ГРА СУПЕРЕЧОК

Басейн Реймонд: обговорення умов^ъ

Басейн Реймонд — малий, площа поверхні — 40 квадратних миль. Розташований він усередині території, тобто схований від вторгнення солоних вод.

За декілька років Пасадена прийняла стратегію домінуючого грав­ця у привілейованій групі. З 1914 по 1923 рік, наприклад, місто попов­нювало басейн, перехоплюючи повені та звертаючи їх на гравійні ділянки біля підніжжя гір Сан-Габріель. Вода, яка просочувалася в ба­сейн, була доступна для використання Пасаденою, а також іншими ви­робниками ґрунтових вод. Наприкінці 1920-х років місто було одним з провідних учасників заснування Кооперативу з водопостачання Пів­денної Каліфорнії (Metropolitan Water District of Southern California), який зрештою побудував акведук, що доставляв воду за 250 миль з річ­ки Колорадо в район Лос-Анджелеса.

Але в 1930-ті роки Пасадена вже не хотіла здійснювати незалежні дії, що давали істотну користь іншим особам, які не несли жодних вит­рат.

Експертиза зайняла багато часу і коштувала дорого (проект вис­новку готувався аж до березня 1943 року і обійшовся у $ 53 000). Суддя встановив: щорічні вилучення з басейну складали 29 400 акро-футів, тоді як рівень безпечного водозабору — лише 21 900 акро-футів, що призводило до щорічного перевилучення обсягом у 8500 акро-футів. Суддя рекомендував сторонам скоротити обсяги відкачування до рів­ня безпечного водозабору з басейну.

Так сторони стикнулися з одним владним «образом» їхньої спіль­ної проблеми. Окрім того, вони також мали стикнутися з новим «ста­ном дефолту» (Е. Ostrom_t 1986а), якщо б не спромоглися виробити влас­не рішення. До судового розгляду нездатність домовитися просто означала б повернення до відкачувальної гонки. Після того як справа потрапила до суду, відсутність угоди означала, що саме суддя мав вирі­шувати, які зі сторін повинні нести збитки внаслідок скорочення. Яке рішення ухвалить суддяг було зовсім не ясно. Він міг, наприклад, за­твердити переважні права власників земельних ділянок над водними басейнами, а потім визначити решту 21 900 акро-футів як «надлишки», що підлягали розподілу між присвоювачами «за старшинством». Або ж міг вирішити, що надлишків не було взагалі. У цьому разі за «старшим» присвоювачем могло бути визнане право набувальної давності, а ос­новні збитки від скорочення видобування води понесли б власники зе­мельних ділянок над водними басейнами.

Спрощену картину проблеми, з якою стикнулися виробники під час обговорення, показано на малюнку 4.2.

Окрім того, і присвоювачі могли проаналізувати найнесприятли- віше для них рішення та припустити, що суддя може визначити непо­рушні права на 12 000 акро-футів за власниками земельних ділянок над водними басейнами, а потім присудити «надлишок» у 10 000 акро-футів присвоювачам «за старшинством». Точка А є найгіршим з можливих

Виробники води — присвоювачі

Мал. 4.2. Ситуація, з якою стикнулися під час обговорення власники земельних ділянок над водними басейнами та присвоювачі

рішень для присвоювачів. Для всіх учасників діапазон варіантів між повним захистом і суттєвими втратами (лінія, що з'єднує А і В) міг бути значним. Окрім того, повний судовий розгляд, з огляду на наявність су­перечливих правових доктрин, міг тривати довго і судові витрати були б дуже великими.

За ініціативою Пасадени сторони провели серйозні переговори під контролем суду. За шість місяців вони розробили обумовлену угоду, підписану всіма сторонами (крім двох із 32 сторін), що брали участь у судовому розгляді. Переговорному процесу сприяв у цьому випадку той незвичайний факт, що один адвокат — Кеннет Райт — представляв аж 16 сторін.

Сторони, які підписали угоду, вирішили, що тривалий час рівень безпечного водозабору перевищувався і його необхідно скоротити до рівня безпечного водозабору з басейну. Вони зазначили, що дані про водозабір кожного виробника ґрунтових вод мають бути відкритими, регулярними та загальновідомими внаслідок того, що овердрафт спри­чиняє шкоду для всіх інших. Таким чином, кожен виробник виступав проти всіх інших. Термін «взаємний припис» вживався для опису кон­цепції, яка використовувалася цими сторонами як основа для врегулю­вання суперечок шляхом переговорів. Сторони, що підписали угоду, погодилися пропорційно поділити скорочення водозабору замість по­дальшого використання правових процедур для визначення пріоритет­ності чиїхось прав⁷. Пропорційний розподіл скорочення водозабору представлено на малюнку 4.2 точкою ∕>θ^,. Крім того, вони гарантували один одному пропорційний розподіл безпечного водозабору (якщо він зміниться в майбутньому) і створили механізми для того, щоб ті, хто від скорочення водозабору постраждав найбільше, могли обмінюватися правами з тими, хто хотів би продавати свої права на щорічній основі.

