2.1. Напрямки формування доходів місцевих бюджетів

Серед найактуальніших проблем, які виділяють провідні вітчизняні науковці [5, 11, 12, 29, 84, 85, 133, 140, 192], що виникають при формуванні доходів місцевих бюджетів можна виділити: хронічний брак коштів у місцевих бюджетах за загальним фондом і тим більше за спеціальним, що не дозволяє здійснювати інвестування в достатньому обсязі; недосконала формула розподілу міжбюджетних трансфертів; посилена залежність місцевої влади у вирішенні фінансових питань від центральних органів влади та установ; нестабільність політичної ситуації в Україні.

Кожне питання має безліч шляхів розв’язання. Проте для дійсного вирішення стратегічного завдання регіональної політики – забезпечення сталого розвитку регіонів – уже давно назріла необхідність у скоординованих законодавчих діях, які неможливі без дослідження існуючих тенденції у практиці формування доходів як вітчизняних місцевих бюджетів, так і місцевих бюджетів розвинутих країн.

Вивченням досвіду зарубіжних країн займається доволі широке коло вітчизняних науковців [13, 64, 106, 139, 194]. Їх напрацювання свідчать про те, що не існує ідеальної моделі формування міжбюджетних відносин у жодній країні, яку можна беззаперечно адаптувати та застосувати в Україні. У кожної з них є свої переваги та недоліки і досить складно виділити критерій відбору країни для вивчення її досвіду.

На початку ХХ ст. італійський вчений Франческо Нітті писав, що зіставлення фінансів (за бюджетними показниками) федеральної держави з фінансами унітарної держави є некоректним [128, с. 72]. Кліяненко Б. [64, с 13–17] вважає, що критерієм відбору має бути не розмір державного бюджету (бо нашій державі ще далеко до розвинутих держав), не площа та кількість населення, навіть не адміністративний устрій (що лежить в основі організації бюджетної системи). Зважати треба на існування схожих вертикальних та горизонтальних відносин між ланками бюджетної системи і здатність їх вирішувати.

З метою узагальнення тенденцій у взаємовідносинах центру та регіонів, що лежать в основі бюджетного унітаризму та федералізму, розглянемо особливості організації міжбюджетних відносин в унітарних та федеративних країнах. Загалом, „...бюджетний унітаризм – така форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцева та регіональна влади при цьому, як правило, відіграють досить пасивну роль. Бюджетний федералізм представлений такою організацією бюджетних відносин, яка дає змогу в умовах самостійності й автономії кожного бюджету забезпечувати на території всієї країни її населенню рівний та гарантований державою перелік суспільних послуг, а для цього органічно поєднувати фіскальні інтереси держави з інтересами її суб’єктів; розрізняти бюджетні повноваження, бюджетні видатки та доходи; розподіляти і перерозподіляти бюджетні ресурси між державним бюджетом і бюджетами місцевих органів влади, вирівнюючи бюджетну забезпеченість територій, які перебувають у різних соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших умовах [210, с. 247]”.

Таблиця 2.1

Доходи місцевих бюджетів унітарних держав, % ВВП

Джерело: [100, c.

Дані табл. 2.1 показують, що доходи місцевих бюджетів унітарних держав (без країн з перехідною економікою) у середньому становлять 11,4% ВВП, у тому числі 5,5% та 1,6% ВВП (або 68,8% доходів) припало, відповідно, на податки і неподаткові надходження, 4,3% ВВП (31,2% доходів) – на трансферти від органів державного управління інших рівнів [100 c. 37–47]. Хоча розмах варіації частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів за даними табл. 2.1 доволі широкий. Так, наприклад, найбільша частка трансфертів у доходках місцевих бюджетів спостерігається у Ірландії та становить 76,5%, найменша у доходах місцевих бюджетів Японії – 0,0%.

Такий стан фінансового забезпечення країн унітарного типу, як зазначають провідні науковці у галузі місцевих фінансів [194, c. 20; 213, с. 13 –36; 98, с. 27], свідчить про те, що у цих країнах інтенсивно відбувається процес децентралізації та розширення самостійності регіональних урядів, у тому числі в бюджетних питаннях, що вимагає вивчення та врахування зарубіжного досвіду у запровадженні чіткого розподілу функцій та джерел коштів між центральним та місцевими органами на засадах положень економічної теорії бюджетного федералізму.

У структурі доходів місцевих бюджетів федеративних держав переважають трансферти (табл. 2.2).

