РАМКИ ДЛЯ АНАЛІЗУ ІНСТИТУЦІЙНОГО ВИБОРУ

Ситуації інституційного вибору, як «конституційного» (базового), так і колективного, як вони визначені у розділі 2, впливають на прави­ла, які використовуються в оперативних ситуаціях.

У ситуації інституційного вибору, як показано на малюнку 6.1, основні альтернативи в окремих осіб такі:

1) підтримувати продовження дії «статус-кво»-правил;

2) підтримувати зміни одного або кількох зі «статус-кво»-правил.

Хоча одночасно може бути й більше однієї альтернативи, проте остаточне рішення можливе лише між альтернативним набором пра­вил і набором «статус-кво»-правил⁴. Стратегії, доступні індивіду, є швидше стратегіями підтримки, ніж вибору, оскільки ніхто і ніде не робить одноосібні інституційні вибори, окрім як у повністю монокра- тичній системі. Отже, буде змінено правила чи ні, залежить від рівня підтримки цих змін і правила агрегації, яке використовується в ситуа­ції інституційного вибору.

Те, як індивід оцінює очікувані вигоди в ситуації інституційного вибору, залежить від наявної в нього інформації щодо вигод (або шко­ди), які може викликати альтернативний набір правил, порівняно з перевагами (чи шкодою), що можуть випливати з подальшого вико­ристання «статус-кво»-правил⁵. Те, як індивід оцінює очікувані витрати, залежить від наявної в нього інформації щодо:

1) початкових витрат на перетворення «статус-кво»-правил в аль­тернативний набір правил;

2) чистих витрат на моніторинг і примусове виконання, якщо від­будеться зміна конфігурації на альтернативні правила.

Аналогічно внутрішні норми й дисконтні ставки залежать від інформації, яку мають індивіди щодо норм, якими вони керуються

Мал. 6.1, Набір змінних, які впливають на інституційний вибір

спільно з іншими задіяними індивідами, та про діапазон можливостей, які можуть для них бути доступними або ні поза конкретною ситуа­цією.

Інституційному аналітику залишається тільки встановити значен­ня набору змінних для прогнозування індивідуальних стратегій, якщо дотримано такі три умови:

1) точні одиниці виміру для кожної змінної з набору;

2) індивіди повністю і точно інтерпретують інформацію про чистий прибуток і чисті витрати та перетворюють її в дані про очікувані виго­ди та передбачувані витрати;

3) поведінка індивідів є швидше простою, ніж стратегічною.

Перша умова еквівалентна твердженню про те, що було проведено достовірний і надійний аналіз вигод і витрат для виявлення чистих ви­год від альтернативного набору правил і що відомі всі чисті витрати на трансформацію, моніторинг, забезпечення дотримання правил та ке­рування, пов'язані з альтернативними правилами. Тоді як у політичних моделях часто припускається, що об'єктивна інформація про вигоди й витрати існує і може бути використана індивідами, які роблять ви­бори, у природних умовах індивіди повинні вкладати кошти для отри­мання інформації про вигоди й витрати.

Багато з розрахунків, які використовуються в «польових» умовах, не пов'язані з монетизованими витратами і вигодами. Філіппінські фермери, які вкладають працю, щоб створювати і підтримувати свої іригаційні системи, здатні оцінювати вартість їхньої праці у цій діяль­ності та порівнювати її з альтернативами, що є в їхньому розпоряджен­ні. Витрати на те, щоб присвятити 50 днів для zanjera, цілком очевидні для будь-якого фермера, який намагається підтримати сім'ю. Окрім того, також очевидно, як врожайність сільськогосподарських культур пов'язана з комунальною іригацією. Кількість праці, вкладеної кож­ним фермером, записується у книгу відвідуваності, яку зберігають у секретаря zanjera, але оскільки ця праця не оплачується, то ніде, окрім цієї книги, про неї не записано. Продукти харчування, вироблені для споживання, також не відображено в ринкових транзакціях.

Друга умова еквівалентна твердженню про те, що люди уважні до всієї наявної інформації і знають, як її неупереджено оцінювати. Якщо і першу, і другу умову було виконано, суб'єктивні вигоди і ви­трати будуть максимально наближені до об'єктивних вигод і витрат. Третя умова еквівалентна твердженню про те, що люди не поводяться опортуністично для того, щоб отримати більше вигод, ніж можуть от­римати, поводячись чесно. Ця умова означає чесні оцінки і внески у колективні вигоди, якщо існують формули для справедливого розподі­лу витрат, а також готовність інвестувати час і ресурси у вирішення спільних проблем. Якщо ця умова виконується, деякі з видів страте­гічної поведінки, які вважаються причинами соціальних дилем, зникнуть.

На жаль для аналітиків, дуже мало вихідних «польових» налашту­вань характеризуються цими трьома умовами, ба навіть однією-двома з них. Такі змінні, як вигоди від використання альтернативного набору правил або витрати на моніторинг і примусове дотримання набору правил, рідко коли фіксуються в такій формі, щоб аналітик (або особи, які роблять інституційні вибори) міг оцінити їх простим обчисленням. Отже, потрібно вийти за межі набору змінних в аналітиці, призначеній для використання в політичних налаштуваннях для ситуаційних змін­них, які впливають на них.

Оцінка вигід

Дозвольте мені проілюструвати цей процес через обговорення си­туативних змінних, які впливають на таку змінну, як «інформація про чисті вигоди від альтернативних правил». Щоб учасник чи аналітик міг оцінити чисті вигоди від альтернативного набору правил, йому потріб­но відповісти на такі питання (у порівнянні пропонованого набору пра­вил зі «статус-кво»-правилами):

1) якими будуть передбачувані середні потоки та цінність ресурс­них юнітів на майбутнє?

2) наскільки мінливим може виявитися потік ресурсних юнітів?

3) які якісні відмінності з'являться?

4) як довго сам ресурс зможе генерувати ресурсні юніти?

5) що відбудеться: зменшення, підвищення рівня конфліктності чи він залишиться таким самим?

Легко чи важко буде відповісти на ці питання, так само як і конк­ретні відповіді, які мають бути отримані, залежатиме від таких ситуа­тивних змінних:

1) кількість присвоювачів;

2) розмір ресурсної системи;

3) мінливість ресурсних юнітів у часі й просторі;

4) поточний стан ресурсної системи;

5) ринкові умови;

6) кількість і тип конфліктів у минулому;

7) наявність зафіксованих даних про поточні умови та історичні моделі присвоювання;

8) особливості «статус-кво»-правил;

9) особливості пропонованих правил (мал. 6.2).

