§ б. Финансовый мониторинг

строя и вступления России в широкие децентрализованные торговоэкономические,

финансовые, банковские, страховые и иные отношения

в рамках мирахозяйственной системы настоятельной необходимостью

стало развертывание работы по борьбе с легализацией

(отмыванием) доходов, полученных преступным путем, с тем чтобы

осушествляемая в этом направлении деятельность многих других государств

имела бы соответствующий аналог и продолжение на территории

РФ.

Интернациональный характер мирового бизнеса, различия в налоговом

и банковском законодательстве разных стран, широкое

распространение наркоторговли, незаконного экспорта и импорта

(контрабанды), наконец, последствия разного уровня социальноэкономического

разв.r;пия стран требуют согласованной в международном

масштабе, единообразной системы мер по защите финансовой

системы каждой страны от оборота средств и доходов,

полученных преступным путем.

В настоящее время международно-правовая база этой деятельности

состоит из Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении,

изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности

1990 г.

подписала ее в 1999 г.), Международной конвенции о борьбе

с финансированием терроризма 2000 г. 2 , Кишиневской конвенции

о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским,

семейным и уголовным делам 2002 г. 3, ряда иных международных

документов, среди которых следует особо выделить рекомендации

СЗ РФ. 2003. NQ 3. Ст. 203.

Бюллетень международных договоров. 2003. NQ 5. С. 10-23.

Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав

Правительств СНГ. NQ 2 (41). С. 82-130.

125

Раздел !. Финансовая деятельность и финансовое право

Группы по разработке финансовых мер борьбы с отмыванием денег

(ФАТФ) и Всеобщие директивы по противодействию отмыванию

доходов в частном банковском секторе 1 (далее - Вольфебергекие

принципы 2000 г.).

В Российской Федерации с 2001 г.

<<0 противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных

преступным путем, и финансированию терроризма>>, на основании

которого было создано федеральное ведомство по борьбе с отмыванием

денег- Комитет по финансовому мониторингу при Минфине

России, позднее переименованный в Федеральную службу по финансовому

мониторингу (ФСФМ России), именуемую обычно Росфинмониторинг.

Под отмыванием денег понимается легализация доходов, полученных

преступным путем, а именно придание правомерного вида

владению, пользованию или распоряжению денежными средствами

или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления,

за исключением преступлений, предусмотренных ст. 193,

194, 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, ответственность по которым установлена

указанными статьями.

Федеральный закон исходит из признания легализацией доходов

только деятельности по использованию дохода, полученного в результате

преступления - деяния, получившего такую юридическую

оценку по приговору суда. Отметим, что существует и более широкое

понятие отмывания денег (легализации доходов). К этому выводу

приводит систематический анализ Страсбургской конвенции 1990 г.,

ст. 6 которой допускает осуществление средств борьбы даже и в том

случае, когда основное правонарушение не подпадает под уголовную

юрисдикцию участника конвенции или же по основаниям применения

того или иного национального законодательства лицо, виновное

в совершении основного правонарушения, не привлекалось к уголовной

ответственности.

В двусторонних соглашениях Российской Федерации с другими

государствами указано, что стороны сотрудничают в целях предотвращения,

выявления, пресечения и раскрытия незаконных фи-

------• ----

СПС <<Консультант Плюс>>.

126

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

нанеоных операций и операций, связанных с легализацией (отмыванием)

доходов, полученных незаконным путем (например, п.

Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством

Республики Болгарии о сотрудничестве и взаимной помаши

в области борьбы с незаконными финансовыми операциями и

финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием)

доходов, полученных незаконным путем, 1999 г. 1 ).

Таким образом, сушествует как минимум два подхода к пониманию

борьбы с отмыванием денег:

1) криминальный, когда целью выступает противодействие легализации

доходов, полученных в результате доказанного или

презюмируемого преступления;

2) общеправовой, когда любыенезаконные финансовые операции,

приведшие к обогащению лиц, их совершивших, расследуются

в порядке, предусмотренном законодательством о

борьбе с отмыванием денег, даже если основное правонарушение

не получило оценку как преступление.

