НЕСТАБІЛЬНІСТЬ ПРИБЕРЕЖНОГО РИБАЛЬСТВА НОВОЇ ШОТЛАНДІЇ

Приклади, які обговорювалися раніше, проілюстрували деякі з проблем, що утруднюють для присвоювачів CP розробку ефективних правил для обмеження доступу до ресурсу та його використання.

Східне узбережжя Канади всіяне маленькими рибальськими сели­щами, де рибальство було основним видом економічної діяльності не одне покоління. У багатьох селищах, а особливо тих, що у Новій Шот­ландії та Ньюфаундленді, рибалки розробили власні правила, щоб ре­гулювати використання прилеглих рибальських угідь. Ці локальні сис­теми правил контролюють, хто може займатися рибальством та як місцеві рибальські угіддя розподіляються між рибалками, що викорис­товують різні технології. У деяких випадках рибалки створили системи лотереї для розподілу кращих місць для установки пасток або сіток²⁷. Місцеві правила, які були розроблені для одного з селищ Нової Шот­ландії, досить докладно описав Ентоні Девіс (Anthony Davis_f 1984) для селища, яке він називає «Порт Ламерон Харбор» («Port Lameron Harbour»).

Майже всі 99 рибалок, які нині використовують Порт Ламерон Харбор, є нащадками рибалок, котрі оселилися в цьому районі в остан­ні десятиліття XVIII століття. Усі вони рибалять з відносно невеликих човнів, хоча 10 із 52 човнів рибалять у відкритому морі. Більшість прибережних човнів коштують менше $ ЗО 000, тоді як морські човни, як правило, — близько $ 50 000. Середня чисельність екіпажу прибе­режних човнів становить 1,8, а морських човнів — 2,5 осіб (A, Davis_l 1984, р, 135),

Рибалки, які займаються морським промислом, перебувають на воді протягом усього року, за необхідності ремонтуючи час від часу човни.

Більшість рибацьких селищ уздовж південно-західного узбережжя Нової Шотландії в цілому визначені як зони риболовлі²⁸. Зона прибе­режного рибальства Порт Ламерон Харбор простягається на 25 кіло­метрів у відкрите море і на 20 км узбережжям. Морські човни вико­ристовують зовнішню частину зони риболовлі, а також виходять значно далі у море. Територія, яку в основному використовують рибал­ки Порт Ламерона, розділена на декілька підзон, кожна з яких відведе­на для певного типу технології. Сітки на оселедця та скумбрію встанов­люються у прямокутній зоні за межами гавані, але близько від берега. Якщо ставити їх ближче до берега, вони обмежують вихід з гавані, а якщо ставити далі в море, то їх можуть знищити сильні течії. Анало­гічні зони відведено для добування лобстерів під час відповідного сезо­ну, а також для різних потенційно конфліктних технологій для лову тріски й палтуса.

В основному рибалки Порт Ламерона розділили свою територію з прагматичних спонукань: які мікрозони підходять найкраще для пев­них технологій у певні пори року. Ці моделі використання «відобража­ють практичні та неофіційні ресурсні стратегії, розроблені спільнотою рибалок як результат багаторічного досвіду» (A. Davis, 1984, р. 145), У цьому середовищі не всі технології є взаємно сумісними. Четверо з капітанів морських суден, наприклад, у 1975 році придбали морські донні сітки (тоді для цих цілей були запропоновані істотні федеральні субсидії). Однак їх використання суттєво заважало діяльності інших прибережних і морських суден.

Права рибалок Порт Ламерона на використання їхніх промисло­вих угідь базуються на довгостроковості користування: з покоління в покоління вони та їхні сім’ї тут рибалили і спільно керували цим ресур­сом. Як зазначив місцевий рибалка,

я ловив тут усе своє життя. Так само, як мій батько та його батько. Чо­ловіки в моїй родині рибалили тут протягом тривалого часу. Якщо хтось і має право ловити тут рибу, то це я, і я нічим не відрізняюся від біль­шості хлопців, які тут рибалять.

(A. Davis_t 1984, р. 145)

Вони вважають, що мають ексклюзивні права на місця лову лоб- стерів, який може дати до 40 % від річного доходу рибалки. Окрім того, вони здійснюють право першого доступу (і право відмовити в доступі в роки дефіциту) для інших зон. Хоча риболовля сусідніми рибалками у вдалі роки толерується, але коли риби мало, лінії кордонів проводяться жорстко. Роки дефіциту, звісно, і є саме тими роками, коли може спа­лахнути конфлікт через території. Захистом кордонів займаються усі рибалки. І цей тягар потрібно нести, оскільки звернутися до зовніш­ньої влади для примусового дотримання їхніх місцевих правил доступу вони не можуть. Девіс ілюструє, як відбувається цей силовий захист:

Наприклад, рибалка з Порт Ламерон Харбор після встановлення його довгомірного знаряддя лову бачить рибалку з сусідньої гавані, який встановлює своє знаряддя близько до його чи, в окремих випадках, по­перек до його знаряддя.