Першу змінну в цьому списку — кількість присвоювачів — вклю­чають у більшість теорій колективних дій. Решта ситуативних змінних береться до уваги рідко⁶.

Чим більша ресурсна система та /або кількість присвоювачів, чим більш непередбачуваним є потік ресурсних юнітів і ринкові ціни на них, тим складніше і дорожче будь-кому отримати точну інформацію про стан самого ресурсу і ймовірну величину потоку ресурсних юнітів, якщо буде діяти будь-який набір правил. Це можна до певної міри скомпенсувати, якщо дані про ресурсні умови, якість ресурсних юнітів, ціни, рівні присвоювання фіксуються регулярно. Для прибережного рибальства, наприклад, ціни й рівні присвоювання можна зафіксува­ти, якщо всі рибалки доставляють для продажу всю виловлену ними рибу в один порт. Якщо риба скуповується одним або кількома покуп­цями, то можна зафіксувати обсяги скупленої риби, і покупець матиме уявлення про розміри уловів на цих угіддях. Якщо покупець буде моти­вований поділитися цією інформацією з рибалками (коли, наприклад, рибалки створюють артіль), то рибалки також можуть отримати точну інформацію про свої попередні улови й зміни у вартості улову з пли­ном часу. Але якщо покупець — монополіст, який має стратегічні при­чини для відмови в наданні інформації, то він може знати набагато більше, ніж рибалки, про загальні розміри та вартість уловів.

Встановлення офіційного моніторингу (наприклад, «хазяїн води» у випадках з підземними басейнами чи місцеві посадовці у швей­царських і японських общинних горах) забезпечує присвоювачів ін­формацією, яку б вони не змогли отримати інакше, — про рівень при­своювання і стан самої ресурсної системи. Наявність організацій присвоювачів, таких як кооперативи або добровільні асоціації, як пра­вило, збільшує обсяг отримуваної інформації про змінні та її поширен­ня серед присвоювачів, які впливатимуть на те, чи принесуть зміни у правилах чисту вигоду.

Отже, те, чи сприймає особа будь-які переваги, які будуть отримані в результаті зміни правил, залежатиме від:

1) об'єктивних умов CP;

Мол. 6.2. Ситуаційні змінні, що впливають на судження щодо вигід інституційного вибору

2) типу інформації, що її генерують та роблять доступними для лю­дей існуючі інституційні механізми;

3) правил, які пропонуються як альтернатива.

Тепер має бути зрозуміло, що можливість отримання вигоди шля­хом зміни правил не є «фактом», який просто існує у світі для вико­ристання будь-ким — присвоювачами, аналітиками або державними посадовцями, які хочуть поліпшити добробут. Інформацію про вигоди треба шукати, систематизувати й аналізувати.

Оцінка витрат

Інформація про витрати також суттєво залежить від ситуативних змінних. На інституційний вибір впливають два основні види витрат. Першим є початкові витрати на зміну правил. Якщо очікувані витрати на зміну правил більші, ніж можливі чисті вигоди, жодних подальших розрахунків вартості робитися не буде. Присвоювачі збережуть свої «статус-кво»-правила, за яких виробляється менше вигод, ніж вироб­лялося б за альтернативних правил, бо витрати на зміну правил вищі, ніж ймовірні вигоди. Якщо попередні витрати на зміну правила не над­то високі, то очікувані зміни остаточних витрат також будуть оціню­ватися, в тому числі з урахуванням впливу пропонованих правил на витрати на моніторинг і забезпечення дотримання правил. Розглянемо спочатку ситуаційні змінні, що впливають на інформацію щодо витрат на зміни (мал. 6.3).

Витрати на зміну правил. Витрати на зміну правил — це ресурси, що виділяються на обмірковування зміни правил (Buchanan and Tullock_f 1962). Багато змінних, які вважаються важливими в поточних теоріях колективних дій, перерахованих вище, впливають на витрати на зміну правил. Ці витрати, наприклад, позитивно пов'язані з кількістю осіб, які роблять інституційні вибори, з неодноріднісю інтересів, поставле­них на карту, і відсотком осіб, мінімально необхідних для внесення змін у «статус-кво»-правила (у набір правил, які регулюють процес зміни правил). Витрати на зміну правил будуть меншими, якщо є здібні лідери. Оскільки витрати на зміну правил є попередніми витратами, вони мають менше шансів піддатися впливу ставок дисконтування учасників. Сума витрат на зміну правил не залежить від наявності осіб,

Мол. 6.3. Ситуаційні змінні, які впливають на судження щодо витрат на зміну «статус-кво»-правил

які ставлять на карту суттєві активи, але ймовірність того, що ці витра­ти будуть покриватися, позитивно пов'язана з наявністю людей, які от­римуватимуть суттєві вигоди від зміни правил⁷.

Однак декілька змінних, що впливають на витрати на зміну пра­вил, не включено до наведеного вище списку. Наприклад, тип пропо­нованого правила впливає на витрати на зміну правил. Витрати на створення суто приватної асоціації присвоювачів для обговорення за­гальних проблем є значно меншими, ніж витрати на створення місце­вої публічної юрисдикції, яка може вводити податки на всіх громадян, які проживають у її межах. Правила зазвичай змінюються послідовно. Пропоновані правила з позитивно очікуваними вигодами і низькими витратами на зміну, ймовірно, будуть прийняті швидше, ніж правила з високими витратами. Якщо присвоювачі починають зі змін з низь­кою вартістю, то вони, перш ніж вносити зміни, які вимагають істотних витрат, можуть набути у їхніх умовах відповідний досвід. Якщо витра­ти на зміну деяких правил досить низькі, одна або дві особи, які отри­мають чималу користь від цих змін, можуть оплатити всі витрати само­стійно. Отже, деякі з кроків у процесі інституційного розвитку можуть і не бути дилемами другого порядку, хоча інші, можливо, і матимуть цю структуру. Надалі отримання вигод шляхом невеликих змін до правил може змінити кошторис суттєвіших змін.