Хотя отмывание денег как вид противоправной деятельности

известно уже несколько десятилетий, наиболее опасным оно стало

в последнее время в связи с волной международного терроризма, захлестнувшей

многие страны. Легализация преступных (противоправных)

доходов рассматривается мировым сообществом в первую очередь

как деятельность, сопряженная с терроризмом и другими тяжкими

преступлениями. Отсюда усиление международной борьбы с

этим явлением, направленной против всех возможностей формирования

фондов денежных средств, которые могут быть использованы

для финансирования терроризма и иных преступных посягательств.

Меры борьбы с легализацией доходов, полученных преступным

(противоправным) путем, включают:

1) возложение на организации, осушествляющие операции с денежными

средствами, обязанностей по осушествлению внутреннего

контроля за финансовыми операциями с их участием

или при их посредничестве;

2) осуществление обязательного контроля за операциями с денежными

средствами или с другим имуществом с доведени-

Бюллетень международных договоров. 2000. NQ 4. С. 91-95.

127

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ем до Росфинмониторинга информации о подконтрольных

сделках;

3) ведение деятельности по противодействию легализации (отмыванию)

доходов, полученных преступным (противоправным)

пугем, и финансированию терроризма.

В свою очередь, каждое направление охватывает широкую группу

конкретных мер, предусмотренных международно-правовыми ак•

тами и национальным законодательством РФ.

1.

участники рынка ценных бумаг, страховые и лизинговые

компании, организации федеральной почтовой связи, ломбарды, организации,

осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных

металлов и камней, ювелирных изделий, организации, содержащие

тотализаторы и букмекерекие конторы, проводящие лотереи и иные

игры с разыгрыванием призового фонда, а также организации, осуществляющие

управление инвестиционными фондами и негосударственными

пенеионными фондами, осуществляют обязательный

контроль за финансовыми операциями на сумму, равную или превышающую

600 тыс. руб. (эквиваленту 600 тыс. руб. в иностранной

валюте), если эти операции относятся к одному из вИдов операций,

подлежащих контролю, или же независимо от суммы одной из сторон

операции является организация или лицо, в отношении которых

имеются достоверные сведения об их участии в экстремистской деятельности,

либо юрИдическое лицо, находящееся в собственности

или под контролем такой организации или лица, либо физическое

лицо или юрИдическое лицо, действующее от имени или по указанию

такой организации или лица1 •

Для возложения обязанности по процедуре внутреннего контроля

используется одновременно несколько методов:

128

1) метод родового указания организаций, осуществляющих финансовые

операции;

2) метод классификации подлежащих контролю финансовых

операций;

См.: Постановление Правительства РФ от 18 января 2003 г. N2 28 «Об утверждении

Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому

мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами

или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы>>

11 СЗ РФ. 2003. N2 4. Ст. 330.

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

3) метод достоверной доказательности того или иного участия

юридического и (или) физического лица в экстремистской

деятельности.

В частности, в дополнение к вышеуказанным признакам контролируемой

операции установлено, что подлежат контролю:

1) операции с денежными средствами в наличной форме (покупка

или продажа наличной иностранной валюты, приобретение

физическим лицом ценных бумаг, обмен банкнот

одного достоинства на банкноты другого достоинства, получение

физическими лицами денежных средств по чеку на

предъявителя, выданному нерезидентом, и др.);

2) операции по банковсКим счетам (вкладам) - при размещении

денежных средств во вклад (на депозит) на предъявителя,

при открытии вклада (депозита) в пользу третьих лиц с

размещением в него денежных средств в наличной форме,

при переводе денежных средств за границу на счет (вклад),

открытый на анонимного владельца, и в иных аналогичных

случаях;

3) иные сделки с движимым имуществом, в том числе помещение

ценных бумаг, драгоценных металлов и камней, ювелирных

изделий из них и лома таких изделий в ломбард, выплата

физическому лицу страхового возмещения или получение от

него страховой премии, получение денежных средств в виде

платы ____________за участие в игре в лотерею или в других основанных

на риске играх.

Что касается достоверной докаЗанности участия в экстремистской

деятельности, то этот метод применяется путем внесения таких

организаций и (или) лиц в специальный перечень, ведение которого

возложено на Росфинмониторинг. Федеральным законом <<0 противодействии

легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным

путем, и финансированию терроризма>> установлены следующие

основания включения физического или юридического лица

в этот перечень:

• наличие вступившего в законную силу решения суда о ликвидации

или запрете деятельности организации в связи с ее

причастностью к экстремистской деятельности или терроризму;

129

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

• наличие вступившего в законную силу приговора суда Российской

Федерации о признании физического лица виновным

в совершении террористических действий;

• наличие решения Генерального прокурара РФ или подчиненного

ему прокурара о приостановлении деятельности

организации в связи с его обрашением в суд с заявлением о

привлечении ____________организации к ответственности за террористИческую

деятельность;

• решения (приговоры) иностранных судов, признаваемые

в Российской Федерации, в отношении организаций, осуществляющих

террористическую деятельность, включение

организаций и лиц по решению международных организаций,

ведущих борьбу с терроризмом, в аналогичные перечниидр.