За скороченою процедурою відбувся суд для вислуховування за­перечень Каліфорнійсько-Мічиганської компанії земельних і водних ресурсів та для призначення Відділу водних ресурсів Каліфорнійсько­го департаменту громадських робіт (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works) «хазяїном води» (water­master) — органом, що здійснює офіційний моніторинг для нагляду за виконанням угоди. Замість постановления власного рішення⁹ суддя після деяких роздумів 23 грудня 1944 року¹⁰ остаточно затвердив розроблену сторонами мирову угоду. Було проголошено, що всі вста­новлені права є рівнозначними для будь-яких майбутніх суперечок; від усіх очікувалося, що вони не намагатимуться отримати більше прав, ніж їм установлено. Рішенням було визначено роль «хазяїна води» для забезпечення дотримання положень угоди та контролю за створеним пулом обміну водних прав. На додаток до механізмів лізингу, встанов­лені права могли здаватися в оренду або продаватися за умови, що про трансфери повідомлявся «хазяїн води». Дві третини витрат «хазяїна води» повинні сплачувати сторони, а решту витрат на моніторинг до­тримання умов угоди мав сплачувати штат Каліфорнія. Рішення було оскаржене і підтримане Верховним судом штату Каліфорнія¹¹. Верхов­ний суд Сполучених Штатів переглядати справу відмовився.

Розробивши свою угоду, сторони припинили відкачувальну гонку швидше і з меншими втратами, ніж це відбулося б через судові проце­дури¹². Вони також отримали непорушні вільно конвертовані права на визначені частини безпечного водозабору басейну. Ринок цих прав на водні ресурси розвинувся, і більшість з невеликих правовласників про­дали свої права водним компаніям, для яких ці права були більш цінні. Зараз нараховується 17 активних виробників, і майже всі вони — муні­ципальні або приватні водні компанії. Тільки троє власників земельних ділянок над водними басейнами продовжують вилучати воду з басей­ну. Території в межах басейну, які не мають доступу до привізної води, в 1953 році утворили муніципальні водні корпорації і в 1955 році поча­ли отримувати привізну воду.

Західний басейн: обговорення умов

Західний басейн, з площею поверхні у 170 квадратних миль, наба­гато більший за басейн Реймонд. Розташований близько до океану, він простирається від міста Інглвуд до півострова Палос Вердес. Ситуація в цьому басейні була не настільки сприятливою для ведення перего­ворів, як у виробників басейну Реймонд. Основною перевагою вироб­ників Західного басейну було те, що їхні вищерозташовані сусіди вже понесли витрати на інновації та розробили процедури для врегулюван­ня шляхом переговорів відповідно до законодавства Каліфорнії, які ба­гатьма потенційними учасниками судових процесів вважалися спра­ведливими. Недоліки Західного басейну такі:

1) велика кількість виробників (під час судового розгляду було пе­рераховано близько 500 сторін);

2) відсутність одного домінуючого виробника;

3) значна асиметрія ризиків, пов'язаних з проникненням морської води (хто ближче до моря, позбудеться свердловин значно раніше за тих, хто розташований далі).

Проблема розміру групи була певною мірою компенсована кон­центрованим характером виробництва ґрунтових вод басейну: на 19 виробників припадало близько 85% від загальної кількості води, що вилучалася із Західного басейну¹³.

Овердрафт «спіткав» Західний басейн на десять років пізніше, ніж басейн Реймонд. Важка індустріалізація під час Другої світової війни посилила наростання овердрафту, зокрема через те, що на цій тери­торії було багато нафтових компаній і виробництво води постійно зростало. На початку 1940 року свердловини на узбережжі стали пока­зувати збільшення солоності. Однак багато виробників води басейну вірили, що солоність цих свердловин є симптомом тільки «локальної» проблеми безпосередньо на узбережжі, а не більш загальної пробле­ми, що могла б вплинути на їхнє становище в майбутньому. Протягом 1943 року дев’ять прибережних муніципалітетів кілька разів зустріча­лися, щоб обговорити важливість підвищення солоності води в їхніх свердловинах. Вони погодилися, що потрібно більше інформації, аби отримати реальну картину і загальне уявлення про структуру підзем­ного басейну. Для проведення первинного дослідження проблеми по­стачання басейну ґрунтових вод ці міста підписали угоду про співпра­цю з Геологічною службою CIIIA (the United States Geological Survey) і Лос-Анджелеським департаментом з контролю за повенями (the Los Angeles County Flood Control District)¹⁴.

Доповідь, підготовлена в 1944 році, змалювала похмуру картину. У свердловини вздовж усього узбережжя вторглася морська вода. Дослідники не виявили природного бар’єра, який міг би зупинити на­ступ моря. Увесь басейн був під загрозою руйнування. У доповіді наво­дився загальний нарис основних кордонів басейну і масштабів цієї проблеми без надання точних даних щодо безпечного водозабору та поточного обсягу вилучення води. Однак тепер виробники вже не мог­ли стверджувати, що солоність води у прибережних свердловинах є лише локальною проблемою.

У грудні 1944 року всі основні виробники води зустрілися і створи­ли спеціальний комітет, щоб вирішити, що ж робити далі. Цей комітет виробив три основні рекомендації:

1) створити постійну асоціацію усіх зацікавлених виробників води для продовження обговорення їхніх спільних проблем і можливих спільних дій;

2) провести технічне обстеження щодо альтернативних джерел води для території;

3) виробникам води — розглянути питання про ініціювання право­вих дій, схожих на ті, які щойно завершилися в басейні Реймонд, для зменшення загальних обсягів відкачування й унормування вилучення обмежених запасів води в Західному басейні серед усіх виробників води (Ways and Means Committee, 1945, p. 16).

