ПРОЕКТИ РОЗВИТКУ ІРИГАЦІЇ У ШРІ-ЛАНЦІ

У розвиток іригаційних робіт у засушливій зоні Шрі-Ланки було вкладено мільйони доларів. Значна зрошувальна діяльність здійснюва­лася на цій території ще до початку нашої ери і процвітала до XII століт­тя, коли населення, залежне від цих систем, почало з невідомих причин мігрувати в інші райони острова.

В останні десятиліття, особливо з 1950-х років, у Шрі-Ланці не­ухильно зростає кількість вирощуваного рису-сирцю. Внеском у це зростання було впровадження високоврожайних сортів рису⁸, але єди­ним і найбільш важливим фактором, що вплинув на кількість вироще­ного рису, стала кількість зрошуваних земель (Madduma Bandara_t 1984, р, 298—301)⁹. Зростання урожаїв, проте, виявилося значно меншим, ніж очікували планувальники проекту. Лише в деяких з цих проектів кіль­кість земель, які дійсно зрошуються, наближається до прогнозованої. Було наведено тільки деякі остаточні систематичні оцінки цих проек­тів, але детальна оцінка витрат і вигод первісного проекту Гал Ойя (Gal Oya project) показала, що дисконтовані витрати перевищили по­точний прибуток на 277 млн рупій (Harriss_t 1984, р. 318). Фактично зро­шувана площа ще одного великого проекту — Уда Валаве (Uda Walawe) — сягнула лише однієї третини від запланованого. Після того як стала доступна передбачена проектом вода, більша частина землі, з якої планувалося отримувати по два врожаї на рік, дає тільки один.

Однією з причин невтішного ефекту щодо вирощування рису є розходження між проектними планами та їх утіленням щодо кількості води, яку фермери Шрі-Ланки реально отримали для своїх рисових зе­мель.

Водночас вода — це дефіцитний і дорогий фактор виробництва. За воду, яку вони отримують, фермери рідко повинні платити повну вар­тість або й узагалі нести будь-які витрати. Окрім того, відведення води з територій у верхній частині системи, коли її береться більше, ніж потрібно для отримання врожаю, для використання на нижче розта­шованих землях, не призводить до зниження прибутковості вище за течією. Такий перерозподіл значно збільшує врожайність рису в низи­нах. Отже, якщо фермери зможуть безперешкодно робити так, як хо­чуть, то вони будуть застосовувати набагато більше води, ніж еконо­мічно виправдано, для того, щоб зменшити свої особисті витрати праці (навіть у тих районах, де достатньо робочої сили), в результаті чого загальна врожайність сільськогосподарської системи буде істотно меншою, ніж прогнозували інженери-іригатори на основі формули «оптимальні моделі використання води».

Реалістична оцінка фактичного використання води на основних територіях проекту в Шрі-Ланці — 12—15 футів на кожний гектар рисових полів: 5 — 6 футів в основний (maha) вегетаційний період, коли кількість опадів збільшує обсяг зрошення, та 7 —9 футів для друго­рядного (уаіа) вегетаційного періоду, коли опадів практично немає.

Для приведення водовикористання у відповідність із цифрами у рамках проектно-планувальної документації потрібен був високий рі­вень суворої самодисципліни й самоорганізації самих фермерів для розподілу води в каналах, з яких обслуговувалися їхні поля. Зусилля центрального уряду для досягнення такого рівня організації не зміни­ли основні стимули учасників чи їхню поведінку. Домінуючі паттерни їхньої поведінки — взяти законно або незаконно стільки води, скільки здатні втримати їхні рисові поля, й утримуватися від активної участі в зусиллях, які вимагатимуть від них прийняти будь-які обмеження на використання водних ресурсів. Сучасна структура стимулів, з якими стикаються багато фермерів, посилює короткострокові, «індивідуаліс­тичні» стратегії та перешкоджає зусиллям, спрямованим на довгостро­кові інвестиції в організаційну структуру, необхідну для досягнення колективних дій. У цій системі не тільки іригатори, розташовані вгору за течією, завдають серйозної шкоди іригаторам, розташованим вниз за течією, але й загальна відсутність надійних правил значно збільшує виробничі і транзакційні витрати для всіх водокористувачів.

Щоб проілюструвати цю проблему, я опишу паттерни стимулів і поведінки, виявлені в рамках проекту Кірінді Ойя (Kirindi Oya project), який було завершено в 1920 році під час британського колоніального правління. Після опису деяких порочних кіл, які виявилися в рамках цього проекту, я покажу, як у деяких інших проектах отримали анало­гічні паттерни стимулів. Колективний добробут бідних фермерів у по­сушливій зоні залежить від отримання ними додаткових продуктів харчування і доходів, які можуть бути результатом розробки ефектив­ного та виконуваного набору правил управління іригаційними систе­мами для підвищення їхньої врожайності. Але в цій системі фермери справді «спіймані» системою, яка навряд чи сприятиме створенню ними досконалої системи упорядкованих взаємовідносин без сторон­ньої допомоги. Так само і посадові особи центрального уряду потрапи­ли у пастку (з урахуванням поточної ситуації) і також не можуть розір­вати порочне коло, яке охоплює їх і фермерів, інтересам яких вони мали б служити¹⁰.

