Аналіз інституційних змін

У попередньому розділі я вивчала інституції керування CP_f в яких присвоювачі сконструювали управлінські системи, що довго проісну­вали в невизначених і мінливих природних умовах.

Дослідження про походження інституцій повинні розв'язати проб­лему постачання, про яку йшлося у розділі 2. Як вказує Бейте (Bates, 1988), наявність колективних вигод від створення нових інституцій — уже сама по собі колективна дилема другого порядку. Пропонована нова інституція «є предметом вельми стимулюючих проблем, які пот­рібно буде розв'язувати» (Bates, 1988, р. 395), Постає багато питань. Скільки учасників було задіяно? Яка внутрішня структура їхньої гру­пи? Хто був ініціатором дій? Хто оплатив витрати на інституційну діяльність? Яку інформацію про свій стан мали учасники? Які були ризики та можливості різних учасників? Які більші інституції вико­ристовували учасники у створенні нових правил? На ці запитання рід­ко коли знайдеш відповіді в численній літературі, в якій описується поведінка в рамках поточних інституційних механізмів. Тільки-но на­бір правил впроваджено, стимули присвоювачів стають зовсім відмін­ними від тих, які вони мали, стикаючись із серйозними проблемами присвоювання або недостатнього постачання.

У цьому розділі досліджується походження сукупності інституцій управління кількома підземними басейнами, розташованими під тери­торією Лос-Анджелеса. Ми з Луїсом Уешлером провели тут масштабні «польові» дослідження наприкінці 1950-х — на початку 1960-х років, коли там відбувалося багато змін (Е. Ostrom_f 1965; L. Weschler_f 1968). Ми відвідували засідання, читали внутрішні меморандуми, брали інтерв'ю в учасників — і все це, щоб отримати інформацію про стратегії вироб­ників підземних вод під час створення добровільних асоціацій, веден­ня судових тяжб, визначення спеціальних районів, а також під час створення складної державно-приватної управлінської системи для регуляції їхніх басейнів. Останнім часом Вільям Бломквіст (William Blomquist_f 1987a_f 1988a-e) розширив кількість вивчених підземних ба­сейнів і оновив інформацію. Тож ми непогано розуміємо процеси в цих басейнах ґрунтових вод, пов'язані зі зміною правил, і при цьому минуло достатньо часу, щоб робити висновки про стабільність і ефек­тивність отриманих результатів у використанні таких правил регулю­вання. У цьому розділі ми розглянемо процес зміни правил у трьох ба­сейнах (Реймонд (Raymond), Західний (West) і Центральний (Central)), які ключовим елементом у трансформації їхніх ситуацій щодо врегу­лювання прав на водні ресурси визначили переговори¹. Див. карту те­риторії на малюнку 4.1.

ЗМАГАННЯ ЗА ПІДЗЕМНІ ВОДИ

Вихідні дані

Річки і струмки, що стікають з гір довкола нинішнього Лос-Андже­леса та його околиць, у ранішу геологічну епоху нанесли широкі й гли­бокі смуги піску і гравію, які потім частково перекрилися щільними шарами глини. Зараз колишні русла річки — це глибокі водоносні на­шарування, які можна розглядати як підземні резервуари. Поповню­ються вони дощами, які випадають у передгір'ях і верхніх долинах,

Мал. 4.1. Підземні басейни, розташовані на південному побережжі Каліфорнії (Lipson, 1978)

і, меншою мірою, випаданням опадів та дренажем на плоскій прибе­режній рівнині.

У напівпустельних регіонах, таких як Лос-Анджелес, басейни під­земних вод надзвичайно важливі для використання із системами по­верхневого водопостачання. По-перше, це джерела недорогої та якіс­ної води (порівняно з витратами на імпорт води на великі відстані). У1985 році Кооператив з водопостачання Південної Каліфорнії (Metropolitan Water District) стягував $ 240 за акро-фут (об'єм, який може покрити один акр землі шаром у 1 фут води) — це оптова ціна на привізну воду з Північної Каліфорнії та з річки Колорадо. Вартість викачаної підземної води в районі Лос-Анджелеса становить у се­редньому $ 134 за акро-фут — економія понад $ 100 за акро-фут. Якщо б 282 458 акро-футів підземних вод, що були викачані в 1985 році з трьох басейнів, про які ми поговоримо в цьому розділі, замінили по­верхневими водами, то щорічно вода коштувала б промисловим спо­живачам, міським домашнім господарствам та іригаторам мінімум на $ 28 млн більше².