Усіх трьох рекомендацій було дотримано. Протягом кількох міся­ців було створено Водну асоціацію Західного басейну (the West Basin Water Association)¹⁵. Вона запровадила відкритий форум¹⁶ для обго­ворення всіх основних кроків, які здійснювалися у Західному басейні виробниками та представниками різних місцевих, регіональних і дер­жавних установ. Ресурси Асоціації часто використовувалися для от­римання і поширення найкращої можливої технічної інформації про басейн. Велися детальні протоколи всіх засідань Водної асоціації За­хідного басейну, а також засідань Виконавчого комітету та більшості робочих груп Асоціації. Ці протоколи були доступні для всіх членів і для інших осіб, зацікавлених в отриманні інформації про прийняті рі­шення, технічні дані, а також у вивченні недоліків і переваг альтерна­тивних варіантів. З 1946 по 1954 рік усім членам надсилався щотижне­вий бюлетень. Девізом бюлетеня, як казав його головний редактор, були слова «хай не буде жодних сюрпризів — ні приємних, ні непри­ємних» (Fossette and Fossette, 1986, р. 57). Практика отримання всієї на­явної інформації та її поширення суттєво збільшили ступінь розуміння і рівень співпраці між учасниками.

Першою офіційною дією Асоціації було залучення в березні 1946 ро­ку відомого інженера Гарольда Конклінга для дослідження ймовірних альтернативних джерел постачання додаткової води для басейну. Кон- клінг рекомендував створити муніципальний водний округ для залу­чення води від Кооперативу з водопостачання Південної Каліфорнії (Metropolitan Water District of Southern California). Отримання поверх­невих вод означало, що ґрунтові води басейну більше не будуть основ­ним джерелом води для цієї території, але залишалося невирішеним питання, хто мав отримати права на використання потенціалу резер­вуара басейну.

У жовтні 1945 року щодо Західного басейну ініціювали судовий процес три присвоювачі: Каліфорнійська компанія водопостачання (the California Water Service Company), місто Торранс і водна компанія Палос Вердес (the Palos Verdes Water Company). Кеннет Райт, адвокат Пасадени у судовому розгляді щодо басейну Реймонд, став адвокатом Каліфорнійської компанії водопостачання і зробив кілька презентацій для виробників Західного басейну щодо концепції взаємного припису, використаної у справі басейну Реймонд. Хоча ініціатори судового роз­гляду та багато інших виробників води басейну підтримали концепцію пропорційного скорочення водозабору всіма виробниками води, про­те кілька великих виробників води рішуче заперечили такий план.

Одним із сильних опонентів була водна корпорація Домінгес (the Dominguez Water Corporation) — «старший» присвоювач з права­ми власника земельної ділянки над водним басейном. Оскільки Домін­гес — найбільший виробник води з басейну¹⁷, було малоймовірним, що інші погодяться на скорочення без участі цієї корпорації. Місто Інглвуд у судовому процесі спочатку опонувало всім діям, запропоно­ваним Водною асоціацією Західного басейну. Юристи Інглвуда заяви­ли міським чиновникам, що статус «старшого» присвоювача захистить місто від скорочення водозабору. Однак позиція Інглвуда змінилася після того, як рішення стосовно басейну Реймонд було підтримане Вер­ховним судом Каліфорнії¹⁸. Інглвуд, який володів кількома свердлови­нами на березі моря, став активним учасником пошуку рішень.

Місто Хоторн, навпаки, розташоване подалі від моря, і люди віри­ли, що їхня вода була захищена. Протягом багатьох років Хоторн до­тримувався стратегії невтручання. Хоча справа басейну Реймонд і була провідною моделлю для ініціаторів судового розгляду, та впевненості, що виробники води Західного басейну зможуть досягти домовленос­тей на високому рівні, необхідних для обговорення умов їхньої угоди, не було жодної. Оскільки судовий процес уже було розпочато, то суд міг винести власне рішення, якщо б виробники води не досягнули зго­ди самостійно. Отже, дефолтні правила були змінені вже самим фак­том ініціювання судового розгляду.

Справу передали до Відділу водних ресурсів Департаменту громад­ських робіт Каліфорнії (the Division of Water Resources of the California Department of Public Works). Вирішення складного завдання зі встанов­лення рівня вилучення води більше ніж 500 виробниками та визначен­ня геологічної будови й рівня водопостачання всього басейного комп­лексу зайняло чотири роки. До того часу, коли було завершено звіт для суду, рішення суду першої інстанції із затвердження мирової угоди щодо басейну Реймонд підтримав Верховний суд Каліфорнії. Відповід­но, виробники води Західного басейну вже знали, що концепція взаєм­ного припису здатна протистояти правовому виклику приватних компаній.