У 1876 році було відновлено залишки дамби в Еллагала (Ellagala) на лівому березі річки Кірінді Ойя і відкрито нову територію для заселен­ня. Тридцять років потому розроблено подібну схему для відновлення дамб на правому березі річки з використанням тих самих робіт для на­повнення танків і так само відкрито нові землі для переселення. Етап будівництва завершився у 1920 році. Ця система зрошення обслугову­вала близько 2500 акрів. Більшість водокористувачів, обслуговуваних цією системою, були бідними орендарями, які залежали від тих, хто во­лодів великими ділянками землі в цьому районі. Багато великих земле­власників жили в іншому місці і не залежали від місцевої підтримки (Fladby_f 1983).

У цій посушливій зоні кількість опадів становить 50 — 75 дюймів на рік, що є значною кількістю порівняно із середнім показником по Ва­ленсії (Іспанія), де він становить 10 дюймів, і по Лос-Анджелеській аг­ломерації — 14 дюймів на рік. Тим не менше, порівняно з іншими тропічними районами, 50 — 75 дюймів — це замало. Ба навіть більше — опади в основному тривають у період із жовтня по грудень, і тоді сухі русла перетворюються на бурхливі річки. Але все знову пересихає че­рез кілька днів (Ganasekera_f 1981). Є незначний сезон дощів у квітні й травні. Зрошувальні системи, відновлені англійцями, були досить при­мітивними структурами, з невеликою кількістю регулюючих шлюзів або воріт. Коли сезон дощів закінчується, опади зберігаються завдяки дамбі. Кількість води в резервуарі і визначає кількість земель, які мо­жуть бути безпечними для культивації в наступному сезоні. Для неве­ликих резервуарів площа земель, покритих водою, приблизно дорів­нювала площі потенційно зрошуваних земель.

Адміністративні структури, засновані британцями, були розроб­лені для роботи системи, пов'язаної з виділенням із дрібних танків не­великими порціями води, збереженої підчас одного з дощових сезонів. Протягом наступного сезону дощів вода знову накопичується за дам­бою і знову використовується. Фермери у всій системі мають бути го­тові використати воду протягом короткого періоду часу, бо в іншому разі вони згають можливість посадити культури на цей сезон¹¹. Під час британського правління Департамент іригації називав фіксовані дати скидання води; щоб забезпечити час для двох врожаїв і для роботи з технічного обслуговування дамб і каналів, вони мали бути незмінними щороку. Поняття фіксованої дати було пов'язано із «...загальною дум­кою британських посадовців-іригаторів про те, що схеми повинні дія­ти відповідно до стандартних програм, щоб на них якомога менше впливали події та особи» (Harriss_f 1977₁ р. 367).

З 1920 по 1958 рік системою Кірінді Ойя керували дуальні вико­навчі структури. Теоретично відповідальність за підтримання танків, головного каналу та розподілу води в танк з річки лежала на Департа­менті іригації. Підлеглий співробітник відповідального директора з іригації був єдиною людиною з повноваженнями доручити наглядачу за системою зрошення випустити воду з танка в 10-кілометровий ос­новний канал. Два «спостерігачі», або «водовипускні робітники», від­повідали за відкриття чи закриття головних воріт (із простих дощок) в 11 основних підканалів і за звітність про стан основних каналів. Ці по­садові особи отримували фіксовану заробітну плату від Департаменту іригації.

Різні сфери відповідальності розпочиналися на рівні фермерських полів. Там найнижчим чиновником був vel vidane. У колишні часи британського колоніального правління ця посада була знаковою та да­вала значні повноваження і престиж¹². Оскільки багато землеробів були орендарями, вони не брали участі у виборах vel vidanes, які своїм призначенням були зобов'язані в першу чергу великим землевласни­кам. Vel vidanes відповідали за звітність про прогрес у землеробстві і могли застосовувати санкції до землеробів, які не користувалися во­дою відповідно до правил, узгоджених із землевласниками. їхньою платою була частка врожаю землеробів. «У теорії vel vidanes були інс­трументом швидкого дисциплінування, уповноваженим забезпечува­ти збереження водних ресурсів шляхом застосування кодексу, в якому було закладено автоматичне покарання за будь-яку діяльність, що при­зводила до марнотратства води, таку як погане вирівнювання полів» (Harriss_f 1977_f р. 369). Тим не менше, практика різнилася від однієї сис­теми до іншої. Деякі були «...під впливом великих земельних контро­лерів, тому виконання ними своїх обов'язків часто було млявим, з ура­хуванням можливого зміщення» (Harriss_f 1977, р. 369). А деякі vel vidanes були відомі своїми енергійними зусиллями з метою накласти суворі й справедливі покарання. Хоча вони й обиралися на місцевому рівні, vel vidanes були відповідальними перед асистуючим агентом уря­ду (assistant government agent — AGA), який працював на Податковий департамент. Інформація про стан посівів повідомлялася «нагору» від vel vidanes — до AGA.

Брак води траплявся досить часто. Значний конфлікт розгортався між Податковим департаментом, який хотів врятувати посіви, та Де­партаментом іригації, який прагнув регулярного графіка і встановле­ного часу для технічного обслуговування дамби та каналів. AGA з По­даткового департаменту регулярно вимагали затримки в термінах подачі води, щоб запобігти загибелі першого врожаю. Проте така за­тримка призвела б до зниження податкових надходжень з цієї землі. Наслідком її була відсутність другого врожаю в значну кількість років та кумуляційне погіршення технічного обслуговування системи. Ок­рім того, конфліктом між двома установами могли маніпулювати ве­ликі землевласники, які грали на заклопотаності AGA швидше земле­робством, ніж обслуговуванням, і на трохи більшій зацікавленості Податкового департаменту.