В отличие от общераспространенного мнения контроль за финансовыми

операциями на предмет возможной легализации доходов,

полученных в результате преступной деятельности, ограничен

по ряду оснований и квалифицирующих признаков и в целом касается

довольно узкого круга сделок. Заметно и то, что применяемые

меры Уже, чем дефиниция отмывания (легализации) доходов, полученных

преступным путем, поскольку контроль сосредоточен в сферах

пользования и распоряжения соответствующими денежными

средствами и имуществом, тогда как владение ими практически не

охватывается.

Так, получение процентов по вкладам (депозитам), дивидендов,

начислений на паи и другие доходы от инвестированных денежных

средств, доходы от сдачи в аренду объектов недвижимости, иные

виды обогащения юридических и (или) физических лиц по основанию

владения денежными средствами или недвижимостью не подлежат

контролю. Но, даже не будучи всеобъемлющим, контроль

за финансовыми операциями в 2009 г. привел к отзыву лицензий у

44 банков и возбуждению более 4 тыс. уголовных дел; было проверено

более 5 млн подлежащих контролю операций 1 •

2. Осуществление обязательного контроля за операциями с денежными

средствами преследует цель представления сведений о возможных

или предполагаемых случаях отмывания (легализации) до-

; .

130

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

ходов, полученных преступным путем, в органы Росфинмониторинга

организациями, осуществляющими операции с денежными средствами

и иным имуществом. При этом представляемая информация

должна соответствовать правилам и требованиям, устанавливаемым

применительно к кредитным организациям Банком России, а в отношении

других организаций, поименованных в ст. 5 Федерального

закона «0 противодействии легализации (отмыванию) доходов,

полученных преступным путем, и финансированию терроризма»,Правительством

РФ.

На организации, осуществляющие финансовые операции, возлагаются

обязанности по идентификации клиентов и выгодоприобретателей,

ведению обязательного контроля, документальной фиксации

и направлению в Росфинмониторинг сведений по подлежащим

обязательному контролю операциям с Денежными средствами и

иным имуществом, приостановлению некоторых видов финансовых

операций и осуществление иных превентивных мер.

Под идентификацией клиентов и выrодоприобретателей понимается

сбор документов и сведений: в отношении физического лица -

переанальных данных, ИНН, сведений о документе, удостоверяющем

личность, и его содержании, месте жительства или месте

пребывания; в отношении юридического лица - наименования, регистрационных

данных, сведений об органах управления, сведений о

величине уставного фонда и других активах организаций; аналогичные

сведения собираются и в отношении индивидуальных предпринимателей.

Применительно к выгодоприобретателю идентификация предполагает

сбор сведений, свидетельствующих о том, что клиент действует

к выгоде другого лица при осуществлении банковской или иной

Финансовой операции, а также сведений, характеризующих правовой

статус выгодоприобретателя.

Вольфебергекие принцилы 2000 г. ориентируют кредитные учреждения

идентифицировать клиентуру и по следующим критериям:

•

•

•

•

цель и причины открытия счета;

предполагаемые операции по счету;

источник состояния (характер деятельности клиента);

оценка капитала;

131

Раздел /. Финансовая деятельность и финансовое право

• источник фондов (происхождение и способы перевода

средств на счете);

• дополнительная релевантная информация.

Правила об идентификации организаций, осуществляющих финансовые

операции клиентов и выгодоприобретателей, включают

в себя также разработку правил внутреннего контроля, а кредитными

организациями - программы идентификации клиентов и лиц, к выгоде

которых действует клиент. Данные идентификации существуют

в виде специального досье и подлежат проверке в целях обновления

не реже чем один раз в год.