Проте значення басейнів як джерела водопостачання не таке важ­ливе, як їхнє значення природних резервуарів, в яких можна зберігати воду для використання в періоди пікового попиту³. Кожна система по­верхневої води повинна мати певний тип резервуара для коротко­строкового зберігання води, щоб швидко задовольняти нерівномірні вимоги водокористувачів, які регулярно коливаються протягом дня, тижня і року. Поточні витрати на будівництво водонапірної башти в районі Лос-Анджелеса в середньому становлять близько $ 57 500 за акро-фут (Blomquist_f 1987а). Мінімальний рекомендований відповід­ними технічними стандартами об'єм води для короткострокового зберігання становить 16 % від загального об'єму, що використовується в певному районі. Якщо б не можна було використовувати басейн для зберігання води, то в районі Західного басейну, за річної потреби в 327 435 акро-футів, потрібне було б водосховище на 52 400 акро-футів. Витрати на заміну одного цього басейну становили б близько $ 3,01 млрд. Утрата всіх басейнів підземних вод Південної Каліфорнії стала б еко­номічною катастрофою величезних масштабів.

Басейни підземних вод можуть бути знищені через надмірне вико­ристання та/або забруднення навколишнього середовища. Якщо води на рік вилучатиметься більше за середній рівень поповнення (який ви­значається як рівень безпечного споживання), то гравій та пісок у во­доносних шарах врешті-решт ущільняться і не зможуть утримувати стільки води, скільки раніше. Якщо басейн ґрунтових вод розміщуєть­ся на березі океану і рівень води в ньому опуститься нижче рівня моря, то океанічна солона вода просочуватиметься в басейн, і від колодязів уздовж берегової лінії доведеться відмовитися. Якщо це не зупинити, то зрештою і весь басейн не можна буде більше використовувати як джерело постачання води або місце її зберігання. Надмірне вико­ристання загрожувало всім басейнам підземних вод у цьому регіоні, доки зацікавлені особи не ініціювали інституційні зміни.

Права на воду: логіка гри

Надмірне вилучення було логічним результатом тих правил вико­ристання підземних вод, що діяли до впровадження інституційних змін, описаних у цьому розділі. Права на водні ресурси в Каліфорнії визначалися на підставі того, чи володів виробник води землею, розта­шованою над басейном, і чи використовував воду саме на цій земель­ній ділянці (власник землі, розташованої над водним басейном) або використовував воду для обслуговування іншої землі, крім тієї, що йому належить (присвоювач). У загальному праві власник землі над водним басейном має прибережне право «повного потоку», тобто не­обмеженого користування водою з надр під його земельною ділянкою (Nunn_l 1985). У регіонах з надзвичайною нестачею води загальне право не передбачає забезпечення прав власника землі, розташованої над водним басейном. Вода, яка залягає в надрах під будь-якою земельною ділянкою (наприклад ділянка А), може бути перекачана на землю сусі­да, якщо сусід вилучає воду швидше, ніж власник ділянки А. Згідно з рішенням у справі «Кати, проти Уолкіншоу» (Katz v. Walkinshaw) [141 CaL 116_f 74766 П. (1903)], доктрина «кореляційних прав» була розроб­лена для заміни суворого тлумачення прибережних прав. За цією докт­риною, за часів дефіциту, якщо суд залучається до врегулювання кон­куруючих інтересів, він усіх власників земельних ділянок над водним басейном має розглядати як співвідносних і рівних. У періоди дефіци­ту кожен з них має отримувати пропорційну, а не абсолютну частку води. Ця доктрина була дещо змінена рішенням у справі «Сан-Бернар- діно проти Ріверсайд» (San Bernardino v. Riverside)[186 CaL 7 (1921)], яким власники земельних ділянок надводним басейном були обмежені використанням тільки тієї води, яку вони могли витратити «корисно».

Отже, власники земельних ділянок над водним басейном, стикаю­чись лише з іншими власниками земельних ділянок над водним басей­ном, знали, що, звернувшись до суду для врегулювання суперечки щодо прав на воду в період нестачі води, вони пропорційно поділять між собою будь-яке зменшення загальної кількості доступної їм води. Проте у більшості басейнів підземних вод власники земельних ділянок над басейном мають справу з іншими користувачами води, яких нази­вають «присвоювачами» (''appropriators"), чиї претензії на воду осно­вані на інших підставах, ніж у власників земельних ділянок над водним басейном. Присвоювачі викачують підземні води для використання на землях, які не належать тим, хто використовує воду. Більшість приват­них і державних водних компаній юридично класифікуються як при­своювачі, бо воду, яку вони викачують, використовують їхні клієнти, а не самі ці компанії. Власникам земельних ділянок, розташованих не над водними басейнами, дозволили і навіть заохочували їх (згідно з доктринами, що стали частинами статутного права в 1872 році) відби­рати «надлишкову воду», або воду, що не використовувалася власни­ками земельних ділянок над водними басейнами. Ключові елементи для визначення прав присвоювача такі:

1) коли присвоювач почав вилучати воду з джерела;

2) скільки використаної води відповідає критерію корисного вико­ристання;

3) чи було використання безперервним.