Джон Xappicc повідомляє, що ця система могла запрацювати, коли сильний AGA вважав землеробство пріоритетом. Один з AGA на по­чатку 1920-х років був досить успішним:

Він був здатен протистояти тиску великих землевласників і здійснював свої повноваження нещадно з огляду на затримки у землеробстві, але також маніпулював системою vel vidane для забезпечення оптимально­го використання наявних водних ресурсів, пропонував позитивні сти­мули для вчасної землеобробки, оскільки система таки передбачала ор­ганізацію та певний моніторинг усього процесу.

(Harriss_l 1977, р. 369)^x3

Vel vidanes отримували як платню визначену частку зібраного вро­жаю, а не фіксовану суму. Відповідно, якщо координація процесу суп­роводжувалася передбачуваністю постачання води, то були вагомі мо­тиви для забезпечення дисципліни серед фермерів, що гарантувало б досягнення успішного збору двох урожаїв на рік.

Протягом першого десятиліття незалежності британська система залишалася суттєво незмінною. У 1958 році її змінив національний уряд, який намагався зробити систему більш демократичною. З По­даткового департаменту зняли будь-яку відповідальність за землеробс­тво, і зрештою його функції перебрав на себе Аграрний департамент (Department of Agrarian Services), який за іригаційним менеджментом у великих проектах безпосередньо не наглядав, хоча й відповідав за контроль і надання допомоги малим проектам. Vel vidanes замінили ад­міністративними секретарями (govimandala sewakas) у новостворених Комітетах землеробства. Спочатку у «водних зустрічах», які проводи­лися на кожному каналі, взяли участь усі зареєстровані землероби, а не лише власники земельних ділянок. Вони обрали Комітет зем­леробства строком на три роки. Кожен Комітет землеробства прово­див окремі зустрічі для встановлення своїх агрономічних дат для кожного сезону року¹⁴. Такий порядок значно підвищив гнучкість сис­теми, але знизив рівень координації між іригаційними каналами, яка була можлива за часів, коли Податковий департамент ніс відповідаль­ність за питання землеробства в рамках усієї системи в цілому. Через неізольованість більшості каналів часта подача води упродовж трива­лого сезону, на відміну від кількох коротких періодів, призводить до більших втрат води.

Адміністративний секретар відповідав за забезпечення дотриман­ня правил використання водних ресурсів, але мав менше повноважень, ніж vel vidanes. Він отримував платню з фіксованих грошових сум, які стягувалися за кожен акр землі кожного каналу, незалежно від того, оброблялися ці землі чи ні. Отже, стимули адміністративного секрета­ря відрізнялися від стимулів vel vidanes: формально він уже не був зобов’язаним своєю посадою невеликій групі великих землевласників; мав менше повноважень, ніж vel vidanes, й отримував певну суму неза­лежно від того, наскільки неефективно розподілялася та використо­вувалася вода. Водночас він залежав від того, чи були задоволені фер­мери в зоні його відповідальності, бо його могли і не обрати знову. Окрім того, адміністративний секретар уже не був безпосередньо підпорядкований зовнішнім агентствам щодо трудової діяльності чи надання інформації про стан сільськогосподарських культур або іри­гаційних робіт.

У Кірінді Ойя великі землевласники часто захоплювали основні посади в деяких Комітетах землеробства і отримували особливі при­вілеї, пов'язані з розподілом води, за рахунок внутрішнього впливу або шляхом пошуку зовнішнього політичного втручання. У Департаменті іригації за розвиток і правої, і лівої частин Кірінді Ойя став відпові­дальним один технічний асистент. Він мав у підпорядкуванні одного наглядача за обладнанням і двох працівників для подачі води — це на­вряд чи достатня робоча сила для того, щоб контролювати 11 основних точок, багато дрібних і зрошувальну діяльність на більш ніж 2500 акрах землі (Harriss_t 1977, р. 371).

По суті, на рівні каналів система повинна була працювати без пос­луг координаторів. Працівники з подачі води мали лише відкривати і закривати ворота й доповідати про пошкодження. Вони не могли фізично обмежувати кількість води, яку отримувала будь-яка група фермерів. Фермери легко блокували канали і примусово спрямовува­ли воду на свої поля. Спори між іригаторами іноді вирішувалися із за­стосуванням насильства. Фермери, які отримували користь через несанкціоноване блокування каналів, не зустрічали протидії з боку своїх сусідів, які від цього страждали (Harriss_f 1977, р. 374).

Із 1973 по 1977 рік членів Комітету землеробства призначав міністр сільського господарства, а це означало, що місцевий депутат ефектив­но контролював призначення (Фледбі, 1983; H. Т. Упхофф, особисте спілкування). До середини 1970-х років контролю за крадіжками води «практично не було». Хоча кількість доповідей щодо водного бра­коньєрства сягала 200, офіційних переслідувань ніхто не зазнав. У нижній частині системи «...близько 80 акрів рисових полів зрошу­ються за допомогою неофіційного каналу, який безсовісно „врізаєть­ся¹¹ в основний канал та розбалансовує землеробство в останньому іригаційному йайа (каналі)... Це триває близько п'ятнадцяти років» (Harriss_f 1977_f р. 372). Для іригаторів у самому кінці цієї системи, як і в багатьох системах, постачання було найбільш ненадійним¹⁵.