Обязательный контроль предполагает документальную фиксацию

и направление в Росфилмониторинг сведений о совершении подконтрольных

операций при наличии следующих оснований:

• запутанный или необычный характер сделки, не имеющей

очевидного экономического смысла или очевидной законной

цели;

• несоответствие сделки целям деятельности организации,

предусмотренным учредительными документами;

• выявление леоднократного совершения сделок, характер которых

дает основания считать, что целью их осуществления

является уклонение от процедур обязательного контроля;

• иные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в д ействиях

клиентуры признаков легализации (отмывания) доходов,

полученных преступным путем.

Документальной фиксации подвергаются сведения о виде операции

и об основаниях ее совершения; о дате совершения операции и

сумме, на которую она совершена; данные об идентификации юридического

или физического лица, ее совершившего, а также о лицах,

действовавших от имени этого юридического или физического лица;

сведения, требуемые для идентификации контрагента по документируемой

сделке. Указанная информация направляется в Росфилмониторинг

____________или его региональные органы. Документы, подтверждающие

сведения, подлежащие фиксации, а также копии документов,

необходимых для идентификации, подлежат хранению в организации,

осуществлявшей финансовую операцию в течение пяти лет.

3. Важным, все более значимым направлением противодействия

легализации доходов, полученных преступным путем, становится

в последние годы самостоятельное применение организациями, осу-

132

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

ществляющими финансовые операции, превентивных мер операционного

характера.

Кредитные и иные организации, осуществляющие финансовые

операции согласно федеральному законодательству не только вправе,

но и обязаны предпринимать меры, направленные на общую,

специальную превенцию и пресечение действий по легализации

преступных доходов и финансированию терроризма. Так, банкам

запрещено открывать счета (вклады) на анонимных владельцев, т.е.

без наличия данных, необходимых для идентификации соответствующего

лица, и предоставлено право отказаться от заключения договора

банковского счета с лицом, представившим недостоверные

документы, подозреваемом в террористической деятельности или

финансировании ее.

В выполнении распоряжения клиента о• совершении расчетноплатежной

операции (за исключением операций по зачислению

средств на счет) может быть отказано по основаниям осуществления

обязательного контроля или отсутствия (недостоверности) документов,

подлежащих фиксированию в целях противодействия легализации

доходов, полученных преступным путем. Ранее начатая

операция может быть приостановлена на два рабочИх дня с даты,

когда получено соответствующее распоряжение клиента, с представлением

информации в орган Росфинмониторинга (п. 5, 10, 11

ст. 7 Федерального закона <<0 противодействии легализации (отмыванию)

доходов, полученных преступным путем, и финансированию

терроризма»).

Известно, что заключение договора расчетного или иного счета с

кредитным учреждением включает в себя обязательство клиента соблюдать

требования закона и банковских правил в отношении порядка

проведения расчетов и оформления расчетных документов.

На кредитную организацию возложена также функция исполнения

различных юрисдикционных и процессуальных актов, исходящих

от судебных органов, органов предварительного следствия,

налоговых органов,. по аресту средств на банковском счете и приостановлению

операций по счету как способу принудительного исполнения

обязательств его владельца.

Рассматриваемый же здесь круг мер по противодействию легализации

преступных доходов существенно отличается от других форм

банковского контроля как тем, что преследует цели защиты правопорядка

в совершенно иной сфере - в области борьбы с криминаль-

133

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

ным бизнесом, так и тем, что применение этих мер носит обязательный

характер для самой органдзации, осуществляющей финансовый

контроль.

Согласно ст. 13 вышеуказанного Федерального закона уклонение

организации от ведения противодействия легализации преступных

доходов или нарушение установленного порЯдка этой работы

может повлечь отзыв (аннулирование) лицензии на ведение соответствующей

деятельности. Имеются и другие основания полагать,

что противодействие легализации преступных доходов для организаций,

осуществляющих операции с денежными средствами и иным

имуществом, не делегированная, не возложенная экстраординарным

законодательством на них публичная функция, но уставная обязанность

этого вида организаций.

В аспекте же их гражданской правосубъектности противодействие

легализации преступных доходов выступает лицензионным

условием, поскольку оно презюмируется при выдаче лицензий и

получении других специальных разрешений. В свою очередь, Росфинмониторинг

следует рассматривать как государственный орган,

возглавляющий противодействие и руководящий этой работой,

практически осуществляемой финансовыми и иными организациями.

Среди конкретных проблем, сопровождающих становление этого

важного вида финансового контроля, упомянем лишь некоторые.