Згідно з доктриною «перший у часі, перший у праві», присвоювачі набували права залежно від їхньої історії використання. У суді конф­лікти між присвоювачами щодо недостачі води розв’язувалися так: від використання спершу відлучалися «наймолодші» присвоювачі, за ними — наступні за «молодістю» і так далі. «Найстарші» присвоювачі були повністю захищені від посягань на їхні права з боку «молодших» присвоювачів. Утім, права навіть «найстарших» присвоювачів були вторинними стосовно прав власників земельних ділянок над водними басейнами.

Одночасне існування доктрин кореляційних прав і прав присвою­вання в одному штаті призвело до істотної невизначеності щодо одних виробників ґрунтових вод відносно інших. Невизначеність ускладню­валася наявністю третьої доктрини — загального права, що дозволяло виробникам ґрунтових вод отримувати права через «некорисне вико­ристання» або за набувальною давністю. Стосовно землі, з правами на- бувальної давності все відносно просто: якщо особа зайняла чужу зем­лю і відкрито та безперервно володіє нею протягом певного періоду часу (5 років у Каліфорнії), а власник не робить спроб позбутися такої особи, то первинний власник втрачає право на землю.

Що ж до ґрунтових вод, володіння водою було недостатньо, щоб встановити відкрите і некорисне використання. Будь-який «молод­ший» присвоювач міг на законних підставах використовувати будь- яку надлишкову воду (вона визначалася як частина води «безпечного водозабору» з басейну, яка не була корисно використана власниками земельних ділянок над водними басейнами або «старшими» присвою­вачами). Безпечним водозабором є середнє довгострокове поповнення води в басейні. Якщо ця кількість води була корисно використана, то не залишалося жодних надлишків, доступних іншим. Присвоювач мав відкрито і безперервно відбирати ненадлишкову воду протягом більш ніж 5 років, аби отримати права за набувальною давністю. Після набут­тя такі права мали пріоритет перед правами власників земельних діля­нок над водними басейнами та правами присвоювачів. Ті самі дії при­своювача — відкритий безперервний відбір води з басейну — могли призвести до набуття прав з вищим пріоритетом, ніж права власників земельних ділянок над водними басейнами, або ж із пріоритетом, нижчим, ніж права «молодшого» присвоювача порівняно з правами власників земельних ділянок над водними басейнами під час водного дефіциту. Основна відмінність між цими способами набування зале­жала від того, що вирішить суд щодо наявності / відсутності надлиш­кової води протягом п'ятирічного періоду, який передує судовому роз­гляду. Враховуючи, що всі виробники страждали через відсутність інформації про рівень безпечного водозабору з басейну та кількість води, відкачаної іншими виробниками, на момент прийняття таких рішень ніхто не знав, скільки води відкачувалося і чи була наявна над­лишкова вода.

Ситуацію з цими басейнами можна охарактеризувати як CP з від­критим доступом, для якого не було встановлено чітких меж щодо того, хто і скільки може вилучати води. У таких ситуаціях до прийняття не­ефективних стратегій стимулюють два суттєві фактори. Першим з них є вартість відкачування. Другий — стратегічні обставини (Negri, 1989). Витрати на відкачування збільшуються зі збільшенням кількості відка­чаної води через падіння рівня води, а тому кожне відкачування збіль­шує витрати на інші відкачування. Ніхто не відшкодовує збитки від своїх дій повністю. Кожне відкачування призводить до надмірної екс­плуатації ресурсу. Стратегічні обставини відкритого доступу до басей­ну ґрунтових вод вдало описав Негрі (Negri, 1989, р. 9).

З невизначеними правами власності та неексклюзивним доступом, «правило захоплення» регулює «право власності» на ресурс. Правило захоплення дає [відкачувачам] ексклюзивні права на ту частину підзем­них вод, яку вони відкачали. Те, що особа не вилучила сьогодні, вилу­чать, принаймні частково, суперник[и]. Побоювання, що [відкачувачі] не зможуть захопити завтра те, що вони не відкачали сьогодні, підриває їхні стимули до відмови від поточного відкачування заради майбутнього відкачування.