Норми, якими керуються особи щодо вибору відповідних страте­гій, беручи участь у колективному виборі, безпосередньо та опосе­редковано впливають на витрати на зміни. Наприклад, коли люди використовують конфронтаційні стратегії, витрати на зміни різко зростають (Scharpf, 1989). Коли деякі люди побоюються, що інші спро­бують організувати мінімізаційні коаліції, аби перекласти витрати на лузерів, то це вплине на їхню готовність прийняти зміни, що призве­дуть до зменшення відкритості правил, які будуть використовуватися в майбутньому. Отже, присвоювачі, які керуються нормами, що стри­мують опортуністичну поведінку, можуть приймати дешевші в засто­суванні правила, ніж ті, якими керуються присвоювачі, що не мають таких норм.

Правила, встановлені зараз, будуть також впливати на витрати на зміни (або витрати на застосування) у наступні періоди часу. Зміни в операційних правилах можуть впливати на рівень вигод та на їх роз­поділ між присвоювачами. Суттєві зміни в рівні та розподілі вигод мо­жуть збільшити або зменшити рівень конфліктності між присвоюва­чами і, як наслідок, труднощів, які чекатимуть на людей у спробах досягнути майбутніх домовленостей⁸.

На витрати на зміни впливає також і те, чи мають присвоювачі сут­тєву автономію, щоб змінити свої правила. Високоцентралізовані режими намагаються застосовувати уніфіковані правила на всій під­контрольній їм території*⁹. За таких умов місцеві присвоювачі повинні переконати центральний орган змінити правила централізовано або переконати, що їхній випадок може бути винятком. Якщо режим чес­ний, то на зміну правил має бути затрачено зусилля і значний час, який витрачається на бюрократичні процедури з опису проблеми і того, що треба зробити, на консультації з тими, кого стосуватимуться заплано­вані зміни, щоб запобігти опозиції змінам. Час витрачається і на очіку­вання відповідей. Якщо пропозицію відхилено, може бути витрачено час на апеляцію. Якщо ж режим корумпований, може виявитися до­статньо лише хабара, і чиновники дозволять змінити правила чи ігно­рувати той факт, що місцеві присвоювачі використовують безліч внут­рішніх правил, які відрізняються від офіційних¹⁰. Окрім того, за корумпованого режиму впливова людина може запобігти зміні пра­вил, підкупивши посадових осіб.

Якщо режим дозволяє істотну автономію місцевого самоврядуван­ня, задіяного в конституційних і колективних виборах, то присвоюва­чам можуть дозволити встановлювати власні правила доти, доки вони дотримуються у цьому певних процедур. Ці процедури можуть варію­ватися від неформальних механізмів, які гарантуватимуть консульта­ції, до формальних — підписання петицій, референдуми, законодавчі й судові процедури. У цих процедурах прописуються загальні правила, які часто використовуються. Чим ширші загальні правила, необхідні для прийняття рішень щодо конституційного або колективного вибо­ру, тим вищі витрати на прийняття рішень і тим нижчі втрати понесуть ті, хто захищає «статус-кво»-правила (Buchanan and Tullock_f 1962),

Там, де є загальні процедури для зміни правил, присвоювачі мо­жуть точно оцінити витрати на зміни. Якщо для створення приватних асоціацій або кооперативів потрібен статут, адвокат може зро­бити попередню оцінку вартості розробки такого статуту. Якщо для проведення референдуму для створення округу вимагається 1000 під­писів під петицією, досвідчені організатори можуть забезпечити порів­няно хорошу оцінку вартості отримання цих підписів.

Там, де присвоювачі стикаються з чиновниками, які мають широкі дискреційні повноваження — дозволити їм змінити правила чи ні, оці­нити витрати на зміни може бути важко. Якщо такий дозвіл потребу­вав істотних законних чи незаконних виплат у минулому, присвоюва­чі, можливо, не намагатимуться змінити правила, побоюючись, що витрати будуть набагато більшими, ніж імовірні вигоди. Тому менше інновацій та змін до правил слід очікувати від присвоювачів, які живуть в умовах політичних режимів, що дають регіональним і національним посадовим особам широкі дискреційні повноваження санкціонувати зміни до правил, що регулюють доступ і використання CP (порівняно з юрисдикціями, в яких допускається більше автономії).

Ступінь автономності осіб щодо зміни їхніх правил буде залежати від розташування їхнього CP та ефективності політичного режиму, за якого вони живуть. Автономія не може бути формально розширена, але може бути, в першу чергу, результатом відстані між CP і найближ­чими адміністративними або політичними діячами. Присвоювачі, які проживають у віддалених CP, як правило, мають більше автономії, ніж ті, CP яких розташовані поблизу центрів управління. Те, чи є певний CP віддаленим, очевидно, залежить також і від кількості посадових осіб, які працюють на політичний режим, від ефективності адміністра­тивного та політичного апарату політичного режиму й розвинутості транспортних та інших комунікацій.

На ситуаційні змінні, які впливають на інформацію про витрати на зміни, впливають інституційні вимоги, встановлені зовнішніми орга­нами влади, та минулі інституційні рішення, прийняті місцевими при­своювачами. Автономія конкретних місцевих присвоювачів щодо розробки своїх правил, звісно, дуже залежить від того, що дозволено або заборонено центральними органами влади, і змінюється залежно від відстані та здатності зовнішньої влади забезпечувати примусове виконання своїх правил. На правила, які регулюють процес зміни пра­вил, на кількість осіб, яку потрібно залучити до прийняття рішень, і на результуючу гетерогенність представлених інтересів впливають ми­нулі рішення, прийняті зовнішньою владою, або місцевими присвою­вачами, або і тими, й іншими.

Прийняття рішення певного типу сильно впливатиме на наступні можливості. Щоб зрозуміти процеси інституційного вибору, необхід­но розглядати їх як історичні процеси, за допомогою яких на даний час приймаються рішення, що базуються на минулих рішеннях. Поперед­ні рішення можуть відкрити деякі майбутні варіанти розвитку і закри­ти інші¹¹. Відкачувані підземного басейну Реймонд не обов'язково усві­домлювали, що тільки-но вони розподілять певну кількість води для всіх і кожного, то виникне ринок прав на водні ресурси, але сталося саме так. Схожі ринки з’явилися в Західному та Центральному басей­нах. Після того як для здійснення моніторингу схем використання води усіма відкачувачами було призначено «хазяїна води», вартість ад­міністрування податку на відкачування води стала істотно меншою, ніж була б у випадку обрання іншого типу правового врегулювання. З іншого боку, тільки-но пропорційно розподілили права на воду, будь- які майбутні правила, які могли б ефективніше захищати права муні­ципальних водних компаній, ніж права інших осіб, які використовують ці басейни, далі не розглядалися.

