый опыт организации финансового контроля и аудита в индустриально развитых странах.
3. Подготовьте доклады по актуальным вопросам развития государственного финансового контроля в зарубежных странах.
51 РАЗДЕЛ I. Теория финансового контроля и углубленного аудита
52 Финансовый контроль и углубленный аудит: теория, методология, практика
Храни порядок, и порядок охранит тебя.
Латинское изречение