Таблиця 2.2

Структура доходів місцевих бюджетів федеративних держав, %

Джерело: Складено авторами на основі джерел [64, с. 13-17; 93, c. 76]

Структурна деформація доходної бази муніципальних бюджетів Російської федерації в останній час характеризується суттєвим зниженням долі податкових надходжень у доходах районних бюджетів, деяким зниженням долі неподаткових надходжень і, відповідно, збільшенням долі трансфертів, здебільшого за рахунок субвенцій з федерального чи регіонального фонду компенсацій. Показники забезпеченості бюджетів муніципальних утворень джерелами доходів свідчать про стійку тенденцію росту залежності місцевих бюджетів від вищестоящих органів влади, що реалізується на практиці через механізм міжбюджетних трансфертів [17; 22, с. 59 – 62; 223, с. 67 – 69].

У структурі доходів комунального бюджету Саксонії (табл. 2.2) дотації на виконання цільових програм, тобто субвенції мають у структурі доходної частини бюджету найбільшу питому вагу, яка майже не змінюється та залишається в межах 33-35%. Крім того, вагоме місце займають податки та інші доходи, значення яких коливається в межах 17-35%. При чому частка перших постійно зростає, а других – знижується. Таким чином, формування бюджету землі Саксонія виконується за рахунок трансфертів – 54,12%, а на власні надходження залишається тільки 45,88%.

Отже, узагальнюючи існуючі напрацювання у сфері досліджень зарубіжних тенденцій у формуванні доходів місцевих бюджетів, слід зауважити, що структура доходів місцевих бюджетів на даному етапі істотно не відрізняється в залежності від того, який устрій має держава – унітарний чи федеративний, відноситься вона до категорії економічно розвинених чи країн з перехідною економікою (хоча участь місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є вдвічі більшою). Перед усіма стоїть дилема про створення оптимальної моделі міжбюджетних відносин, розподілу бюджетних повноважень та відповідного їх фінансування, що включає, як зазначено у працях [130, с. 61-65; 93, с. 73–76; 3, с. 26–28; 182, с. 26–32; 92, с. 27–31; 121, с. 32–37; 189, с. 50–51], вирішення наступних задач:

O укріплення фінансової самостійності регіонів, яка включає в себе вирішення трьох складників: стабільність податкового законодавства, стабільність видаткових повноважень, розподіл трансфертів з урахуванням бюджетної забезпеченості, розрахований на середньострокову перспективу;

O створення стимулів для збільшення доходів регіональних та місцевих бюджетів на основі об’єктивного механізму міжбюджетних відносин;

O створення стимулів для покращення якості управління державними та муніципальними фінансами.

Як зазначає В. Я. Швець [217, с. 28], перехід від централізованої до багаторівневої бюджетної системи з самостійними місцевими бюджетами повинна характеризуватись виконанням умов інституціональної симетрії, які базуються на ідеях К. Вікселя щодо правил прийняття рішень про державні видатки, які передбачають одночасне дотримання трьох принципів:

O фіскальної еквівалентності, згідно з якою користувачі суспільними благами самі повинні здійснювати відповідні витрати;

O коннекситету, тобто відповідальності між функціональними повноваженнями з прийняття рішень щодо надання суспільних благ і видатковими зобов’язаннями;

O автономії, тобто самостійності прийняття рішень органами влади різних рівнів про видатки і доходи відповідних бюджетів.

Рис. 2.1. Податки, що складають найбільшу питому вагу у доходах місцевих бюджетів зарубіжних країн

Джерело: Складено авторами на основі [100, c. 37-47].

Оскільки податкові надходження є вагомим фінансовим ресурсом наповнення місцевих бюджетів серед зарубіжних країн, з позицій переймання досвіду, заслуговує на увагу питання: „які саме податки є головним джерелом формування місцевих бюджетів?”. Структура податків, що складають найбільшу питому вагу у доходах місцевих бюджетів більшості зарубіжних країн, переваги та недоліки у їх застосуванні зображено на рис. 2.1.

Загалом, можна зазначити, найбільшими наповнювачами місцевих бюджетів зарубіжних країн, що включаються до системи міжбюджетного розподілу податків відносяться: податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток підприємств, привабливість яких для місцевих бюджетів зумовлюється, насамперед, тим, що вони забезпечують значні податкові надходження; податки на нерухомість та поземельні податки, оскільки облік та контроль за об’єктами оподаткування краще здійснювати на місцевому рівні.