Отже, минуле впливає на інституційні вибори кількома способами. Поточні операційні правила — «статус-кво»-правила — це результати рішень, прийнятих раніше. Операційні «статус-кво»-правила завжди захищають одних осіб і залишають незахищеними інших. Пропоно­вані зміни в ці правила повинна підтримати кількість осіб, достатньо суттєва, щоб отримати владу для таких змін, враховуючи «статус-кво» колективного вибору або правил конституційного вибору для зміни правил. Майже у всіх процедурах, що застосовуються в гілощині пев­ного колективного конституційного вибору, «статус-кво»-правила ма­тимуть привілейоване процедурне становище. Минулі інституційні ви­бори відкривають деякі шляхи для майбутнього розвитку і закривають інші.

Витрати на моніторинг і примусове дотримання правил. Коли присвоювачі мають намір змінити свої правила, частина кошторису

Мал. 6.4. Ситуаційні змінні, які впливають на судження щодо витрат на моніторинг і примусове дотримання правил стосуватиметься витрат на моніторинг і забезпечення дотримання но­вих правил. Спостереження за діяльністю різних людей та оцінка того, наскільки їхні дії чи результати дозволені набором правил, передбачає використання робочого часу та інших ресурсів, які могли б бути спря­мовані на інші заходи. Моніторинг діяльності часто здійснюють самі присвоювачі або під час здійснення ними своєї звичайної діяльності (так рибалки дивляться за сторонніми човнами), або як спеціальну ро­боту (так кожен з іригаторів відповідає за перевірки зрошувального каналу протягом певного періоду часу). Утримання судів, поліції та пе­нітенціарних установ для забезпечення дотримання правил також пе­редбачає використання ресурсів, які можна продуктивно використати з іншою метою.

На витрати на моніторинг впливають фізичні атрибути самого ресурсу, технології, які застосовуються для усунення від ресурсу та для присвоювання, маркетингові заходи, запропоновані правила і легі- тимність, надана зовнішньою владою за результатами інституційних виборів (мал. 6.4). Чим більший ресурс, тим більші витрати на «огоро­джування» та /або патрулювання кордонів для недопуску сторонніх присвоювачів. Для багатьох природних ресурсів, таких як рибальство, огороджування фізично неможливе. Дорогою може бути навіть під­тримка ефективних маркерів. Прибережні рибальства, а особливо розташовані в лагунах і затоках, витрачають на усунення менше, ніж морські рибальства. У таких ресурсах, як басейни підземних вод і пок­лади нафти, ресурсні юніти рухаються все глибше під землю, звідки їх усе важче видобути. Навіть визначення фізичних меж таких ре­сурсів потребує дорогих геологічних досліджень. Однак після того, як кордони встановлено, приховати наявність чужої врізки може бути нелегко. Первинною вартістю усунення можуть бути правові дії, необ­хідні для припинення використання ресурсу неавторизованими ко­ристувачами.

Фактори, які підвищують здатність користувачів побачити або по­чути один одного під час своєї присвоювальної діяльності, як правило, зменшують витрати на моніторинг і забезпечення виконання норм. Окрім того, якщо всі присвоювачі після закінчення діяльності поверта­ються в одне й те саме місце і кількість присвоєних кожним ресурсних юнітів відкрита для випадкової перевірки, то витрати на моніторинг будуть низькими. Наявність загальних правил, визначених самими присвоювачами, компенсує багато фізичних недоліків у моніторингу певного ресурсу. Загальні норми, що стосуються легітимності правил і необхідності їх дотримуватися, дозволяють скоротити витрати на моніторинг, а відсутність їх призводить до збільшення цих витрат. Доступність недорогих засобів для фіксації і поширення інформації про регульовану діяльність також зменшує витрати на моніторинг.

Правила щодо витрат на моніторинг і примусове виконання самі по собі дуже відрізняються. Чим частіше необхідний моніторинг, тим більше ресурсів витрачається на кількісну оцінку. Правила, які одно­значно стверджують, що певні дії (хто б їх не здійснював) заборонені, є менш витратними для моніторингу, ніж ті правила, які вимагають до­даткової інформації про те, хто як поводиться і чому.

Правила, якими зазначаються дати відкриття та закриття сезону, як ті, що використовуються у швейцарських і японських общинних горах, є набагато дешевшими для моніторингу, ніж ті, які визначають квоти для кожного присвоювача щодо обсягу присвоювальної діяль­ності (наприклад, акро-фути відкачуваної води, тонни риби). Кожен, кого викрили у присвоюванні з ресурсу до або після офіційного дозво­леного сезону, однозначно є порушником правил. Будь-який присво­ювач може оскаржити таке нелегальне використання, не побоюю­чись, що його обвинувачення згодом буде визнане необгрунтованим. Правила, які обмежують технології присвоювання (наприклад щодо типів рибальства в Новій Шотландії), також не такі дорогі для приму­сового забезпечення, як правила, які визначають дозволену для вилу­чення кількість ресурсів.

Дотримуваність тих правил, що об'єднують осіб, у яких буде споку­са порушувати, і тих, хто особливо потерпатиме від такого обману, також легше монітори™, ніж ті правила, що залежать від випадко­вого викриття правопорушника особою, яка може лише побічно по­страждати від порушення. Коли іригатори використовують зрошу­вальні канали протягом визначених часових інтервалів, як у Mypcii та Оріуелі, то кожен мотивований впевнитися у повному отриманні всієї своєї води, а також у тому, що наступний іригатор не спробує взяти воду занадто рано. Під час переключення з одного іригатора на іншо­го, ймовірно, присутні обидва: так вони забезпечують дотримува­ність правил. З аналогічних причин мінімальних витрат потребує мо­ніторинг норм, сформульованих щодо рибальського промислу Аланії.

Правила, що встановлюють ліміти кількості ресурсних юнітів, які можна отримати протягом усього сезону або року, більш дорогі для реалізації. Чи буде економічно доцільно використовувати квоти (які можуть бути товарними), залежатиме від регулярності потоку, мож­ливостей зберігання в CP, типів фіксації, яка може здійснюватися ре­гулярно, і цінності самих ресурсних юнітів.