Два стимули підсилюють одне одного та призводять до гонки відка­чування. Без зміни інституцій відкачувачі, діючи самостійно в такій ситуації, будуть надзвичайно нераціонально використовувати ресурс. Надмірна експлуатація може призвести до руйнування самого ресур­су. Поточні інституції впливають не тільки на інтенсивність гонки від­качування, але й на пов'язані стимули різних учасників ініціювати ін- ституційні зміни. З огляду на юридичну структуру прав у Каліфорнії, власники земельних ділянок над водними басейнами були більше за присвоювачів мотивовані розпочати судовий процес, щоб перешкоди­ти їм скористатися набувальною давністю. Однак рішення про те, коли почати судовий процес, пов'язано з високими ризиками зробити це або надто рано, або надто пізно. Власник земельної ділянки над водним басейном стикався з двома варіантами:

1) якщо він ішов до суду до того, як було використано всі «надлишкй» води, і суд приймав рішення, що вода, вилучена відповідачем, справді була надлишковою, то власник земельної ділянки над водним басейном ніс витрати на судовий процес і не отримував жодного захисту;

2) якщо власник земельної ділянки над водним басейном занадто зволі­кав зі зверненням до суду, то могло виявитися, що відповідач отримував права за набувальною давністю, якщо суд вирішував, що використана відповідачем вода не була надлишковою. Інакше кажучи, для власника земельної ділянки над водним басейном, який ніс на собі весь тягар су­дових витрат, не було способу домогтися успіху в захисті свого права до початку зазіхань на нього, і все одно протягом короткого часу після по­чатку зазіхань цей власник міг втратити право, яке він намагався захис­тити, через набувальну давність.

(Blomquist_l 1988a_l р. 19)

Невизначеність конкуруючих водних доктрин посилювалася спільною для всіх виробників води невизначеністю щодо фактичного водопостачання басейну і кількості води, відібраної усіма разом. Важ­ливо було знати співвідношення постачання та потреб, аби визначати наявність чи відсутність позитивного сальдо. Отримати обидва види інформації було дорого. Таку інформацію можна було одержати під час судового розгляду, заявивши перед судом клопотання про призна­чення експерта, який зробив би геологічну зйомку басейну і визначив об’єм його водопостачання, а також на основі даних про останні водо- використання від усіх виробників. Витрати на отриману таким спосо­бом інформацію були спільними для всіх учасників судового розгляду, але це не розв’язувало проблему невизначеності до початку судового розгляду. В останніх судових справах ознаки потенційних проблем (та­ких як падіння рівня ґрунтових вод) суд не прийняв як достатні докази нестачі води для того, щоб проголосити відсутність надлишків води і підтвердити права власників земельних ділянок над водними басейна­ми в суперечці з «молодшими» присвоювачами (Сан-Бернардіно про­ти Ріверсайд (San Bernardino v. Riverside), 186, CaL 7 (1921)).

З урахуванням цього комплексу невизначеностей легко пояснити поведінку відкачувачів ґрунтових вод у Південній Каліфорнії протя­гом перших 50 років XX століття. Для отримання будь-якого водного права потрібно було довести безперервність вилучення та корисне використання води. У таких умовах правової невизначеності адвокати радили виробникам відкачувати стільки води, скільки їм необхідно, а захищати свої права — пізніше (Krieger, 1955). Гонка відкачувань відбувалася в кожному з основних басейнів ґрунтових вод у районі Лос-Анджелеса.

З урахуванням цих стимулів багато виробників води і місцеві орга­ни влади в 1940— 1950-х були стурбовані тим, що всі басейни суттєво перевикористовуються і що басейни, розташовані близько до океа­ну — Західний та Центральний, — поглине море. Проте у 1960-ті роки відкачувальну гонку зупинили в усіх прибережних басейнах. У підсум­ку права на водні ресурси були встановлені в усіх басейнах, окрім ба­сейну в окрузі Орандж, який, як і раніше, покладався на регулювання шляхом відкачувального податку⁴.

Для збору поверхневої води, стягнення відкачувальних податків на виробництво води, а також поповнення басейнів за допомогою різних штучних методів було встановлено особливі водні райони по всій тери­торії, для створення бар’єра прісної води проти морської побудували багато нагнітальних свердловин на узбережжі, що дозволило прибе­режним районам регулювати використання своїх басейнів за анало­гією з використанням поверхневих водойм. Тобто різні приватні і дер­жавні суб'єкти змусили себе вийти з неприродної гонки відкачувань і трансформували всю структуру стимулів, з якими вони стикалися. Громадські рухи брали участь у багатьох етапах цих подій. Перші кро­ки було зроблено у судах. На ключових етапах проводилися вибори і громадські слухання. Однак ці рішення відносно учасників впрова­джувалися не зовнішніми органами. Швидше учасники використову­вали публічну площину для накладення обмежень на самих себе. Ос­кільки до судових процесів для отримання певних прав на воду було залучено всі басейни, окрім басейну в окрузі Орандж, ^,τo ми спочатку обговоримо цю стратегію трансформації відкачувальної гонки.