Кілька адміністративних секретарів вказали в інтерв'ю, що вони не вживали офіційних заходів проти іригаторів за водне браконьєр­ство, хоча «регулярно порушували справи у разі несплати податків з площ, від яких залежала їхня винагорода» (Harriss_f 1977, р. 372—373). Поливні норми не оцінювалися з 1958 року. Головний інженер системи дійшов висновку, що «законів зараз не існує» (Harriss_f 1977_f р. 373).

Комітети землеробства було повністю ліквідовано в 1977 році. їх функції передали службовцям із землеробства, які призначалися. Так було замінено систему, яка мала принаймні деякі комунальні риси, і впроваджено повністю централізовану систему. Незначні зміни від­булися в 1980 році, коли було запроваджено виборну посаду лідера каналу (уауа пауакауа), але посада ця — доволі незвична. Хоча вона й виборна і оплачується фермерами, лідери каналів повинні виконувати накази службовців із землеробства. Як результат, ніхто, крім самих фермерів, не може розподіляти воду або координувати дії, принаймні в деяких селах (Fladby_f 1983_fp. 102, 191—195).

Жоден з учасників проекту Кірінді Ойя не мотивований робити щось інше, окрім як слідувати домінуючій стратегії. Для окремих фермерів єдиною розумною стратегією в рамках системи, в якій інші безкарно крадуть воду (і використовують її для боротьби з бур'янами), є максимальне заливання своїх полів з використанням для цього будь- яких необхідних засобів¹⁶. Для великих землевласників одним зі спо­собів забезпечення певного захисту такої незаконної практики є ак­тивні політичні контакти з національними лідерами. Політики, у свою чергу, заважають іригаційним процедурам з метою забезпечення «ма­родерства» для тих, хто їх підтримує¹⁷.

Через загальну структуру штату державних чиновників Шрі-Лан­ки, а особливо інженерів-іригаторів, співробітники Департаменту іригації мають дуже мало стимулів присвячувати багато часу й енергії підвищенню ефективності функціонування і підтримки системи ка­налів, таких як проект Кірінді Ойя. Набір службовців оснований пе­реважно на освітній кваліфікації та оцінках, отриманих на іспитах. За­охочення і просування по службі базуються майже виключно на стажі роботи, з незначним перетином між неслужбовими і службовими ран­гами. Інженери-іригатори значною мірою ототожнюють себе з цивіль­ними інженерами, які професійну повагу заслуговують швидше про­ектуванням і будівництвом, ніж експлуатаційними та технічними роботами. Та й грошей інженери заробляють більше, якщо задіяні в будівельних проектах, ніж коли займаються експлуатацією і техніч­ним обслуговуванням.

Детально проаналізувавши цю штатну систему, Майкл Myp дійшов висновку, що вона перешкоджає ефективному управлінню водними ресурсами за декількома напрямками:

1) рекрутингові схеми «заважають ефективній соціальній взає­модії між державними службовцями та землеробами», а також «внут­рішній комунікації та робочим відносинам, що є особливо важливим для управління водними ресурсами»;

2) вдале складання письмових іспитів не пов'язано з хорошими по­казниками в роботі;

3) «у цілому є мало стимулів для хорошої продуктивності роботи»;

4) бюрократичні організаційні форми «послідовно, хоча й мимо­волі, призводять до зниження ефективності» (М. Moore_f 1979_f р. 103).

Ці фактори спричиняють «зниження продуктивності праці в ці­лому» і відсутність «хороших показників в експлуатації та технічно­му обслуговуванні системи каналів» зокрема (М. Moore_f 1979_f р. 103).

На додаток до всього цього чиновники Департаменту іригації пере­вантажені роботою, і їм мало платять.

На жаль, від аналогічних проблем страждають і деякі інші проекти у Шрі-Ланці, а також в інших частинах Азії і «третього світу»¹⁸. Нещо­давно проведені іригаційні заходи у Шрі-Ланці, як і раніше, характери­зуються довгими розподільчими каналами й обмаллю структур управ­ління. Виміряти об'єм відведеної до різних каналів води настільки ж складно, як і просто подати воду в дальні кінці зрошувальних каналів fM. Moore_f 1980_f р. 3—4). Окрім того, декілька існуючих структур конт­ролю легко корумпувати. Після оцінки недавніх нововведень Xappicc (Harriss_f 1984_f р. 322) вказує, що «ворота відсутні, структури пошко­джені, у канали „врізається¹¹ хто завгодно». Коли двох молодих техніч­них асистентів запитали, чому вони не перешкодили деяким з най­більш кричущих злочинів, вони відповіли, «що боялися зазнати нападу» (Harriss_f 1984_f р. 322). Навіть хоробрий технічний асистент по­винен відчувати, що такі дії — безперспективні, враховуючи низьку ймовірність дійсно покарати правопорушника:

Переслідувати порушників повинна поліція, яка, як правило, ставиться до таких порушень як до незначних і не має для відповідного поводжен­ня з «водними» порушниками стимулів, як у інших випадках. Окрім того, затягнутий судовий розгляд і дуже легкі штрафи, які накладаються на тих, хто був визнаний винним в іригаційних злочинах, зробили пра­вові санкції неефективними.

(Harriss_f 1984, р. 322)

Іригаторів з відповідними зв'язками серед партійних функціонерів узагалі ніколи не переслідують.