Досліджуючи процеси формування доходів місцевих бюджетів у вітчизняній практиці, розпочнемо з визначення частки „місцевих бюджетів у перерозподілі валового внутрішнього продукту, а також у зведеному бюджеті, що поряд з економічним і соціальним має важливе політичне значення. Вона свідчить про участь місцевого самоврядування у розв’язанні актуальних проблем розвитку держави, про певну обмеженість функцій центральних органів влади. Така частка є загальним показником, який відображає рівень фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, дає можливість оцінити рівень розвитку місцевих бюджетів [137, с. 26]”.

Таблиця 2.3

Частка місцевих бюджетів у ВВП та у доходах зведеного бюджету України, %

Джерело: Розраховано за даними [14; 15; 16; 201]

У 1997 рр. (табл. 2.3) через доходи місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) перерозподілялось 13,0% ВВП; у 1998 р. – 12,9%; у наступні роки ця частка мала стійку тенденцію до зниження: 1999 р. -10,3%; 2000 р. – 8,1%; 2001 р. – 8,7%; 2002 р. – 8,6% ; 2003 р. – 8,4%; 2004 р. – 6,6% (найнижчий рівень); 2005 р. – 7,2%; 2006 р. – 7,3%; 2007 р. – 8,2%. В 1997 році у місцевих бюджетах зосереджувалось 43,2% обсягу доходів зведеного бюджету. В подальшому ця частка зменшувалася і становила у 2000 р. – 29,1%; 2001 р. – 32,3%; 2002 р. – 31,4%; 2003 р. – 30,0%; 2004 р. – 24,9%; 2005 р. – 22,6% (найнижчий рівень); 2006 р. – 23,2%; 2007 р. – 26,5%; 2008 р. – 28,4%; 2009 р. – 30,1%.

Оскільки показники перерозподілу ВВП через місцеві бюджети мають тенденцію до зниження, далі безпосередньо перейдемо до аналізу процесів формування доходів місцевих бюджетів у нашій державі, яка пройшла вже певний етап реформування міжбюджетних відносин. Першим результуючим надбанням у цьому напрямку було прийняття Бюджетного кодексу. Тому, наше дослідження поділимо на „до” та „після” для того, щоб виявити позитивні та негативні моменти у здійснених перетвореннях, виявити загальні тенденції розвитку та становлення міжбюджетних відносин.

Доходи, що надходили до місцевих бюджетів України в 1992 -2000 рр., умовно можна поділити на три групи:

1. Власні та закріплені на постійній основі. Власними визначались доходи, що формувались на території підвідомчій відповідному місцевому органу влади і за його рішеннями. Частина податків була закріплена за місцевими бюджетами на довгостроковій основі (щоправда перелік таких податків за аналізований період декілька разів змінювався) у багатьох випадках такі зміни вносилися при прийнятті щорічних законів про Державний бюджет України.

2. Загальнодержавні податки, що розподілялися згідно з нормативами між державним і місцевим бюджетами.

3. Трансферти з бюджетів вищого рівня.

Співвідношення регулюючих і закріплених загальнодержавних податків і зборів у доходах місцевих бюджетів подано в табл. 2.4.

Таблиця 2.4

Співвідношення регулюючих і закріплених загальнодержавних податків і зборів у доходах місцевих бюджетів до прийняття Бюджетного кодексу 1992-2000 рр., %

Джерело: Розраховано авторами за даними Міністерства фінансів України

З табл. 2.4 видно, що основними джерелами доходів місцевих бюджетів слугували відрахування від загальнодержавних податків. У період 1992 – 2000 рр. їх частка ніколи не була нижче 50 % загального обсягу доходів місцевих бюджетів України. Однак, протягом 1992 – 2000 років частка закріплених доходів у складі місцевих бюджетів поступово збільшується. Це було пов’язано з політикою держави направленою на збалансування місцевих бюджетів. Поступово віддається перевага не нормативам відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, а офіційним трансфертам.

За бюджетною класифікацією, запровадженою у 1996 році, всі доходи місцевих бюджетів за економічною природою поділялись так [118, с. 81–82]:

- податкові надходження (податки на доходи, на прибуток, на збільшення ринкової вартості, податки на власність, збори за спеціальне використання природних ресурсів, внутрішні податки на товари та послуги, податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції, інші податки);

- неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження);

- доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу, державних запасів товарів і нематеріальних активів, податки на фінансові операції та операції з капіталом);

- державні цільові фонди ( перелік фондів та їх включення до бюджетів визначається чинним законодавством);

- офіційні трансферти (від органів державного управління інших рівнів, з-за кордону, з недержавних джерел).