На додаток до фізичних характеристик ресурсу і конкретних передбачених норм, іншим фактором, що впливає на витрати на моні­торинг і примусове дотримання, є визнання владою відповідної юрис­дикції легітимності місцевих правил. Приклад Мавеля чітко доводить: якщо зовнішня влада відмовляється застосовувати місцеві правила щодо усунення учасників або навіть свої правила, місцеві присвоювачі не можуть усувати нових учасників, навіть якщо вони дуже цього хо­чуть. У деяких регіонах світу регіональні чи національні уряди під­тримують локально розвинуті системи власності, і місцеві присвоюва­чі за відносно низьку вартість можуть розраховувати на допомогу від урядових чиновників в усуненні сторонніх присвоювачів, якщо ви­явиться недостатньо погроз місцевих присвоювачів.

У тих регіонах, де національні уряди не поважають майнові права, які місцеві присвоювачі розробили для себе (наприклад Нова Шот­ландія і Ньюфаундленд), витрати на усунення можуть стати дуже висо­кими (Cordell and McKean, 1986; A. Davis, 1984; Matthews and Phyne, 1988). Справді, «аборигенні» інституції, які розвивалися у віддалених місцевостях, з часом можуть стати неспроможними, якщо ці райони стануть привабливими для зовнішніх користувачів, які мають підтрим­ку регіональних або національних урядів. Деякі національні уряди надають значну економічну підтримку для розвитку сучасного рибо­ловецького флоту, який потім успішно втручається в прибережні ри­бальські угіддя, що раніше «належали» місцевим рибалкам. Без пе­реваги отриманого легального статусу невеликі групи місцевих присвоювачів можуть стикнутися з високими витратами для усунення добре фінансованих, підтримуваних урядом користувачів, які не ма­ють місцевих майнових прав.

Оцінка загальних норм та інших можливостей

Те, як люди зіставляють і оцінюють свої вигоди та витрати, буде за­лежати від норм, які вони засвоюють, і ставок дисконтування, які вони використовують. Коулман (Coleman, 1987а) розрізняє засвоєні особа­ми норми, згідно з якими санкції за недотримання є внутрішніми ви­тратами (наприклад почуття провини, неспокій, почуття приниження власної гідності), та загальні норми, згідно з якими санкції за недотри­мання накладаються іншими особами з тієї самої групи, які незадово- лені порушенням норми. Особи часто засвоюють загальні норми, і в цьому випадку недотримання норм тягне за собою як внутрішні пси­хологічні, так і зовнішні соціальні витрати.

Присвоювачі, які живуть поряд з CP, з яких вони присвоюють, і які взаємодіють один з одним у багатьох ситуаціях, окрім спільного вико­ристання CP, схильні розвивати сильні норми прийнятної поведінки і доносити свої взаємні очікування один до одного через велику кіль­кість зміцнюючих контактів (мал. 6.5). Причина загальної ворожості прибережних рибалок на малих човнах до великих траулерів — не лише в тому, що технології присвоювання, використовувані траулера­ми, набагато потужніші, ніж у них. Найчастіше власники траулерів живуть в іншому місці, належать до інших етнічних або расових груп і не дуже дотримуються місцевих норм поведінки. Вони не випивають у місцевих барах, їхні сім'ї не живуть у рибальських селищах, вони не задіяні у взаємовідносинах, від яких залежить створення репутації осіб, які дотримуються обіцянок і сприймають норми поведінки місце­вої громади.

Присвоювачі, які займаються діяльністю поза межами CP та в еко­номіці, в якій є й інші можливості, швидше за все, матимуть вищу став­ку дисконтування, ніж присвоювачі, які припускають, що вони і їхні діти залежатимуть від місцевого CP. Це також є прикладом того, що за­гальні норми можуть вплинути на ставки дисконтування так само, як і інформація про інші можливості. Люди, які живуть у громаді, де засу­джується зневага до майбутнього, будуть мати нижчу ставку дисконту­вання, ніж люди, які живуть у громаді, де відсутність такого засуджен­ня супроводжується пошуком короткострокової вигоди на противагу довгостроковому прибутку¹².

Процес інституційних змін

Можна прогнозувати, що у середовищі з високою конкуренцією ті, хто не шукає і не обирає альтернативні правила, що можуть збіль-

Мол. 6.5. Ситуаційні змінні, які впливають на внутрішні норми та ставки дисконтування

шити чистий прибуток, програють тим, хто успішно приймає кращі правила. Саме робота фірми на конкурентних, або принаймні змагаль­них, ринках дозволяє теоретикам передбачити, що фірми, які вижи­вуть, обиратимуть стратегії, які дозволять максимізувати прибуток (Alchian_l 1950). Теоретична рівновага в ринкових моделях існує після того, як ліквідовуються всі неефективні, немаксимізуючі прибутки фірми. Процес досягнення рівноваги не перебуває в центрі цих моде­лей; скоріше вони фокусуються на характеристиках ринку і фірмах на ринку за теоретичної рівноваги. Те, що багато фірм не максимізує при­бутки до досягнення рівноваги, не має значення, якщо теоретичне пи­тання стосується характеристик суб'єктів, які перебувають у рівно­вазі. Інституційна структура відкритого ринку і теоретичний інтерес до статичної рівноваги дозволяють теоретикам постулювати максимі- зацію однієї змінної — прибутків — як правило внутрішнього рішення в ринковій ситуації для раціональних людей. Окрім того, ціна є достат­ньою статистичною цифрою для підсумовування необмеженої кіль­кості конкретної інформації, що має значення для підприємця. Мак- симізація прибутку є корисним теоретичним інструментом для прогнозування поведінки в статичній ситуації на ринку, але вона не дозволяє теоретикам передбачати інноваційні технологічні або органі­заційні зміни чи те, які фірми, швидше за все, виживуть¹³.

Ситуації CP рідко є настільки потужними у стимулюванні учасни­ків, навіть тих, що вижили, в напрямі ефективності як конкурентні ринки. Немає якої-небудь однієї змінної, такої як ринкова ціна, що могла б бути використана як основа для здійснення раціональних ви­борів у середовищі CP. Проста короткочасна максимізація прибутку як відповідь на ринкову ціну за ресурсний юніт у середовищі CP може стати саме тією стратегією, яка зруйнує CP ущент. Важливе значення можуть мати немонетизовані відносини. Отже, не дуже розсудливо як для теоретичної стратегії припускати, що вибори щодо правил роб­ляться д ля максимізації якоїсь однієї досліджуваної змінної. Рівень не­визначеності під час вибору нових правил набагато більший, ніж рі­вень невизначеності під час вибору стратегій ціноутворення, коли попит і пропозиція фіксовані. Очікувані результати використання но­вих правил не досягаються автоматично. Вони залежать від багатьох майбутніх виборів, які зроблять багато різних людей залежно від того, як вони інтерпретуватимуть зміст правил і чи справді вони будуть дотримуватися цих правил, монітори™ один одного і накладати санк­ції за недотримання¹⁴.