Багато населених пунктів є гетерогенними. У них проживають особи, які походять з різних регіонів, каст, родинних угруповань; усі вони бідні й залежать від іригаційних проектів для житлового будів­ництва, отримання початкового доходу та забезпечення соціаль­них послуг. Те, як саме поселенці були відібрані та завербовані, також посилює проблеми фермерської організації. Основними критеріями відбору були:

1) безземельність;

2) наявність великої сім'ї як робочої сили (Harriss_f 1984_f р. 325).

Разом з цим земельні ділянки, виділені новим поселенцям, повинні (за законом) передаватися неподільними від одного покоління до ін­шого. Хоча й зрозуміло, що це була спроба уникнути дроблення зе­мельних ділянок, результатом стало загострення суперництва серед братів у сім'ї та заохочення молодих людей шукати можливостей в ін­ших місцях. У деяких проектах частка молодих людей, які залишалися працювати на сімейній фермі, впала аж до 10—15% (Harriss_f 1984, р. 328). Вирощування рису завжди було трудомістким бізнесом. З огля­ду на нестачу сімейної праці, використання води для боротьби з бур'янами для скорочення попиту на землеробську працю має значний економічний сенс для окремих сімей, хоча субсидована вода насправді дорожча, ніж граничні витрати на робочу силу, що не допрацювала. Та й субсидування дорогої води для зрошення і розподіл її у такий спосіб навряд чи має економічний сенс для країн, що розвиваються, та ще й з їхнім браком трудових ресурсів.

Нездатність фермерів Кірінді Ойя розробити ефективний набір правил для організації своєї іригаційної системи цілком звичайна для великомасштабних фінансованих донорами іригаційних систем в умовах країн «третього світу». Відсутність потенціалу для досягнення самоврядування здається пов'язаною з внутрішніми факторами, які, у свою чергу, пов'язані зі становищем фермерів, і зовнішніми факто­рами, що пов'язані зі структурою режиму, за якого вони живуть. До внутрішніх факторів я б віднесла такі:

1) дуже велика кількість задіяних фермерських господарств;

2) більшість фермерів є бідними поселенцями, які нещодавно були залучені до проекту і мало пов'язані зі своєю землею і один з одним;

3) надзвичайна різноманітність етнічних і культурних традицій;

4) можливість для багатших фермерів контролювати воду шляхом незаконних або сумнівних стратегій (потенційні лідери піклуються про свої інтереси, уникаючи докладення зусиль для розв'язання вели­ких спільних проблем);

5) відсутність фізичної структури контролю у самій іригаційній системі.

Ці проблеми подолати важко. Вони поглиблюються поганою полі­тикою центрального режиму, який не хоче забезпечувати неупере- джене дотримання правил, які б вони не були. Ті присвоювачі, які хо­чуть уникнути необхідності дотримуватися правил, мають значні можливості й засоби для отримання допомоги у цьому від центральних органів, підриваючи тим самим будь-які спроби постачання нових міс­цевих інституцій.

Ситуація, з якою стикаються присвоювачі в таких системах, — не­вблаганна трагедія. Але чи це так? Чи справді фермери великих шрі- ланкійських іригаційних поселень (або аналогічних проектів в інших місцях) приречені на одвічні конфлікти і відсутність співпраці? За від­сутності серйозних змін у місцевих інституціях тверде «так» — єдина відповідь. Але тоді ключовим питанням стає таке: чи можна змінити місцеві інституції та, відповідно, стимули і поведінку фермерів? Ос­танній експеримент з розробки нових організацій для залучення до співпраці фермерів-водокористувачів у одній із шрі-ланкійських іри­гаційних систем (International Irrigation Management Institute, 1986; de Silva, 1981) змушує мене дати обґрунтовану ствердну відповідь на дру­ге питання. Ситуація сумна, але не безнадійна.

Драматична поворотна історія сталася на лівому березі іригаційно­го проекту Гал Ойя (Perera, 1986; Uphoff, 1985a-c). Система іригації Гал Ойя — найбільший іригаційний проект-поселення у Шрі-Ланці. Сис­тему було завершено в 1950 році, складається вона з трьох основних частин: річкової, правобережної та лівобережної. Лівобережна части­на призначена для зрошення близько 65 000 акрів землі і складається з «...майже 32 миль магістральних каналів, 150 миль основних розподіль­чих каналів і близько 600 миль польових каналів» (Perera, 1986, р. 88). Наприкінці 1970-х років Норман Упхофф описував лівобережну час­тину Гал Ойя — ЛЧГО (Gal Oya left bank — GOLB) як «гідрологічний кошмар» (Perera, 1986, р. 88). Канали були некерованими, а їхні бере­ги — занедбаними й замуленими. Керівні структури було зруйновано, с истема забезпечувала водою набагато менші території, ніж планува­лося. Окрім того, довіри серед фермерів і між фермерами й посадови­ми особами Департаменту іригації не було з самого початку:

Співпраця між фермерами була мінімальною. Соціальні відносини між поселенцями, які приїхали з різних районів країни, часто були напру­женими... Відносини між фермерами та чиновниками Департаменту іригації були сповнені недовіри і взаємних звинувачень. Фермери не були впевнені в компетентності або надійності персоналу ДІ... Багато чиновників на місцях... були сумновідомі своєю корумпованістю і бан­дитизмом. Головною перешкодою на шляху ефективного управління водними ресурсами, з точки зору фермерів, були місцеві посадові осо­би, які мали політичну та бюрократичну владну підтримку.