Таким чином, динаміку зміни структури доходів місцевих бюджетів України за період з 1992 до 2000 року можна побачити у табл. 2.5. Таблиця 2.5

Структура доходних джерел місцевих бюджетів України до прийняття Бюджетного кодексу у 1992-2000 рр. (роки надані вибірково), %

Джерело: Розраховано авторами за даними Міністерства фінансів України

Як підтверджують дані табл. 2.5, протягом 1992-2001 років у середньому 63,7% усіх доходів місцевих бюджетів формувалося за рахунок податкових надходжень, та 24,9% - за рахунок офіційних трансфертів. Відрахування до державних цільових фондів не перевищують 4,3%. Також незначними є неподаткові надходження, які за період з 1992-2000 рр. у середньому становили не більше 4,8%.

Загалом, система розмежування податків, що діяла до прийняття Бюджетного кодесу [18] постійно піддається критиці [12, с. 13–18; 84, с. 41–43; 216, с. 156–162; 13, с. 165]. Зокрема, Ц. Г. Огонь [133, с. 6] виділив наступні негативні наслідки механізму розмежування і реструктуризації доходів:

O нормативи розщеплення не були стабільними, що спричиняло фінансову нестабільність в цілому;

O механізм розщеплення податків та зборів позитивно спрацьовує щодо розподілу насамперед прямих податків;

O система розщеплення не створює стимулів для місцевої влади до економного витрачання бюджетних коштів і збільшення податкових надходжень;

O рівень територіальних видатків в остаточному підсумку визначає уряд через щорічне встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів.

Бюджетний кодекс [18] вніс зміни у класифікацію бюджетних доходів і поділяє їх на чотири розділи: податкові надходження; неподаткові надходження; доходи від операцій з капіталом; трансферти. Виключення державних цільових фондів з переліку доходів бюджетів пов’язано з включенням цих цільових надходжень до спеціального фонду бюджету, а також з позбавленням органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування і бюджетних установ створювати позабюджетні фонди.

Аналіз бюджетів 2002-2007 (рис 2.2) років показує, що тенденція до щорічного збільшення обсягів та кількості міжбюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам у вигляді дотацій і субвенцій продовжує зберігатися і після прийняття Бюджетного кодексу.

Рис. 2.2. Структура доходів місцевих бюджетів після прийняття Бюджетного кодексу

Джерело: Розраховано авторами за даними Міністерства фінансів України

Частка податкових надходжень постійно зменшується з 59,1% до 40,76% доходів місцевих бюджетів, лише у 2007 році частка їх становила 45,44% . Неподаткові надходження продовжують не відігравати істотної ролі у наповненні місцевих бюджетів, їх доля коливається в межах 6-7%.

Загальна динаміка зміни структури надходжень до місцевих бюджетів зображена на рис. 2.3

Рис. 2.3. Динаміка структури доходів місцевих бюджетів

Джерело: Розраховано авторами за даними Міністерства фінансів України

Загалом, аналіз доходів бюджетів 1998-2007 років показує, що протягом досліджуваного періоду склалася тенденція щорічного збільшення обсягів та кількості міжбюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам у вигляді дотацій і субвенцій (рис 2.3).

Основними недоліками системи міжбюджетних відносин є відсутність чіткого і науково обґрунтованого критерію розподілу бюджетних повноважень, значна перевага делегованих повноважень у їх загальному обсязі, нестача фінансових ресурсів для їхньої реалізації на мінімальному, гарантованому законодавством України рівні, відсутність зацікавленості територій у пошуку нових джерел доходів, суб’єктивна оцінка потенціалу податкоспроможності регіонів, утриманська позиція регіонів, низька ефективність використання бюджетних коштів. За умов загальної дефіцитності бюджетних ресурсів нова модель фінансового вирівнювання, запроваджена Бюджетним кодексом України, не відрізняється від попередньої більшою ефективністю і породжує нові проблеми в організації системи відносин між бюджетами різних рівнів. У цілому система міжбюджетних взаємовідносин характеризується високим ступенем централізації та спрямована на розв’язання, як правило, лише поточних бюджетних проблем і не зорієнтована на перспективу соціального та економічного розвитку країни, а отже потребує подальшого вдосконалення.