Большая часть сделок, таящих угрозу легализации преступных

доходов, естественно, связана с кредитными учреждениями, обладающими

квалифицированным штатом сотрудников и техническими

средствами для осуществления контроля. Выполнение аналогичных

правил другими организациями: ломбардами, казино, ювелирными

магазинами - на этом фоне выглЯдит проблематичным. Между тем

ответственность за не надлежащий контроль за проводимыми сделками

основана на единых критериях, что чревато для некоторых организаций

потерей лицензии и, соответственно, прекращением де ятельности.

Не совсем ясно, почему обязанность контроля в аспекте преступных

доходов вообще сконцентрирована вокруг совершения соответствующих

сделок. Если владение и пользование доходами и имуществом,

полученными преступным путем, наряду с распоряжением

ими также относятся к легализации, то, предположительно, регистрационные,

налоговые, лицензионные органы, суды, рассматри-

134

Глава V. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации

вающие гражданские дела и арбитражные споры, некоторые другие

органы, обладающие релевантной информацией, подлежат включению

в круг органов, ведущих этот вид контроля.

Становление механизма противодействия легализации преступных

доходов и финансированию терроризма должно, с одной стороны,

исключать <<размывание» критериев и превращение этой деятельности

во всеобщий контроль за доходами, с другой - привести

к появлению не только в законодательстве, но и в юрисдикционной

практике действенных средств защиты и восстановления нарущенного

права. Речь идет о не существующем пока инструменте судебной

защиты от легализации преступных доходов в виде права Росфинмониторинга

на самостоятельное предъявление исков в защиту

интересов государства и общества независимо от возбуждения уголовныхдел

пост. 174, 174.1 УК РФ.

Уголовная ответственность за легализацию преступных доходов,

к сожалению, построена на зависимости ее применения от наличия

приговора по основному (так называемому предикатному) преступлению.

Отсутствие первого не допускает возникновения второго.

В литературе обсуждаются многие варианты <<оживления» ст. 174,

174.1 УК РФ, в том числе и полный отказ от зависимости от предикатнога

преступления и вынесения обвинительного приговора.

Компетенция Росфинмониторинrа. Правовое положение центрального

органа по этому виду финансового контроля определяется Положением

о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв.

постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N2 307.

Основными функциями Росфинмониторинга являются сбор, обработка

и проверка информации об операциях (сделках) с денежными

средствами и иным имуществом, координация федеральных правоохранительных

и иных органов в сфере противодействия легализации

преступных доходов, участие в разработке и осуществлении

международных программ в этой области и иные, связанные с этими

прерогативы.

Территориальными органами Росфинмониторинга являются

межрегиональные управления, которые:

• проводят проверку полученной от центрального аппарата информации;

• осуществляют контрольное сопровождение материалов, переданных

в правоохранительные органы;

135

Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право

• проводят контроль за соблюдением финансовыми организациями

правил противодействия легализации доходов, полученных

преступным путем.

Положение о Росфинмониторинге подтверждает его статус как

одной из федеральных служб, подотчетной Правительству РФ, главной

функцией которой выступает ведение финансового мониторин-.

га- информационной работы как средства противодействия легализации

преступных доходов, с тем чтобы в случае выявления признаков

такой деятельности и лиц, причастных к ее осуществлению,

уголовные дела возбуждались, оперативно-розыскные мероприятия

и следствие осуществлялись бы правоохранительными органами и

в пределах их компетенции. Важное место в деятельности Росфинмониторинга

занимает также нормотворческая, аналитическая и методическая

работа по предметам его ведения.

Отметим, что накопленный за несколько лет опыт противодействия

легализации преступных доходов (имущества) посредством специализированной

федеральной службы с достаточной настоятельностью

требует не столько организационной реформы этой деятельности,

хотя здесь имеются некоторые пробелы, сколько изменения

самой концепции противодействия - уточнеl!"ия цели, расширения

юридического инструментария, совершенствования законодательства

и практики его применения.

Становится все более ясно, что в стране должна существовать

четкая система борьбы с <<грязными деньгами>> и противодействие

их легализации только уголовно-правовыми средствами есть попытка

решения части проблем без внимания к сущности этого уродливого

экономически и недопустимого юридически явления, ставшего

следствием трансформации экономической модели в стране. Одновременно

все большую актуальность приобретает задача улучшения

обмена информацией между органами Росфинмониторинга и правоохранительными

органами, Счетной палатой РФ, другими органами

финансового контроля в целях совместного отс.Леживания всех преступных

финансовых операций и иных злоупотреблений в области

оборота денежных средств.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 11

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

Глава Vl

Бюджет и бюджетное право

§ 1. Понятие государственного бюджета.