Водночас посадові особи Департаменту іригації, а особливо інженери- іригатори, вважали, що фермери нездатні використовувати воду від­повідально і ретельно. Тож вони стверджували, що необхідно організу­вати, навчити та дисциплінувати фермерів для того, щоб вони робили те, що від них вимагав Департамент іригації. Отже, фермерів розгляда­ли як частину проблеми, тоді як насправді вони були її рішенням.

(Perera_l 1986, р. 89-91)™

Ситуація в цілому стала ще важчою і напруженішою, бо «...біль­шість землеробів у „хвостовій¹¹ частині були тамілами, переселеними з сусідніх прибережних районів, а більшість вищерозташованих земле­робів — сингальськими переселенцями» (Uphoff, 1986а, р. 202).

На початку проект мав на меті регламентацію дій фермерів і підви­щення міри примусу щодо дотримання правових норм. Такий підхід був дещо змінений в остаточній пропозиції, в якій містився заклик до організації фермерів усієї ЛЧГО добровільно докладати зусилля для відновлення й подальшого збереження каналів, які обслуговували їхні поля, аби ефективніше використовувати воду. Остаточний проект пе­редбачав певні кошти і покладав відповідальність за організацію фер­мерів на Аграрний інститут досліджень і навчання — АІДН (Agrarian Research and Training Institute — ARTI). АІДН допомагав Комітет роз­витку сільських районів Корнельського університету.

Команда АІДН та Корнельського університету, розглянувши про­ект плану розробки і випробувань єдиної моделі «фермерської органі­зації» для всіх 19 000 фермерів, які обслуговувалися ЛЧГО протягом чотирирічного періоду, відхилила сформульовану в ньому мету. За­мість цього команда вирішила запровадити «каталізатори» в ситуації взаємної недовіри і непередбачуваності — інституційних організа­торів (IO), як вона їх назвала. Такими IO могли бути випускники вищих навчальних закладів, оскільки Шрі-Ланка має один з найвищих рівнів освіти серед менш розвинених країн, а багато випускників коледжів були безробітними. Здобувши відповідну освіту, вони могли швидко зрозуміти принципи організації і мали статус, необхідний для ефек­тивної взаємодії з чиновниками ДІ. Щоб IO також могли працювати і з фермерами, рекрутували осіб фермерського походження, і якщо це було можливо — з великих населених пунктів, таких як Гал Ойя. IO та­кож мали бути готові жити у віддалених місцевостях, задіяних у про­екті²⁰. Команда АІДН і Корнельського університету почала розвиток IO в 5000-акровій пілотній зоні в «голові» системи, де реабілітація мала відбуватися в першу чергу. Зона була розширена до 25 OOO акрів, але все ще не охоплювала всієї системи.

IO пройшли шеститижневий тренінг щодо того, як знайти підхід до фермерів і мотивувати їх, а також щодо технічних питань, пов’я­заних із сільським господарством та іригацією. їх розділили на невели­кі групи по чотири або п’ять осіб; кожна група відповідала за тери­торію, яка обслуговувалася одним розподільчим каналом. Кожна команда розділила свою територію на дрібніші зони, використовуючи польові канали як первинну базу для розділення. Групи зустрічалися щотижня, щоб обмінюватися досвідом і підтримувати бойовий дух у разі потреби. IO також підміняли один одного в разі хвороби або від­сутності.

Від IO очікували, по-перше, що вони зустрінуться з кожним з фер­мерів, які спільно використовували воду з польових каналів, обгово­рять ті сільськогосподарські та іригаційні проблеми, з якими вони сти­каються, і підготують детальний інформаційний звіт щодо відповідної території²¹. Після знайомства з фермерами і їхніми проблемами від IO очікувалося проведення неофіційної зустрічі з невеликими групами фермерів, які спільно використовували воду з польових каналів, для планування стратегій самодопомоги. Замість створення заздалегідь визначених організацій IO намагалися сформувати робочий комітет для розв'язання конкретних проблем, таких як ремонт зламаних конт­рольних воріт або розчищення польового каналу. Окрім того, IO ви­являли проблеми, котрі не можна вирішити спільними зусиллями фермерів — проблеми, які потрібно було сформулювати для посадо­вих осіб ДІ та інших чиновників. Як тільки фермери звикали працюва­ти разом і отримували переваги від групових дій, IO допомагали їм сформувати місцеві організації і вибрати на основі консенсусу ферме- ра-представника. Він міг представляти інтереси фермерів свого польо­вого каналу на великих нарадах та інформувати їх про те, що відбува­лося на ширших територіях.

Команда АІДН та Корнельського університету намагалася сформу­вати низові організації на місцях до початку фізичної реабілітації те­риторії для того, щоб забезпечити майданчик для дискусій між ферме­рами й інженерами щодо локальних планів реабілітації. Під час обговорень із чиновниками ДІ команда АІДН та Корнельського універ­ситету скористалася тим, що від фермерів очікувалося інвестування значної кількості робочої сили у відновлення та технічне обслугову­вання, для того, щоб переконати інженерів: високий рівень трудових внесків буде імовірнішим, якщо провести консультації з фермерами ще на етапі планування реабілітації. На той час етап проектування вже було розпочато, фермери стали працювати разом і мали непогані ідеї щодо того, як реабілітувати їхні польові канали. У результаті змінилося на краще ставлення іригаційних чиновників до фермерів.