Розглянемо більш детально структуру доходів місцевих бюджетів у розрізі джерел надходжень (табл. 2.6).

Таблиця 2.6

Структура доходів місцевих бюджетів за період 1998 – 2008 рр.,%

Джерело: за даними Міністерства фінансів України

Податки посідають центральне місце в системі доходів бюджетів, у тому числі й місцевих. Вони є універсальною і, водночас, вихідною категорією, яка виражає риси фінансів, що функціонують у розвиненій економіці ринкового типу. Саме в умовах функціонування ринкової економіки податкові методи мобілізації доходів бюджетів є домінуючими в системі фінансових взаємозв’язків.

Однак, частка податкових надходжень у доходах місцевих бюджетів, як випливає з табл. 2.6, у 1999-2000 рр. поступово зменшувалася, тоді як частка офіційних трансфертів – зростала. Це пояснюється тим, що з 1999 р. в Україні збалансування місцевих бюджетів здійснюється за рахунок офіційних трансфертів, а не за рахунок регулюючих загальнодержавних податків. Серед податкових надходжень найбільше значення мав прибутковий податок з громадян. Серед платежів за використання природних ресурсів найбільшу фіскальну роль відігравала плата за землю (5-7%), коли загальна сума надходжень від зборів за використання природних ресурсів становила 7,8%. Місцеві податки та збори становили лише від 1 до 2% усіх податкових надходжень до місцевих бюджетів.

Як і в попередні роки, і після прийняття Бюджетного кодексу найбільшим джерелом доходів місцевих бюджетів залишається податок з доходів фізичних осіб, обсяг надходжень від цього податку збільшився із 2002 р. у 2 рази (на 12,0 млрд. грн.). Його обсяг у 2006 р. становив 22,7 млрд. грн., що на 38,2 % більше за минулий рік. Основна причина збільшення як номінальних надходжень податку з доходів фізичних осіб, так і частки цього податку у доходах місцевих бюджетів – це підвищення рівня мінімальної заробітної платні, а не легалізація доходів (оскільки рівень тінізації, за оцінками Міністерства економіки України, зріс) [21].

Період економічного зростання позначився певним підвищенням рівня життя населення країни (рис. 2.4). Реальні наявні доходи збільшилися, зокрема у 2003 році на 9,1%, у 2004-му на 19,0%, у 2005-му на 23,9%. Але починаючи з 2006 року, спостерігається тенденція до зниження темпів зростання цього показника (лише у 2007-му – 14,8% ): у 2006-му він становив 11,8%, у 2008 – 7,6%, у 2009 – (-10%), відповідно знижується і реальна фінансова спроможність місцевих бюджетів.

Крім того, у 2006 р. було відновлено дію ст. 65 Бюджетного кодексу України [18] – надходження податку з доходів фізичних осіб військовослужбовців та осіб рядового і начальницького складу органів МВС зараховуються повністю до місцевих бюджетів, і це спричинило збільшення доходів місцевих бюджетів. Із 2007 року ставка податку на доходи фізичних осіб становить 15% на противагу минулим 13%, за екстраполяційними оцінками, це спричинило підвищення доходів місцевих бюджетів на суму 0,43- 0,50 млрд. грн.

Рис.2.4. Реальний наявний дохід населення України з урахуванням цінового фактора у 2001-2009 роках

Джерело: [201]

„Місцеві органи влади не можуть визначати ставки цього податку (або впливати на їх визначення), а доходи від нього надходять до місцевих бюджетів за місцем роботи платника податку, хоча найважливіші суспільні послуги - з освіти, охорони здоров’я та соціального захисту – надаються за місцем проживання.

Чинна система зарахування податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів не створює зацікавленості місцевих органі влади в залученні населення на свою територію та врахування його потреб при формування місцевих бюджетів. За таких умов податок з доходів фізичних осіб не відповідає принципу еквівалентності” [101, с. 8].

Як зазначає І.О. Луніна [101, с. 7] з моделі Тібу випливає важливий принцип, який стосується внеску кожного індивіда у виявлення (врахування) його уподобань, еквівалентності. За цим принципом жителі кожної територіальної громади (як члени клубу споживачів місцевих суспільних благ і послуг) повинні оплатити (відповідно до отримуваної вигоди) надання таких благ і послуг органами влади даної території.