Роль государственного бюджета

в осуществлении социально-экономических

задач государства

«Бюджет•> - слово английского происхождения, которое означает

<<мешою>. Перед окончанием заседания палаты общин в Англии

в XVI-XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом

об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидии

королю. Данная процедура называлась <<открытие бюджета•>.

С конца XVII в. бюджетом стал называться и тот документ, который

заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и

расходов государства. Историческое развитие бюджета есть постепенный

переход от простого счетоводства к составлению сначала

в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государственных

доходов и расходов, пока, наконец, не появляется общая

смета в виде бюджета в настоящем смысле 1 •

---------------

См.: Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 171.

139

Раздел IL Бюджетное право

Государственный бюджет существует практически с момента возникновения

института государства. Еще Ф. Кокошкин писал о том,

Что бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план

государственного хозяйства, устанавливаемый вперед на определенный

период времени (большей частью на один год) и обязательный

для правительства.

В свое время известный немецкий государствовед Г. Еллинек говорил,

что <<ПОд бюджетом понимается хозяйственный план какоголибо

сообщества на определенный период времени, финансовый

или бюджетный период»'.

В современной теории финансового права бюджет рассматривается

в трех аспектах: экономическом, материальном и юридическом.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность

экономических отношений, складывающихся в связи с образованием,

распределением и последующим использованием централизованных

денежных фондов, предназначенных для осуществления

функций и полномочий органов государственной власти и

местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как централизованный

фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покрытия

государственных расходов. В отличие от целевого характера го-

. сударственных внебюджетных фондов бюджет является универсальным

денежным фондом, аккумулирующим налоговые и иеналоговые

доходы и из которого в соответствии с бюджетной классификацией

финансируются определенные расходы государства.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой

акт. Бюджет представляет основной финансовый план образования,

распределения и использования централизованного денежного

фонда государства или муниципального образования, утверждаемый

соответствующим органом государственной власти или

местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно

закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных

правоотношений.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации

содержится характеристика бюджета с позиции права собствен-

Еллинек Г. Бюджетное право 1 пер. с нем. Ростов н/Д, 1905.

140

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

ности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного

бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными

предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно,

государственную казну Российской Федерации или ее

субъекта.

В действующей редакции БК РФ (ст. б) <<бюджет>> определен как

форма образования и расходования денежных средств, предназначенных

для финансового обеспечения задач и функций государства

и местного самоуправления.

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного

бюджета, - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

на соответствующей территории (за исключением бюджетов

государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных

трансфертов между этими бюджетами.

Правовая форма бюджета раскрывается в ст. 11 БК РФ, согласно

которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных

фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных

законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты

территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются

и утверждаются в форме законов субъектов Российской

Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются

в форме правовых актов представительных органов муниципальных

образований.

Государственный бюджет- центральное звено финансовой системы

государства. Через бюджет государство организует перераспределение

финансовых потоков между различными сферами общественной

жизни. В государственных и муниципальных финансах

бюджет является неотъемлемой частью, важнейшей финансовой категорией.

Роль государственного бюджета в осуществлении социальноэкономических

задач государства проявляется прежде всего в тех

функциях, которые он призван выполнять.

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения

Приоритетов финансовой политики государства посредством аккумулирования

и последующего распределения средств, поддержания

141

Раздел IL Бюджетное право

стабильной макроэкономической ситуации и как экономическая категория

выполняет следующие функции:

1) распределительную;

2) контрольную;

3) стабилизирующую;

4) стимулирующую;

5) социальную.

Распределительная функция бюджета осуществляется посредством

аккумулирования доходов и их последующего использования

в объемах и направлениях, утверждаемых на очередной финансовый

год. Содержание распределительной функции определяется процессом

распределения стоимости валового внутреннего продукта и национального

дохода между различными сферами, регионами, социальными

группами населения.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что в процессе

формирования, распределения и использования фонда создается

объективная основа для осуществления государственного финансового

контроля. Сбалансированность и дефицит бюджета позволяют

выявить динамику экономических процессов и обусловливают возможность

предпринять регулирующие меры.