(A. Davis_t 1984, р. 147)

Ця система правил — нестійка, тому що не визнається федераль­ними органами влади в Канаді, зокрема, Міністерством рибальства та океанів (MPO) (Department of Fisheries and Oceans — DFO). Політика щодо рибальства в Канаді протягом багатьох років зазнавала істотних змін. У минулі роки провінції відігравали важливішу роль у регулюван­ні прибережного рибальства. Це було особливо справедливо для Нью­фаундленда, який до 1949 року не був частиною конфедерації. Регуля­торна позиція, зайнята владою Ньюфаундленда, була спрямована на створення майданчиків, на яких можна було вирішити конфлікти між рибалками, котрі використовують різні території і різні технології. Ньюфаундлендські правові норми щодо рибальства в основному за­кріпляли законодавчо ті правила рибальства, які були розроблені в міс­цевих умовах (K. Martin, 1979).

Позиція ж федеральних органів щодо місцевих правил була діамет­рально протилежною. Поточна канадська політика має «...мало довіри до здатності місцевого звичаєвого права адекватно регулювати рибаль­ство» (Matthews, 1988, р. 6). Федеральні чиновники вважають, що все східне узбережжя є рибальськими угіддями з відкритим доступом³⁰. Вони взяли за домінуючу ту політичну стратегію, що описана в роз­ділі 1, а саме — що існує лише два варіанти: право приватної власності та державне регулювання. Ліквідація приватної власності призводить до такої офіційної регуляторної політики федерального уряду:

Федеральний уряд... несе юрисдикційну відповідальність за збережен­ня рибних ресурсів... і за розподіл цих ресурсів між конкуруючими ко­ристувачами. Оскільки встановлення права приватної власності на ри­бальські ресурси є практично нездійсненним у переважній більшості випадків, відповідальність держави за збереження та розподіл ресурсів не може бути делегована.

(Government OfCanada_t 1976, р. 20)

Глибоководний промисел біля східного узбережжя перебуває у відкритому доступі вже давно, як і більшість угідь для прибережного рибальства. Конкуренція з боку іноземних суден на цих продуктивних рибопромислових угіддях уже до 1976 року призвела до серйозного виснаження ресурсів (саме тоді Канада заявила про розширення своєї юрисдикції до 200-мильної зони від берегової лінії згідно із «Законом про Морську конвенцію»). Це розширення дало канадській владі пов­новаження почати розбиратися з характером відкритого доступу до більш віддалених морських рибальських угідь. Це розширення повно­важень також привело канадських планувальників рибальства до пе­реконання, що вони були тоді «...у стані „раціоналізації¹* всіх аспектів рибної промисловості, зокрема прибережного рибальства і перероб­ної галузі» (Matthews, 1988, р. 8).

Багато перших кроків уряду були пов'язані з ліцензуванням ри­боловних суден, а також промислової діяльності різних видів. Врахо­вуючи, що чимало рибалок, які працювали як повний, так і неповний робочий день, побоювалися, що ліцензування — це лише початок діяльності зі скорочення кількості рибалок у галузі в цілому, багато осіб, які на той час не займалися риболовлею, про всяк випадок отри­мали комерційні ліцензії на вилов риби для збереження своїх прав, якщо обмеження буде введено пізніше. Окрім того, враховуючи різ­номанітність технологій риболовлі, які використовують рибалки Порт Ламерона, усі вони про всяк випадок отримали ліцензії на технології, які не використовували. Подібне практикувалося і в інших регіонах. Парзіваль Koync повідомляв, що кількість рибалок, зареєстрованих в Ньюфаундленді, збільшилася з 15 351 у 1974 році до 35 080 у 1980 році, і, за його оцінками, лише 21 297 осіб справді займалися риболовлею (ParzivalCopes, 1983, р. 16—17).

Важливість таких «захисних» практик ліцензування довели ті ри­балки Порт Ламерона, які не отримали ліцензії на використання сіток на оселедця для приманки. Коли федеральні чиновники встановили граничну кількість доступних ліцензій без попереднього повідомлення і пригрозили санкціями тим, хто використовуватиме такі сітки неза­конно, у громаді вибухнув конфлікт:

Кілька рибалок гнівно відреагували, коли їм повідомили, що вони не мо­жуть отримати ліцензію, якщо її у них немає зараз, і що офіційні особи будуть конфісковувати неліцензійні сітки. Одна людина вигукнула: «Якщо вони доторкнуться до моєї сітки, на них чекатиме сюрприз!»