Однак письмові висновки та рекомендації, підготовлені на запит суду, справили ефект вибуху бомби. Суддя встановив, що овердрафт був з 1920 року і що рівень безпечного водозабору з басейну становить ЗО 000 акро-футів на рік. Суддя рекомендував урізати рівень вилучен­ня води до рівня безпечного водозабору. Станом на 1952 рік загальний обсяг споживання підземних вод сягнув 90 000 акро-футів. Навіть при­хильники взаємного скорочення рішуче виступили проти скорочення виробництва ґрунтових вод на дві третини. Імпортована вода тільки-но почала прибувати в басейн. Багато постачальників води не змогли б за­довольнити вимоги своїх клієнтів за умови зменшення кількості відка­чуваної води на дві третини. Деякі обнадійливі ознаки того, що запаси води в басейні можна збільшити, давали попередні експерименти з на­гнітальними свердловинами. Збільшення постачання водою басейну призвело б до зменшення необхідності урізати вилучення води до рівня безпечного водоспоживання. Отже, дефолтні умови знову було змінено. Якщо б виробники води не змогли самостійно укласти угоду, то їм довелося б очікувати на судове рішення щодо скорочення вироб­ництва на дві третини.

Водна асоціація Західного басейну стала форумом для серйозних переговорів щодо умов угоди. Асоціація створила Комітет правового врегулювання (Legal ЗёШетеп! Committee), до складу якого увійшло шість адвокатів і п'ять інженерів Створення Комітету правового вре­гулювання в рамках Асоціації змінило структуру переговорної ситуа­ції — може, і важковловимо, але суттєво. Хоча 11 членів Комітету, як і раніше, представляли інтереси своїх компаній, вони несли також від­повідальність перед членами Асоціації. Асоціація поклала на Комітет відповідальність за забезпечення вчасного скорочення виробництва води. Комітет щоквартально мав доповідати всьому складу Асоціа­ції. Якщо б члени комітету дотримувалися стратегії впертості і не змогли знайти точок дотику для прогресу у врегулюванні, вони стали б мішенями для публічної критики з боку шановних колег¹⁹. Від членів цього Комітету очікували досягнення домовленості, згідно з якою всі сторони мали б обмежити видобуток води. Першим питанням, що належало вирішити, була кількість, на яку мали скоротити виробниц­тво води.

Учасники переговорів мали знайти спосіб скоротити виробництво води до рівня нижче 90 000 акро-футів, але вище за ЗО 000 акро-футів, як рекомендував суддя. Якщо б умови мирової угоди не перевищували рекомендації судді, то деякі сторони судового процесу вважали б за краще продовжити судовий процес у надії, що суд надав би перевагу їхнім вимогам над вимогами інших. Інженерам комітету було запропо­новано визначити максимальне скорочення, на яке могли б піти сторо­ни у найближчому майбутньому без серйозних економічних втрат. Ін­женери дійшли висновку, що за умови встановлення водообмінних резервуарів (схожих на ті, що було розроблено в басейні Реймонд) ско­рочення на 25 — ЗО % може відбутися без серйозної економічної шкоди для будь-якого виробника води.

Далі комітет шукав конкретну формулу, засновану на концепції взаємного припису, яка дозволила б їм досягнути пропорційного ско­рочення від 25 % до ЗО %. Оскільки станом на 1949 рік до справи при­єдналося ще 340 сторін, єдиною можливістю було використовувати дані щодо води саме 1949 року, а не 1944-го, який передував початку судового розгляду. Використовуючи історичний висновок судді, Комі­тет підготував оцінку «прав набувальної давності» кожної зі сторін станом на 1944 «водний» рік — у порівнянні з 1949 «водним» роком²⁰. Загальна кількість становила 44 387 акро-футів для 1944 року і 63 728 ак­ро-футів для 1949 року. Комітет запропонував використовувати дані 1949 року як основу для проведення переговорів щодо тимчасової уго­ди, яку сторони могли б ратифікувати відразу для досягнення фактич­ного скорочення протягом нетривалого часу. Один з членів комітету вважав, що:

з поточним споживанням обсягом 90 000 акро-футів та... з історичним використанням 1949 року обсягу в 63 000 акро-футів, або «на півдорозі» до обсягу, до якого Департамент бажав би довести скорочення, водоспо­живання 1949 року зараз може бути більш прийнятним... [У] сторін буде достатня кількість води в рамках цього механізму для задоволення піко­вих навантажень, і це дасть час для того, щоб пристосуватися до скоро­чення і... ніхто не буде скасовувати будь-які вже набуті права набуваль- ної давності.

(Водна асоціація Західного басейну, протоколи Комітету правового врегулювання, 25 лютого 1953 р., с. 4)

Тимчасову угоду підготували у вигляді умовного контракту. Інакше кажучи, виробник води, який підписав угоду, брав на себе зобов'я­зання скоротити виробництво до обсягу своїх «Прав Давності — 1949», але лише після того, як цю угоду підпише не менше 80 % виробників від загальної кількості власників «Прав Давності — 1949», і ця угода буде надана суду і затверджена ним. Підписання набувало зо­бов'язувальної сили «спільної дії», тільки якщо більшість інших вели­ких виробників води підтримали б цю дію. Таким чином, ніхто не пови­нен був залишитися «невдахою», і загальний ефект від скорочення став би суттєвим. Станом на листопад 1954 року угоду підписало 82,5 % від загальної кількості власників «Прав давності — 1949», і її було пред­ставлено суду. Було призначено суддю з повноваженнями офіційного «хазяїна води» (Watermaster), який мав контролювати дотримання по­ложень угоди.