Замість того щоб розглядати рішення щодо змін у правилах як ме­ханічні процеси розрахунку, краще зайняти таку теоретичну позицію: розглядати інституційні вибори як процес прийняття обґрунтованих рішень щодо невизначених вигод і витрат. Це дає можливість спирати­ся на емпірично підтримані теоретичні роботи соціальних психологів, що стосуються процесів судження людини у спробі охарактеризувати процес інституційного вибору¹⁵. Усі судження людей у невизначених і складних середовищах є предметом декількох відомих упереджень.

Люди, наприклад, більше зважують потенційні втрати, ніж потен­ційні вигоди (Hardin_f 1982; Kahneman and Tversky_f 1979). Отже, особи будуть більше зважувати диференційовано очікувані вигоди від за­побігання майбутнім збиткам, ніж вигоди від виробництва майбутніх благ. З цього можна вивести деякі загальні прогнози щодо ситуатив­них змінних, які можуть схилити людей до прийняття нових правил для захисту активів CP. Схильність політачних лідерів до обговорення проблем CP із використанням «кризових» термінів стає набагато зро- зумілішою, якщо врахувати, що люди більше зважають на передбачу­вану шкоду, ніж на передбачувані переваги того самого розміру. Окрім того, слід очікувати, що присвоювачам чи будь-кому іншому значно важче управляти ресурсними системами, які можуть бути швидко зруйновані (наприклад, популяції риб, які мігрують не окремо, а пере­важно косяками), ніж більш стійкими до руйнації CP.

Слід очікувати, що прийняти нові правила, які обмежують присво- ювальну діяльність, люди прагнутимуть тоді, коли є чіткі показники деградації природних ресурсів, що, як правило, сприймаються як точні провісники майбутньої шкоди, або ж коли лідери здатні переконати інших, що «криза» неминуча. Жиль і Йамтгаард (Gilles and Jamtgaard_f 1981), наприклад, стверджують, спираючись на декілька емпіричних досліджень, що продукт, який виробляється на пасовищі (молоко, вов­на, м'ясо) може вплинути на здатність присвоювачів швидше дізнатися про несприятливі умови, якщо вони виникнуть. Доїння проводять що­дня, і різниця в надоях швидко стає очевидною для скотарів. Вовна стрижеться рідше, але її якість впадає в очі тим, хто розводить овець. Якість м’яса, виробленого для ринку, контролюється рідше і навіть може бути невідомою скотарям. Отже, якість і вчасність інформації, яку присвоювачі CP отримують про свої ресурси, змінюється залежно від того, як використовуються ресурсні юніти, а також залежно від ти­пів ресурсів. Проблеми відкачувачів підземних вод в отриманні точної і достовірної інформації про стан їхніх CP — більш складні, ніж у ско­тарів, незалежно від кінцевих продуктів діяльності скотарства.

Порівняно з невизначеними вигодами і витратами, розтягнутими у часі, початкові витрати на зміни обчислити легше, а іноді вони бувають вельми значними. Усі присвоювачі приділяють більше уваги безпосе­реднім витратам, ніж вигодам, які розтягнуті в майбутньому. Врахову­ючи тенденцію осіб, які приймають рішення, більше зважати на перс­пективи втрат, ніж на можливі вигоди, витрати на зміни мають додаткове значення в судженнях, які роблять присвоювачі у зв’язку зі зміною їхніх правил. Не дуже ймовірно, що присвоювачі CP будуть не­гайно покривати витрати на зміну своїх правил, якщо чиста дисконтна вигода від зміни правил очікується невеликою.

Можливості окремих осіб зробити точні оцінки на підставі статис­тичної ймовірності також досить обмежені. В історичній перспективі люди схильні надавати більшої ваги останнім подіям, ніж більш відда­леним у часі. Слід очікувати, що зміни до правил буде внесено після декількох років з поганою врожайністю CP, але не буде внесено після декількох відносно вдалих. Прихильники нових інституцій, пов'язаних із проблемами водопостачання, моляться про засуху, що передувала б безпосередньо позачерговим виборам або іншим моментам прийняття рішень щодо інституційного вибору¹⁶. Коли кількість ресурсних ЮНІТІВ - суттєво змінюється від сезону до сезону, присвоювачам особливо важ­ко отримувати точні оцінки середньої врожайності і обґрунтоване судження про те, що врожай низький. За наявності спільного досвіду легко довести, що ресурс мав низький урожай у минулому і відбулося покращення. А от вести точний тривалий облік і здійснити відповідну технічну експертизу, щоб зробити точні прогнози про майбутнє, наба­гато дорожче.

Певний набір правил, спроектований присвоювачами або кимось іншим, рідко містить усі правила, які можна використати для управ­ління в поточній ситуації. Пропоновані правила, ймовірно, будуть з репертуару правил, уже знайомих тим, хто їх пропонує. Враховуючи суттєву невизначеність, пов’язану з будь-якою зміною правил, менш імовірно, що люди приймуть незнайомі правила, і більш імовірно, що адаптують ті правила, які використовуються в аналогічних обставинах і працюють відносно добре. У випадку значного експериментування з різними правилами присвоювачі дізнаються про вплив цих правил, аналізуючи досвід присвоювачів, які використовують аналогічні CP з різними правилами.

У Південній Каліфорнії, наприклад, відкачувачі підземних вод Західного і Центрального басейнів ознайомилися з досвідом колег басейну Реймонд, перш ніж прийняти варіанти правил, що використо­вувалися у цьому басейні. Інституційні механізми, які сприяють спіл­куванню між людьми, що стикаються зі схожими проблемами, такі як загальнорегіональні об'єднання, збільшують базу знань про те, як на практиці працюють різні правила. Також можна вивчати і погані уро­ки. Деякі з водокористувачів пустелі Мохаве вважали, що вони могли б застосовувати стратегії судового процесу та формування спеціальних округів, використані в басейнах Реймонд, Західному та Центральному.