Особенно вьщелим стабилизирующую функцию, присущую в большей

степени федеральному бюджету. Составляя значительную часть

государственных финансов, федеральный бюджет должен выступать

гарантом стабильности экономической ситуации, эффективным финансовым

инструментом региональной политики.

Стимулирующая функция бюджета наиболее слабо развита в российской

практике бюджетного процесса. Из федерального бюджета

выделяются средства, которые представляют собой финансовую помощь

региональным бюджетам, которые испытывают дефицит, а не

материальные стимулы к развитию.

Происходит своего рода «латание бюджетных дыр>>, в результате

финансовые ресурсы расходуются лишь на текущие нужды, и не происходит

наращивания собственной доходной базы регионов, укрепления

их налоговой базы, что в среднесрочной перспектине приведет

к увеличению налоговых поступлений и пополнению федерального

бюдЖета.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также

выполняет ряд функций:

142

Глава VI. Бюджет и бюджетное право

•создание правовой базы для финансовой деятельности органов

государственной власти и органов местного самоуправления;

•закрепление юридических прав и обязанностей участников

бюджетных правоотношений.

При этом вне зависимости от общественно-экономической формации

главная функция бюджета - удовлетворять потребности государственных

и общественных институтов в денежных средствах.

Кроме того, государственный бюджет необходим для успешного

функционирования всей социальной сферы. •

Бюджет представляет собой элемент усиления роли государства

в экономике. Именно бю,щкет должен и может обеспечить увеличение

объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации

его функций, в том числе социально-экономических задач, которые

в совокупности должны быть направлены на устойчивое развитие

экономики. Таким образом, бюджет является своего рода инструментом

стимулирования экономики.

Роль бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской

Федерации определяется тем, что они выступают центральными

звеньями финансовой системы государства. Через бюджет государство

организует перераспределение финансовых потоков между

сферами общественной жизни. Бюджет представляет собой важнейший

инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства

посредством аккумулирования и последующего распределения

средств, поддержания стабильной макроэкономической ситуации

(как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях

власти).

Именно бюджет должен и может обеспечить увеличение объема

Финансовых ресурсов, необходимых для реализации его функций,

в том числе социально-экономических задач, которые в совокупности

должны быть направлены на устойчивое развитие экономики

страны в целом, ее отдельных регионов и территорий муниципальных

образований. В научной литературе отмечается, что каждый

бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы

Российской Федерации и именно через него осуществляется финансовая

политика государства.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N1 63-ФЗ «0 внесении

изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части

регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с

143

Раздел II. Бюджетное право

бюджетным законодателЬством Российской Федерации отдельных

законодательных актов Российской Федерации» 1 БК РФ был дополнен

тремя статьями, регламентирующими понятия «федеральный

бюджет>>, «бюджеты субъектов Российской Федерации» и <<местные

бюджеты>>. Данная поправка бьmа внесена в целях усиления самостоятельности

региональных и местных бюджетов, выделения гарантийной,

стабилизирующей роли федерального бюджета.

В ст. 13 БК РФ говорится, что федеральный бюджет и бюджеты

государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

предназначены для исполнения расходных обязательств Российской

Федерации и что использование федеральными органами государственной

власти иных форм образования и расходования денежных

средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств

Российской Федерации, не допускается.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина, характеризуя федеральный бюджет,

пишут: «Роль федерального бюджета заключается в том, что он

является основной финансовой базой функционирования государства..

Централизация финансовых средств в федеральном бюджете

имеет важное экономическое и политическое значение, позволяет

осуществлять единую финансовую политику на всей территории

страны. Средства, мобилизуемые в федеральном бюджете, используются

для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут

(или не должны) быть обеспечены из других источников. С помощью

федерального бюджета осуществляется перераспределение финансовых

средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания

условий их социально-экономического развития>>2 • Кроме того, федеральный бюджет необходим для успешного

функционирования всей социальной сферы. В связи с этим следует

также отдельно выделить пятую функцию бюджета - социальную.

Согласно ст. 14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и

бюджет территориального государственного внебюджетного фонда>>

БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный

бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного

фонда, средства которых предназначены для исполнения

расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Статья 15

СЗ РФ. 2007. NQ 18. Ст. 2117.

Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. С. 102.

144