Для досягнення цієї тимчасової угоди знадобилося два повних роки переговорів і загроза судового процесу²¹, але врешті-решт це призвело до серйозних змін основних правил використання води Західного ба­сейну. Рівень води в басейні зріс дуже швидко і продовжував зростати протягом кількох років, за винятком западини під містом Хоторн, яке відмовилося підписати угоду.

Тимчасова угода діяла протягом семи років, поки виробники води адаптували інші стратегії зі збільшення місцевих запасів води для поповнення басейну та пробували переконати непідписантів погоди­тися на скорочення. Дві основні сторони так і не підписали угоду. Пер­шою була Каліфорнійська водна компанія (California Water Service Company), яка стала одним з трьох ініціаторів судового розгляду і по­несла велику частку судових витрат. Ця компанія не збільшувала виробництво води після 1944 року, припускаючи, що судовий процес захищає її інтереси і що вона може дозволити собі піти на самостійні дії для збереження запасів води. Вибір 1949, а не 1944 року як дати виз­начення прав означав, що деякі виробники води, які збільшили ви­робництво протягом чотирирічного періоду, пропорційно дещо отри­мали, тоді як Каліфорнійська водна компанія пропорційно трохи недобрала²².

Хоча Каліфорнійська водна компанія відмовилася підписати тим­часову угоду, вона добровільно обмежила своє виробництво ґрунтових вод: відкачувала води не більше, ніж мала б відповідно до тимчасової угоди. Тобто своєю відмовою підписати тимчасову угоду компанія просто перекладала тягар витрат на послуги «хазяїна води» на тих, хто отримав згідно з угодою пропорційно більше прав. Дії компанії не за­вдавали фізичної шкоди іншим. Окрім того, компанія явно не збирала­ся перешкоджати тому, щоб тимчасова угода стала основою для оста­точного врегулювання.

Разом з тим місто Хоторн збільшило вилучення води. Станом на 1960 рік Хоторн відкачував на 2250 акро-футів води більше, ніж мав би відповідно до умов тимчасової угоди. У період дії тимчасової угоди Хоторн заощаджував принаймні $ 100 000 щорічно за рахунок відкачу­вання ґрунтових вод у більшому обсязі, ніж йому було виділено. Ос­кільки Хоторн збільшував обсяги відкачування, рівень води в западині, розташованій під містом, і далі падав. Звіт «хазяїна води» за 1960 — 1961 роки (ілюстрація 4) показує, що в 1961 році рівень води під Хоторном був у середньому на ЗО — 40 футів нижчий, ніж на прилеглих територіях (місто Каліфорнія, штат Каліфорнія, 1960—1961 рр.). Сусідам-вироб- никам від цього спричинялася суттєва шкода²³. Економічні збитки від дій Хоторна поширювалися на всіх підписантів договору, у яких були вищі витрати на привізну воду, тоді як Хоторн використовував най­дешевше джерело води.

Однак лідери Хоторна на цю проблему дивилися по-іншому. За­мість того щоб розглядати басейн як спільну власність усіх виробників води, Хоторн вважав, що його муніципальні потреби у воді мають пріоритет перед потребами всієї водопостачальної галузі в цьому районі. Хоторн вбачав у тимчасовій угоді преференції на користь про­мислових виробників і спробу скасувати права на водні ресурси, які повинні направлятися для громадського користування, та закликав інші міста підтримати свою позицію. Проте прибережні громади вже мали серйозні труднощі через вторгнення солоних вод. З точки зору чиновників Хоторна, ці громади були готові на будь-що задля скоро­чення виробництва води з басейну і сповільнення вторгнення солоної води. Хоторн стверджував, що прибережні міста віддали свої права.

Намагаючись підготувати остаточну угоду, протягом більшої час­тини 1957 і 1958 років Комітет правового врегулювання збирався що­тижня, а іноді — раз на два тижні. Технічні проблеми відстежування всіх транзакцій водних прав для такої великої групи учасників істотно гальмували процес. Значними були також і базові проблеми. Деякі під- писанти тимчасової угоди виступали проти будь-якої остаточної угоди, яка не приводила б до скорочення видобутку води до безпечного рівня. Інші надавали перевагу тому, щоб почекати, поки експерименти з бар'єром від морської води убезпечать басейн від моря. Брак загальної згоди щодо тимчасової угоди хвилював багатьох, хто побоювався, що Хоторн або інші можуть її оскаржити. З огляду на високу вартість звер­нення до Верховного суду Каліфорнії у справі щодо басейну Реймонд, учасники переговорів сподівалися уникнути оскарження їхньої угоди. Окільки тимчасова угода надавала частковий фізичний захист, багато підписантів вважали, що вони встигнуть виробити угоду, задовільну для всіх сторін.