Замість застосування на практиці уроку, що вчив починати з невели­ких змін на рівні басейну, перш ніж намагатися побудувати міжбасей- нові інституції, вони розпочали з міжбасейнового рівня, перш ніж спроектувати внутрішньо басейні інституції. Те, що спрацювало як додаткові низові стратегії на рівні басейну, не спрацювало у спробі за­провадження на регіональному рівні.

Досі я не зверталася до можливих індивідуальних відмінностей між особами, задіяними в ситуації інституційного вибору. Вигоди, одержувані у випадку дії «статус-кво»-правил або альтернативних правил, не можуть однаково сприймати усі присвоювачі певного CP. Якщо поточний набір правил захищає одну підгрупу присвоювачів, залишаючи іншим ризик отримання збитків у майбутньому, то обидві групи оцінюватимуть «статус-кво»-правила по-різному. Деякі при­своювачі можуть бути захищені їхнім фізичним місцем розташування (а не правилами); вони будуть менш схильні до змін, ніж інші. Далі розташовані присвоювачі (місто Хоторн у Західному басейні) можуть розглядати пропоновані зміни у правилах як такі, що обмежують їхній рівень присвоювання, мало даючи їм натомість. Завдяки їхньому фі­зичному розташуванню вони ще довго будуть отримувати вигоду від доступу до CP, навіть після того, як усіх інших буде усунено. Пропоно­вані правила схильні мати сильний дистрибуційний ефект (Libecap, 1989).

Прогнозування інституційних змін

Звісно, ми можемо відкинути твердження про те, що присвоювачі нездатні на постачання своїх власних інституцій для розв’язання проб­лем CP, але ми не можемо замінити його на презумпцію того, що при­своювачі приймуть нові правила, якщо чистий прибуток від зміни пра­вил перевищуватиме собівартість. Чисті вигоди і витрати від зміни операційних правил, пов’язаних з CP, не існують як незалежні змінні, легкодоступні присвоювачам CP або посадовцям зовнішніх режимів для простого розрахунку максимізації. Вигоди і витрати повинні бути виявлені та зважені особами з використанням суджень людей у не- визначених і складних ситуаціях, які ще більш ускладнюються тим, що інші поводяться стратегічно.

Проектування і впровадження нових інституцій для розв'язання проблем CP — важке завдання, незалежно від того, наскільки однорід­ні групи, наскільки добре проінформовані члени про умови їхніх CP і як глибоко укорінені узагальнені норми взаємодії. Враховуючи зазви­чай наявні сильні спокуси ухиляння, «безбілетництва» і загального опортунізму у випадках, коли люди стикаються з проблемами CP, ніко­ли не можна бути впевненими в подоланні таких проблем. Жодний сильний зовнішній тиск не поведе людей у напрямку позитивного розв’язання таких проблем. Навіть більше: якщо існує сильний тиск у напрямку унікальних результатів, їм, швидше за все, бракуватиме рів­новаги, наявної в трьох моделях, що обговорювалися у розділі 1. Ми знаємо, що люди можуть використати свій потенціал для саморефлек- сії, комунікації та покладення на себе зобов’язань задля розробки но­вих правил для розв’язання проблем CP, але ми не можемо стверджу­вати, що це обов’язково станеться. Якщо ж люди знаходять правила, які працюють відносно добре, вони можуть мати мало мотивації для продовження затратного процесу пошуку правил, які будуть працюва­ти ще краще. «Якщо не ламається, краще не чіпати» — це правило сто­сується не лише фізичного капіталу, але й інституційного.

Підкресливши важливість конкретних ситуаційних змінних і те, як вони впливають на судження людей щодо вигід і витрат на інституцій- ні зміни, я зараз підсумую, що, на мою думку, можна сказати про про­гнозування інституційних змін. Для цього необхідно враховувати не тільки змінні, що характеризують конкретну ситуацію CP, але й тип зовнішнього політичного режиму, за якого використовується CP.

Щоб розпочати це дослідження, давайте розглянемо CP, в якому присвоювачі стикаються з проблемами: у віддаленому місці, за полі­тичного режиму, який переважно байдужий до того, що відбувається із CP. Це «нульові умови» щодо ролі зовнішнього режиму у внутрішніх виборах. У такій ситуації присвоювачі CP, прийнявши ряд додатко­вих змін до оперативних правил для покращення спільного добробуту, ймовірно будуть позитивно пов’язані з такими внутрішнімй характе­ристиками:

1) більшість присвоювачів поділяють спільну думку, що вони зазна­ють шкоди, якщо не приймуть альтернативні правила;

2) більшість присвоювачів однаково зазнають впливу запропоно­ваних змін до правил;

3) більшість присвоювачів високо цінують продовження діяльності цього CP₁ іншими словами, вони мають низькі ставки дисконтування;

4) присвоювачі стикаються з доволі низькими витратами на інфор­мацію, зміни та примусове виконання;

5) більшість присвоювачів поділяють загальні норми щодо взає­модії та довіри, які можуть бути використані як початковий соціальний капітал;

6) група присвоювачів CP є відносно невеликою і стабільною.

Ці змінні впорядковані починаючи з тих, які я вважаю найбільш важливими у вирішенні питання, чи погодяться люди на нові правила, які поліпшать їх добробут, і закінчуючи тими, які я вважаю менш важ­ливими. Хоча значний акцент було зроблено на розмірі групи, задіяної в проблемах колективних дій, я все ж вважаю перші п’ять змінних важ­ливішими за кількість задіяних осіб¹⁷.

Більшість CP у сучасному світі не існують ізольовано. Чим ближче розташований CP до інших центрів економічної активності, тим біль­ша ймовірність того, що населення цієї території, вартість ресурсного юніта, а також діяльність присвоювачів у сусідніх CP зміниться так, що це може негативно позначитися на результатах, досягнутих цим CP. У невіддалених місцях орієнтація панівного політичного режиму здат­на істотно впливати на те, чи зможуть місцеві присвоювачі здійснити постачання власних інституцій та чи залежатимуть у розв’язанні їхніх проблем від зовнішньої влади.