Основними організаційними «цеглинами» проекту Гал Ойя стали «організації польових каналів» (ОПК) («field channel organization» — FCO). Зазвичай ОПК були маленькими, від 12 до 15 фермерів. Це були структури для розв’язання проблем, діяли вони найчастіше без регу­лярних засідань, порядку денного чи письмових протоколів. Другий рі­вень організації був побудований на основі ОПК на рівні розподільчих каналів — «організації розподільчих каналів» (OPK) («distributory channel organization» — DCO) та охоплював від 200 до 800 акрів і від 100 до 300 фермерів. Отже, кожен фермер був членом і ОПК, і OPK. Кож­на OPK розробила власні організаційні механізми, які зазвичай пе­редбачали участь у Генеральній асамблеї, яка охоплювала всіх фер­мерів, шляхом представництва ОПК. Посадові особи обиралися на основі консенсусу і були безпартійними²².

На основі ОПК та OPK і у тісному зв’язку з ними було створено третій рівень організації в масштабах відгалуження каналу або цілої території²³. ЛЧГО складалася з чотирьох основних територій, і кожна, зрештою, була представлена «територіальною радою». Усі фермери- представники в межах території, яка обслуговувалася відгалуженням каналу, мали право бути присутніми на загальних зборах ради тери­торії. Четвертий рівень організації — проектний комітет — був ініці­йований фермерами-представниками та IO. Він забезпечував форум, на якому фермери могли безпосередньо брати участь у політичних дискусіях. Фермери побачили реальні зміни у поведінці й ставленні до них іригаційних чиновників і у впроваджуваній ДІ політиці²⁴.

Із розвитком нових інституцій для колективних дій помітно зміни­лася і поведінка фермерів. На територіях, де були створені ОПК та OPK, зазвичай практикується система водної ротації.

Результати недавнього опитування засвідчили: 98 % осіб на місцях «вважають, що водна ротація призводить до справедливості в розподілі води, та 79 % фермерів вважають, що вони впевнені в отриманні на­лежної кількості води у ротації» (Kasyanathan_f 1986; Perera_f 1986_fp. 103). Ротації часто передбачають добровільні зусилля тих, хто розташова­ний вище у системі, заради того, щоб зробити воду доступною для роз­ташованих у «хвості». Усе це ще більше заслуговує на увагу тому, що в «голові», як правило, — сингальці, а у «хвості» —таміли. Наприклад, на одному розподільчому каналі, який обслуговує і сингальські, і таміль­ські території, протягом багатьох років обслуговування каналу було мінімальним. Постачання води було вкрай ненадійним, і фермери го­ворили про вбивства в минулому через «водні» суперечки (Uphoff_r 1986а, р. 207). Через кілька місяців після створення ОПК сингальські й тамільські фермери почали роботи з очищення каналів. Упхофф так описує зміни:

Під час мого візиту в січні 1983 року я помітив п'ятнадцять тамільських і дванадцять сингальських фермерів, які закінчували очищення [каналу]. Товщина кореня дерева, яке проросло крізь канал і яке фермери виру­бували вручну, була німим свідченням того, що вода не досягала хвоста каналу близько двадцяти років. Фермери працювали разом ііротягом трьох днів, щоб встигнути розчистити канал якраз до прибуття першої черги води в сезоні.

(Uphoff_l 1986а, р. 207-208)

Результатом цих зусиль стало повернення для землеробства додат­кових IOOO акрів, що принесло вигоду 300 сім’ям, які зібрали два вро­жаї рису того року (Uphoff, 1986a_f р. 208). Щоб очистити свої польові канали, фермери регулярно брали участь у групових проектах, органі­зованих їхньою ОПК, і навіть іноді очищали розподільчі канали, які не чистилися зусиллями влади через відсутність фінансування. Якщо до створення ОПК 80 % фермерів вважали досягнення в очищенні каналів незначними, то у 1986 році так відповіли тільки 6 % (Kasyanathan_f 1986; Perera_f 1986, р. 104).

Знизився і рівень конфліктності між фермерами. «Тепер з гаранто­ваними поставками води і наявністю форуму, тобто ОПК, для обго­ворення і врегулювання спорів на рівні [ОПК], частота і серйозність конфліктів на територіях ОПК значно скоротилася» (Perera_f 1986, р. 104). У 1985 році 77 % фермерів повідомили, що на їхніх польових ка­налах щодо розподілу води не сталося жодного конфлікту (Kasyanathan_f 1986; Perera_f 1986, р. 104). Через позапартійний характер організацій та їхню діяльність в обхід еліти багато впливових фермерів цієї тери­торії спочатку були налаштовані проти організації фермерів ЛЧГО. До 1983 року опозиція з боку таких груп зникла і деякі політики стали пуб­лічно висловлюватися на користь позапартійності ОПК і ОРК. І хоча спочатку організаціям було важко залишатися позапартійними, та все ж бачити фермерів з різних партій, які утримували офіси ОПК та OPK і добре працювали разом, було явищем цілком звичним.

Ставлення фермерів до посадових осіб Департаменту іригації змі­нилося, так само як і ставлення чиновників до фермерів. Посадові осо­би сприймалися як більш чуйні у своїх реакціях щодо потреб фермерів, і фермери могли зазначити конкретні інциденти, в яких у відповідь на запити, зроблені фермерськими групами, було змінено політику. По­над 70 % посадових осіб ЛЧГО вважали, що відносини між офіційними особами та фермерами покращилися і що ОПК сприяли кращому спіл­куванню, взаєморозумінню та взаємній довірі (Kasyanathan_f 1986; Perera_f 1986, р. 103). І це підвищення довіри перекреслило етнічні озна­ки. Ступінь взаємної поваги було продемонстровано в 1981 році, коли на комунальних землях спалахнуло насильство. Тоді банди сингальсь­ких молодиків палили на ринку магазини тамілів. Представники син­гальських фермерів пішли в будинки тамілів — чиновників Департа­менту іригації, щоб захистити їх від насильства (Uphoff, 1986а, р. 206).