До міста Хоторн відправили посланців, щоб закликати міську вла­ду переглянути свою попередню позицію щодо тимчасової угоди²⁴. У 1958 році Асоціація обрала мера Хоторна до свого Виконавчого комі­тету, сподіваючись, що він змінить ставлення інших посадових осіб міста. Однак спроби порозумітися з Хоторном були безуспішними. Остаточний проект запропонованої «Угоди та пропозицій для суду» презентували на зборах Водної асоціації Західного басейну (West Basin Water Association, WBWA) в лютому 1960 року. Водна корпорація До- мінгес (the Dominguez Water Corporation) як найбільший виробник води з басейну висловила свою повну підтримку угоди шляхом під­писання екземпляра угоди до зборів. Місто Ель-Сегундо та нафтова компанія «Чанслор-Канфілд Мідуей» підтримали корпорацію Домін- гес у спробах надати негайну підтримку (протоколи WBWA_f 25 лютого 1960 p._f с. 8). Через три місяці угоду підписали 20 учасників, які пред­ставляли 32,5% від загальної кількості власників прав (протоколи WBWA_f 26травня 1960 p._f с. 15). Отримання підписів інших зайняло ще рік. Станом на початок літа 1961 року угоду підписало 82 % виробників- правовласників. Комітет правового врегулювання зазначив, що решту підписів отримати малоймовірно.

21 липня 1961 року, через 16 років після початку судового розгляду, відбулося засідання за скороченою процедурою, на якому пропоновані рішення були представлені суду. У серпні 1961 року було винесено рі­шення, яке значно збігалося з пропозиціями, наданими суду. З 1 жовт­ня 1961 року всі особи, які брали участь як сторони у цій справі, «назав­жди зобов'язувалися утримуватися від відкачування або вилучення з басейну іншим чином будь-якої води понад обсяги, визначені присудже­ними їм правами» (Рішення, Каліфорнійська водна компанія та інші проти міста Комптон та інших, цивільна справа Nq 506806, Вищий суд штату Каліфорнія та округу Аос-Анджелес, п'ята секція). Дев'яносто дев'ять учасників підтвердили свої права на 64 065 акро-футів²⁵. Місто Хоторн, як і всі інші непідписанти, отримало судовий наказ знизити виробництво ґрунтових вод до рівня, закріпленого в угоді.

На наступному після рішення суду першої інстанції засіданні Асо­ціації представник міської ради Хоторна привітав групу з їхньою «пе­ремогою», але попередив, що його місто планує боротися з рішенням «через будь-який суд у країні». Хоторн підкріпив цю погрозу, найняв­ши фірму шанованих адвокатів, що спеціалізувалися на водному праві. Асоціація взяла на себе фінансову відповідальність за підтримку судо­вого рішення проти апеляції Хоторна. У 1962 році був утворений Департамент відновлення (Replenishment District). Як буде описано нижче, він узяв на себе фінансову відповідальність за захист цього рішення, тоді як Асоціація підтримувала прямі контакти з адвоката­ми. Розглянувши апеляцію Хоторна, Окружний апеляційний суд зро­бив висновок, що суд першої інстанції діяв правильно, і підтвердив його рішення. Після того як Верховний суд Каліфорнії відмовився

переглядати рішення, прийняте Окружним апеляційним судом Калі­форнії, справа Каліфорнійської водної компанії була закрита через 18 років після її відкриття.

З огляду на велику кількість учасників і тривалість судового про­вадження, ніхто не знає точного розміру витрат, понесених під час су­дового розгляду щодо Західного басейну, але, згідно з найточнішою наявною оцінкою, вони становили $ 3 млн (Blomquist, 1987а, р. 39). З од­ного боку, це було в 10 разів дорожче, ніж у випадку з басейном Рей­монд. З іншого боку — це одна десята коштів, витрачених на заміщен­ня потенціалу короткочасного зберігання басейну в поєднанні з попов­ненням його водних запасів. Якщо амортизувати витрати на судовий процес на 50-річний період (як довелося б зробити для будівництва ос­новних фізичних об'єктів), то річна вартість винесення судового рі­шення стосовно басейну Реймонд за підтвердження прав на водні ре­сурси становила 50 центів на акро-фут, а рішення щодо Західного басейну коштувало $ 2,50 (Blomquist, 1987а, р. 39). У 1985 році щорічні витрати на моніторинг цих прав на водні ресурси становили $ 3,00 за акро-фут у басейні Реймонд і $ 2,40 за акро-фут у Західному басейні²⁶.

Судове підтвердження прав на водні ресурси в Західному басейні було лише одним із кроків, зроблених виробниками води для регулю­вання їхнього басейну. Деякі подальші кроки ми розглянемо пізніше. За досвідом басейну Реймонд та Західного басейну уважно спостеріга­ли виробники води в Центральному басейні. Вони також вдалися до су­дового розгляду, щоб урегулювати індивідуальні права на воду. Цент­ральний басейн — більший та різноманітніший, ніж Західний. Значні зусилля витрачалися на те, щоб вивчити складні випадки Західного ба­сейну та провести процес так, щоб скоротити як його тривалість, так і високу вартість. Зусилля були успішними в обох випадках. Тож пе­рейдемо тепер до короткого обговорення переговорного процесу щодо Центрального басейну²⁷.

Центральний басейн: судовий процес

Овердрафт у Центральному басейні сформувався набагато пізні­ше, ніж у басейні Реймонд і Західному басейні. Центральний басейн — досить великий (277 квадратних миль). У 1950-х роках його використо­вували близько 750 власників свердловин. Овердрафт у Центральному басейні розпочався в 1942 році. Більша частина басейну перебуває в глибині території і захищена від океану на його західному кордоні ниж- черозташованим сусідом — Західним басейном. Тож виробники води Центрального басейну, порівняно з виробниками Західного, могли суттєвіше знижувати рівень води без настання негативних наслідків. Разом з тим центральна частина має незначний захист від моря, і морські вторгнення почалися уздовж цього кордону ще на початку 1950-х років.