Люди, нездатні постачати нові правила в індиферентному середо­вищі, можуть досягти успіху у прийнятті нових правил за політичного режиму, що дає істотну місцеву автономію, інвестує в правоохоронні органи, а також надає загальні майданчики для інституційного вибору і врегулювання конфліктів. Інакше кажучи, регіональні й національні уряди можуть відіграти позитивну роль у забезпеченні можливостей для підвищення спроможності місцевих присвоювачів брати участь у ефективному інституціональному плануванні. Ця позитивна роль дуже відрізняється від того, що передбачається у пропозиціях щодо централізації контролю над природними ресурсами. Я проілюструвала цю різницю у розділі 1 за допомогою аналізу, заснованого на Іграх 2, 3 і 4, з одного боку, та Грі 5, з іншого. Різницю також можна проілюстру­вати на прикладах стратегії, прийнятої Департаментом водних ре­сурсів (Department of Water Resources) у Каліфорнії, порівняно з Ка­надським департаментом рибальства та океанів (Canadian Department of Fisheries and Oceans) у Ньюфаундленді. Я сильно сумніваюся, що відкачувані ґрунтових вод басейну Реймонд, Західного та Центрально­го змогли б розробити ті інституційні інновації, які вони розробили, якщо б не мали професійних інформаційних послуг, наданих Геологіч­ною службою США і Каліфорнійським департаментом природних ре­сурсів (U. S. Geological Survey and the California Department of Natural Resources). Хоча присвоювачі сплатили частину витрат за проведені технічні дослідження, їм не довелося покривати всі витрати, бо дер­жавні установи вже мали істотну інформацію про геологічну будову Південної Каліфорнії.

Далі, якщо б вони не змогли використати процедури справедливо­го суду, то було б украй важко укласти угоду щодо врегулювання прав на водні ресурси, яку б вважали легітимною всі учасники. Знову ж таки, учасники розділили сплату витрат зі штатом Каліфорнія. Були використані також й інші загальні інституційні можливості, коли міс­цеві присвоювачі готували законопроекти та вели переговори з інши­ми присвоювачами по всьому штату, щоб врахувати і їхні інтереси. За­конопроекти згодом було схвалено законодавчими зборами штату, і це стало основою для організації декількох спеціальних округів і прове­дення міжокружних заходів.

Роль політичних інституцій у прикладах з підземними водами Калі­форнії не обмежувалася просто наданням загальних можливостей. Та­кож центральна і місцева влада відповідали за нагляд. Коли визначали­ся спеціальні округи, запропоновані межі цих округів розглянули на предмет виключення тих, хто нічого не отримував від запроваджених в округах податків. Хоча суд готовий був погодитися на врегулювання шляхом переговорів, спираючись на нову концепцію, вироблену під час них, учасники не погодили б жодної домовленості, якщо б одні учасники не поділилися з іншими своїми правами на воду. ’Важливим фактором у прийнятті цих рішень був також нагляд місцевих і держав­них посадових осіб для забезпечення справедливого рішення. З огляду на різноманітність інтересів, відсутність точної інформації про підзем­ні басейни, велику кількість учасників, відносно високі ставки дискон­тування, небажання учасників покладатися на добровільну взаємодію і високу вартість змін, дуже сумнівно, що присвоювачі цих СР, стак­нувшись із байдужим політичним режимом, змогли б здійснити поста­чання нових інституцій для вирішення тих важких проблем, що стояли перед відкачувачами басейнів Реймонд, Західного та Центрального. Нездатність відкачувачів Мохаве досягти успіху свідчить, що навіть за такого політичного режиму успішне розв'язання складних проблем не гарантовано.

Узявши до уваги той вплив, що його байдужі та сприятливі режими можуть справляти на ймовірність затвердження присвоювачами но­вих правил, які передбачатимуть покращення спільних результатів, повернемося до того, що можна очікувати від режиму, чиї чиновники припускають, що саме вони, а не присвоювачі повинні вирішувати проблеми CP. Спочатку позиціонуємо чесних чиновників, які справді зацікавлені в наданні допомоги у розв'язанні проблем CP. Тільки-но національні чи регіональні урядові чиновники зазначають, що вони вважають себе відповідальними за вирішення проблем CP, можна очікувати, що місцеві присвоювачі, які ще не мають створених місце­вих інституцій, чекатимуть, що всі їхні проблеми розв'язуватиме уряд¹⁸. Якщо хтось інший погоджується сплатити витрати на постачан­ня нових інституцій, важко подолати спокусу «безбілетництва». Тоді проблемою для деяких присвоювачів є презентація «фактів» про міс­цеву ситуацію у такий спосіб, щоб посадові особи, які можуть не знати як слід місцевих умов, посприяли створенню інституцій, що нададуть переваги деяким людям над іншими¹⁹. Ті особи, які мають ресурси, що дозволяють їм найкраще презентуватися в очах зовнішніх чиновників, швидше за все, отримають правила (або винятки з правил), які нада­дуть їм найбільші переваги.

Можна очікувати, що чесні, працьовиті регіональні чи національні чиновники також можуть постачати нові інституції CP, добре адапто­вані до місцевих умов деяких CP, які перебувають під їхньою юрисдик­цією. Але тенденція нав'язати однакові для всієї юрисдикції правила, а не спеціалізовані, які б застосовувалися д ля окремих локацій у межах юрисдикції, вкрай ускладнює для цих посадових осіб встановлення і забезпечення дотримання таких правил, які були б ефективними і справедливими для місцевих присвоювачів. Намагатися спонукати місцевих присвоювачів узяти на себе зобов’язання дотримуватися правил, які ті сприймають як неефективні й несправедливі, — важко, й витрати на моніторинг і забезпечення дотримання таких правил ма­ють бути вищими, ніж щодо правил, створених учасниками й адекват­них місцевим умовам.

Якщо ж замість чесних чиновників візьмемо корумповані цент­ралізовані режими, то проблеми, пов’язані з інституційним постачан­ням, стають дедалі важчими. Місцеві присвоювачі можуть створити свої місцеві інституції поза правовими рамками. Звісно, можна очіку­вати, що будь-яка група місцевих присвоювачів, здатна виконати важ­ке завдання, повинна бути дуже однорідною, володіти інформацією про свої CP і поведінку членів групи, мати дуже низькі ставки дискон­тування і в цілому буде мати всі з бажаних екстремальних характерис­тик, перерахованих раніше. Та більш вірогідним результатом буде досвід мешканців іригаційних поселень системи Кірінді Ойя у Шрі- Ланці, де ніхто ні з ким не співпрацює і всі живуть в умовах гідрологіч­ного кошмару.