(A. Davis_t 1984, р. 157)

Мітинги протесту пройшли вздовж усього узбережжя, змусивши федеральних чиновників поступитися і дозволити рибалкам отримати ліцензії на лов оселедця незалежно від того, чи збиралися вони його продавати. Весь цей досвід посилив відчуття на місцях, що федеральні чиновники схильні діяти довільно, без консультацій, і розробляють правила, які не дуже добре узгоджуються з місцевими умовами:

Що вони знають про те, що ми робимо? Чиновники від рибальства тіль­ки час від часу з'являються тут. Звідки вони знають, що краще для нас? Ми ловимо тут уже довго і знаємо, що краще для нашої землі. Ми знає­мо, що для цього потрібно.

(A. Davis_t 1984, р. 156)

Замість того щоб знайти засоби зміцнити розроблену на місцях систему правил і моделей для контролю й забезпечення доступу та ви­користання ресурсів на тих територіях, де ефективні системи правил уже були розроблені та відповідали місцевим екологічним і технологіч­ним умовам, канадські політики поклалися на розробку одного стан­дартного набору правил для всього узбережжя. Якщо майбутня канад­ська політика викликатиме ще більш контрпродуктивну реакцію з боку рибалок, вони можуть і не отримати контроль над угіддями для глибоководного рибальства з відкритим доступом і втратити контроль над деякими прибережними рибальськими угіддями, які раніше були предметом контролю доступу.

Важко точно сказати, яке майбутнє чекає на морські рибні госпо­дарства, такі як ПортЛамерон Харбор. Якщо національна політика змі­ниться і чиновники спробують розробити набір вкладених правил, які допоможуть дотриманню місцевих правил, розроблених протягом років, водночас зосередивши більшість своїх нормотворчих зусиль на віддаленому морському рибальстві, яке дійсно має відкритий доступ, то ця нестійка система правил може вижити, адаптуватися і дозволить рибалкам ефективно використовувати місцевий ресурс безкінечно довго і надалі³¹. Однак якщо канадська влада і далі буде розвивати єди­ну політику для всіх промислів уздовж усього східного узбережжя, то, ймовірно, слід чекати на погіршення системи, яка локально розвивала­ся. Окрім того, сумнівно, що будь-яке національне агентство колись зможе отримати достатньо повну актуальну інформацію для того, щоб адаптувати набір правил під ситуації на місцях.

Федеральні чиновники в Канаді — не єдині посадовці, які презю- мують відсутність місцевих інституцій для регулювання CP і вчиняють дії, що загрожують чи навіть знищують існуючі інституції. Корделл і МакКін (Cordell and McKean_r 1986) описують форму володіння морськими угіддями, розроблену бідними чорними рибалками, які лов­лять з плотів. Вони проживають на узбережжі штату Байя в Бразилії. Це володіння не визнається національними, регіональними та місцеви­ми органами влади в Бразилії. Окрім того, офіційною політикою бра­зильського уряду є відкритий, а не обмежений доступ згідно із систе­мою риболовлі з плотів. Бразильський національний кодекс риболовлі визначає всі бразильські територіальні води як публічні води, відкриті для будь-якого бразильського човна, зареєстрованого в бразильських портах.

Деякі вчені задокументували, що сталося, коли уряд Непалу прий­няв «Закон про націоналізацію приватних лісів» (Arnold and Campbell_r 1986; Bromley and Chapagain_r 1984; Chapagain_r 1984; Messerschmidt_r 1986). Хоча закон офіційно проголошував «захист, управління та збе­реження лісів в інтересах усієї країни», та насправді він порушував раніше встановлений общинний контроль над місцевими лісами. Mec- сершмідт доповідає, що відбулося одразу після набуття законом чин­ності:

Непальські селяни почали «безбілетництво» — систематично надмірно експлуатували лісові ресурси у великих масштабах. Звичайні пояснен­ня цього «безбілетництва» в тому, що жителі вважають, що втратили контроль над своїми лісами, і не довіряють державному контролю та національній ресурсній політиці.

(Messerschmidt, 1986, р. 458)

У 1978 році уряд Непалу кардинально змінив свою політику і став заохочувати передачу лісових земель назад під контроль селян з дуже обнадійливими результатами щодо зусиль з лісорозведення (Arnold and Campbell, 1986). Схожі історії руйнування нестабільних ситуацій CP_f коли чиновники центрального уряду презюмували відсутність міс­цевих інституцій, можна розповісти й про багато інших частин світу.