Підштовхувані своїми нижчерозташованими сусідами, виробники води Центрального басейну в 1950 році утворили Водну асоціацію Центрального басейну, використавши організаційну структуру, схожу на ту, яка була у Західному басейні. Виконавчий директор Водної асо­ціації Західного басейну став одночасно виконавчим директором но- воствореної Водної асоціації Центрального басейну²⁸. Деякі виробни­ки води Західного басейну також вели діяльність і в Центральному басейні. Обговорення відразу ж сфокусувалося на важливості досяг­нення узгодженого врегулювання прав на водні ресурси в Централь­ному басейні. Виробники Центрального басейну, проте, хотіли уник­нути тяганини і високої вартості використання судової процедури, а також не хотіли залучати до участі в процесі усіх не дуже великих ви­робників води басейну.

Тож замість того, щоб відразу подавати позов до суду, Водна асо­ціація Центрального басейну найняла приватну фірму, відому своїм досвідом у галузі басейнів підземних вод, для проведення первинного обстеження ситуації з басейном та водокористування в минулому. Крім того, перш ніж звернутися до суду в 1962 році, Асоціація доклала значних зусиль, щоб виробити спільну позицію щодо обговорюваних проблем. Тимчасову угоду, підписану сторонами, які володіли 79 % прав на воду, суд затвердив всього лише через 10 місяців після початку тяжби. Виробники домовилися пропорційно скоротити видобуток на 20 % і встановити набір робочих правил за зразком угоди Західного ба­сейну, а також з урахуванням конкретних обставин Центрального ба­сейну. Робота «хазяїна води» розпочалася в жовтні 1962 року. Добро­вільне скорочення приблизно на 45 000 акро-футів розпочали негайно (Fossette and. Fossette, 1986, р. 182). Остаточну угоду, підписану сторо­нами, що володіли понад 75 % прав, було затверджено суддею у жовтні 1965 року. Вона набула чинності у жовтні 1966 року — через чотири роки після початку судового процесу. Кошторис пов'язаних із судовим розглядом витрат по Центральному басейну становив $ 450 000.

Судові процеси та переговори щодо цих трьох басейнів торкалися різних проблем і йшли різними шляхами. У басейні Реймонд кількість відкачувачів була відносно невелика, й один учасник — місто Пасаде­на — був впливовіший, ніж будь-який учасник у Західному чи Цент­ральному басейнах. Пасадена вилучала з басейну близько половини всієї води. Місто не могло ігнорувати дії інших учасників, бо це загро­жувало негативно позначитися на спільних результатах. Утім, Пасадена мала такий великий пакет акцій, що в надії на збереження басейну міс­то готове було інвестувати значні кошти в досягнення врегулювання. Після невдалої спроби отримати добровільну згоду на обмеження об­сягів відкачування місто порушило судову справу і витратило більше, ніж складала пропорційна частка судових витрат, що припадала на нього. Завдяки тому, що були ініційовані зусилля для отримання зов­нішнього водопостачання та встановлено контроль за відкачуванням з басейну до того, як відкачувачі звикли не перевищувати безпечний рівень, стало фізично можливо скоротити водозабір, а басейн і досі обслуговує зростаюче міське населення цієї території. Головною аси­метрією основних інтересів, з якими стикнулися сторони судового процесу щодо басейну Реймонд, був їхній правовий статус власників земельних ділянок над басейном або присвоювачів. Шляхом розробки нової правової концепції взаємного припису сторони знайшли основу для розподілу витрат на справедливе скорочення виробництва ґрунто­вих вод. Усі відкачувачі можуть і далі користуватися басейном, коли мають максимальні потреби, або ж можуть продати чітко визначені права на водні ресурси тим, хто запропонує за них найкращу ціну²⁹.

Учасники переговорів у Західному басейні зіштовхнулися з трьома проблемами, яких не було в басейні Реймонд:

1) великою кількістю зацікавлених сторін;

2) відсутністю домінуючого гравця;

3) асиметричними ризиками «внутрішніх» відкачувачів порівняно з прибережними.

Переговорний процес тривав довше, був дорожчим і характеризу­вався серйозним конфліктом між прибережними і «внутрішніми» від- качувачами. За допомогою доктрини взаємного припису як основи для угоди сторони скоротили інші потенційні асиметрії інтересів, які мог­ли б посилити конфлікт. Після того як було прийнято остаточне рішен­ня, усі сторони пропорційно розподілили витрати від скорочення об­сягів водозабору. Однак процес зайняв багато часу, оскільки було важко скоротити використання води до безпечного рівня і при цьому задовольняти потреби міського населення, яке зросло після Другої сві­тової війни. Як вказано нижче, місцевим виробникам води довелося застосовувати інші механізми збільшення водопостачання басейнів ґрунтових вод, адже контроль над попитом, якого вони досягли, не привів басейн до рівноваги.