Основним недоліком організації програми Гал Ойя було очіку­вання від фермерів проведення безоплатних робіт на рівні польових каналів. Роботи були завершені десь на 30 — 60% польових каналів (H, Т. Упхофф, особисте спілкування). Сподівання планувальників, що фермери виконуватимуть важку фізичну роботу за невелику негайну оплату, спираючись на дух спільноти, який лише зароджувався, були нереальні, адже приватні підрядники за здійснення такого ж виду робіт отримували суттєві, а часто — дуже суттєві прибутки. Департамент іригації і сам не спроможний був дотримуватися запланованого графі­ка, ще більше ускладнюючи завдання з мотивування фермерів викона­ти завдання у встановлені терміни.

Ніхто не буде сперечатися, а особливо команда АІДН та Корнельсь- кого університету, що проект Гал Ойя здійснювався не без дрібних проблем, але іноді — із серйозними проблемами. Вона зіткнулася з ви­сокою плинністю кадрів (95 %) серед IO, які залишали свої тимчасові робочі місця, отримавши постійну роботу в Міністерстві освіти або де­інде. Деякі IO були направлені «в поле» з недостатньою підготовкою. Нагляд у програмі на «польовому» рівні був незначний. Деякі посадові особи ДІ та деякі фермери не настільки швидко реагували, як інші. Але в цілому скромний кошторис програми був більш ніж достатньо компенсований підвищенням урожайності у результаті успішного впровадження процедур водної ротації (Perera_f 1986, р. 105),

У цілому проект Гал Ойя продемонстрував значні зміни в системі, в якій колись було мало надії на досягнення фермерського співробіт­ництва у використанні води та підтриманні польових каналів. Окрім досягнення скоординованих зусиль, необхідних для підтримки польо­вих каналів і справедливого розподілу води, що дозволило підвищити ефективність системи, проект залишив по собі організації, які можуть і надалі розвиватися, формуючи нові навички і здібності у розв’язанні проблем.

Враховуючи порочні стимули, з якими стикалися всі учасники в Гал Ойя до початку проекту, здається малоймовірним, що фермери і чиновники самотужки подолали б структуру ситуацій без зовнішнього втручання. Однак тип втручання у проекті Гал Ойя не був таким, за якого центральне агентство регламентувало б діяльність фермерів

примусовим застосуванням норм, розроблених іншими, хоча це була саме та концепція втручання, про яку йшлося у первинних документах проекту. Команда АІДН та Корнельського університету свідомо відхи­лила цю модель зовнішньої регламентації. Замість цього вона обрала шлях посилення здібностей місцевих фермерів і посадових осіб до розв’язання проблем через залучення «людських каталізаторів», які у намаганні усунути проблеми працювали безпосередньо з фермерами та посадовими особами на рівні польових каналів. Тільки після деяких перших успіхів у залученні фермерів до колективних дій, які вимагали деякої спільної роботи, було зроблено певні рухи у бік більш формаль­ної організації. І навіть при цьому польові організації свідомо створю­валися простими та орієнтованими на розв’язання проблем. Представ­ники фермерів обиралися на основі консенсусу, замість лідерів, обраних більшістю голосів. Консенсус був домінуючим правилом, яке використовувалося у прийнятті рішень на всіх рівнях. Враховуючи зіп­сованість систем, які розвивалися у Шрі-Ланці, сам факт, що щоденне вирішення проблем іригації та сільського господарства можна відокре­мити від політизованих каналів, був надзвичайно важливим кроком.

Взаємна довіра і взаємодія стали результатом того, що фермери ор­ганізовувалися спершу на низовому рівні і лише потім — у більші гру­пи. Формальні організації на рівні розподільчих каналів не створю­валися фермерами за єдиною, зовнішньо авторизованою моделлю. Врешті-решт, фермери організувалися на чотирьох взаємодоповню- вальних рівнях і отримали визнання та підтримку. Найголовнішим є те, що фермери побачили: вперше до їхніх пропозицій іригаційні чи­новники ставляться серйозно і вже є певні результати.

Проект Гал Ойя демонструє, як зовнішні агенти можуть допомогти присвоювачам подолати порочні стимули, що призводять до субопти- мальних результатів, навіть якщр традиції взаємної недовіри та ворож­нечі підтримувалися протягом кількох поколінь. Якщо основні учасни­ки, які мають протилежні позиції, не зможуть одночасно побачити необхідність серйозних змін у структурі стимулів, що стоять перед усі­ма ними, то такі проблеми можуть бути нерозв’язуваними «зсере­дини» ситуації²⁵. Розмір зовнішнього втручання не повинен бути ані великим, ані дорогим. Також не обов’язково тривалий час тримати «у полі» велику кількість каталізаторів. Для того щоб програми, подібні до цієї, були успішними, і фермерам, і чиновникам-іригаторам по­трібно визнати створені фермерські організації легітимними і постій­ними інструментами для боротьби з довгостроковими проблемами, пов’язаними з керуванням і менеджментом будь-якої складної ірига­ційної системи²⁶.