Відкачувані в Центральному басейні мали ряд переваг у цьому про­цесі. Оскільки басейн дуже великий і має лише невелику приморську зону, відкачувані могли безпечно затягувати врегулювання їхніх прав на воду, спостерігаючи за процесом урегулювання в інших басейнах, їх підштовхували до дій їхні нижчерозташовані сусіди, які побоювали­ся, що бездіяльність щодо Центрального басейну зрештою зведе нані­вець вигоди від збереження води у Західному. Почавши діяти до того, як їм довелося б скорочувати водозабір більше ніж на 20 %, та залучив­ши приватну фірму для збирання великої кількості інформації перш ніж звернутися до суду, відкачувані Центрального басейну зберегли багато часу і грошей, узявши за основу для досягнення врегулювання шляхом переговорів той самий принцип, який був використаний у ба­сейні Реймонд і Західному басейні.

Дотримуваність укладених сторонами угод

Минуло 45 років відтоді, як було ухвалено рішення щодо басейну Реймонд, а також 35 і 27 років відповідно з моменту підписання тимча­сових угод щодо Західного та Центрального басейнів. Тож учасники цих трьох угод мали достатньо часу та можливостей, щоб вирішити, чи слід їх дотримуватися. Враховуючи значення ґрунтових вод, протягом сукупного строку у 107 років використання водних ресурсів спокуса не дотримуватися угод мала бути великою для всіх виробників. Однак рівень порушень протягом цього часу був незначним.

«Хазяїн води» кожного басейну має великі повноваження щодо моніторингу та санкцій. Діяльність ця — відкрита і публічна. Щороку кожен учасник доповідає про обсяги вилучення ним ґрунтових вод і отримує звіт про вилучення ґрунтових вод усіх інших учасників (або інших, які почали відкачувати). Достовірність цих записів висока. Ряд установ проводять їх перехресну перевірку. «Хазяїн води» має повно­важення калібрувати всі лічильники, тим самим знижуючи ймовір­ність однієї з форм обману. З огляду на точність інформації та її доступ­ність, кожен відкачувач знає, що роблять інші і що інформація про вилучення ним ґрунтових вод буде відома цим іншим. Отже, інфор­мація, наявна у сторін, наближена до рівня «загальних знань», що час­то є необхідною умовою для вирішення ітеративних дилемних ігор (Aumann_t 1976).

Замість того щоб сприймати себе як активний орган з поліцейськи­ми функціями, служба «хазяїна води» намагається бути нейтральним моніторинговим агентством. Оскільки кожен, хто володіє законним правом на воду, може ініціювати судовий розгляд, щоб забезпечити дотримання судового рішення, «хазяїну води» не потрібно ініціювати каральні заходи щодо «недотриманців». Як заявив офіційний пред­ставник служби «хазяїна води» в 1960 році,

це наша політика — не вчиняти жодних реальних дій відносно будь- якого учасника, адже це поставило б нас самих у позицію активної сторони. Наша політика полягає в інформуванні активних учасників щодо будь-яких порушень, але реальні дії залишаються за ними. Ми хо­чемо бути настільки нейтральними, наскільки це можливо, щоб отри­мати якомога більше добровільного співробітництва³⁰.

У перші роки дії угоди щодо Західного басейну, наприклад, водна компанія містечка Монета почала відкачувати більше, ніж було визна­чено. Через пару років стало очевидно, що перевилучення невипад- кові. На додачу до того, що Монету було включено до всіх звітів про обсяги водозабору, «хазяїн води» у щорічній доповіді присвятив де­кілька сторінок поточній діяльності компанії. Компанія почала ви­конувати положення угоди незабаром після публікації цих фактів. За винятком декількох поодиноких інцидентів, які вирішили в такий са­мий спосіб, сторони угоди дотримувалися її без застосування до них офіційно передбачених санкцій. Навіть місто Хоторн після прийняття остаточного рішення скоротило обсяги водозабору до визначених для нього. Довелося, проте, почати судовий позов проти нових відкачува- чів, які намагалися вилучати ґрунтові води, не купивши попередньо права на водозабір. Звинувачення були висунуті, й обвинуваченим за­боронили відкачувати підземні води інакше як на підставі прав, які вони зрештою таки мусили придбати³¹.

Рівень квазідобровільного дотримання остаточних судових рішень у всіх цих випадках був надзвичайно високий. Хоча кожен відкачувач може час від часу спокуситися і вилучити більше води, ніж йому визна­чено, та кожен хоче, щоб загальний обсяг водозабору з басейну був обмежений так, аби доступ до наявних водних запасів зберігався про­тягом тривалого часу. З урахуванням активного, надійного та нейт­рального моніторингу з боку служби «хазяїна води» жоден відкачувач не може розраховувати на те, що його перевилучення буде непомітним для інших і наприкінці наступного водного року не виявиться навіть найменша невідповідність. Оскільки існує організація та комунікація стосовно спільної стратегії, то тривале недотримання угод може приз­вести до юридичних санкцій, а також до втрати репутації та застосу­вання неформальних санкцій. Оскільки обмеження поширюються на кожного і майже всі відкачувачі добровільно погодилися на первинний розподіл прав, то більшістю учасників базова система сприймається як справедлива. Окрім того, учасники і далі здійснюють контроль над сис­темою моніторингу, аби впевнюватися, що вона, як і раніше, діє спра­ведливо і надійно. Дві третини бюджету «хазяїна води» оплачується тими, хто володіє правами на воду, і вони можуть клопотати перед су­дом про призначення іншого «хазяїна води», якщо будуть не задово­лені його діяльністю³².