„За теоретичними висновками М. Олсона внаслідок порушення принципу фіскальної еквівалентності на регіональному й місцевому рівнях суспільні блага й послуги надаються в неоптимальних розмірах. Це призводить до нераціонального зростання державних видатків і відповідного збільшення податкового навантаження на національну економіку” [101, с. 8].

Другим за значимістю видом податкових доходів місцевих бюджетів є плата за землю. Згідно із Законом України „Про плату за землю” (ст. 3 та ст. 22) даний платіж має цільове призначення – фінансування заходів щодо раціонального використання й охорони земель, підвищення родючості грунтів, ведення земельного кадастру. Проте, протягом 2000-2008 рр., дію норм про цільове використання надходжень плати за землю постійно призупиняли. За твердженням І.О. Луніної плата за землю також не відповідає принципу еквівалентності оскільки центральними органами влади можуть надаватися пільги із плати за землю, тоді як повноваження місцевих органів влади обмежуються правом надання пільг у межах сум, що надходять до місцевих бюджетів.

Надходження плати за землю дещо зменшилися: з 7,2% у 1998 р. до 5,8% у 2004 р. і до 5,4% у 2007 р. Періодично здійснюється індексація грошової оцінки земель. Однак кошти з орендної плати у розмірі 1,5% грошової оцінки земельного наділу є замалою сумою для наповнення місцевих бюджетів. До того ж законодавчо передбачено, крім грошової форми оплати, також натуральну чи послугами орендодавцю, таку форму оплати можна застосовувати до всіх типів земель, крім земель державної та комунальної форми власності.

Місцеві податки та збори займають незначне місце у податкових надходженнях місцевих бюджетів, причому частка їх зменшилася з 2,5% у 1998 р., до 1,4% у 2004 р. і 0,6% у 2008 р. Окремі місцеві податки та збори відіграють досить незначну роль у формуванні місцевих бюджетів. Деякі платежі надто дрібні і не покривають витрати по їх адмініструванню, це особливо стосується збору за видачу ордера на квартиру, збору з власників собак, збору за виграш на бігах, збору за право проведення кіно- і телезйомок. Частка їх надходжень у 2006 році становила 1,9 млн. грн., або 0,3% від загального обсягу місцевих податків та зборів [21]. У більшості розвинених країн світу місцеві податки становлять 5-30% усіх податкових надходжень до зведених бюджетів. Зокрема, в Японії – 35%, Великобританії – 37%, Німеччині – 46%, Франції – 67%, у США – 66 % доходів органів місцевого самоврядування. Що стосується самого переліку, то найбільшу кількість місцевих податків запроваджено у Бельгії – 100, в Італії – 70, у Франції – понад 50 [28, c. 306–307].

Неподаткові надходження збільшуються за рахунок зростання власних надходжень бюджетних установ, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів (вони стали включатися до складу бюджетів з 2000 р.). У 2005 р. частка неподаткових надходжень становила 6,6% порівняно з 3,4 % у 1998 р., зменшується частка таких неподаткових надходжень, як адміністративні збори і надходження від штрафів та фінансових санкцій. Зменшуються також доходи від власності та підприємницької діяльності, в основному за рахунок зменшення доходів від приватизації, що пов’язано з завершенням приватизаційних процесів, виключенням доходів від приватизації з неподаткових доходів. Практично не збільшується і є занадто низькою частка дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств та питома вага плати за оренду цілісних майнових комплексів [137, с. 28].

Частка податкових і неподаткових надходжень у доходах місцевих бюджетів показує стійкість доходної бази та якість структури цих доходів [137, с. 28] Співвідношення між податковими і неподатковими доходами в Україні становило за даними рис. 2.5: у 1998 р. – 74,8:3,4; 1999 р. 68,1:3,4; 2000р. – 62,9:9,5; 2001 р. – 59,1:8,7; 2002 р. – 58,3:7,3; 2003 р. – 54,2:7,1; 2004 р. – 46,2:5,5; 2005 р. – 44,0:6,6; 2006 р. – 40,76:7,3; 2007 р. – 45,44: 6,02.

Рис. 2.5.Співвідношення між податковими та неподатковими надходженнями місцевих бюджетів України

Джерело: Розраховано за даними Міністерства фінансів України

В Україні питома вага трансфертів у доходах місцевих бюджетів має стійку тенденцію до зростання (табл. 2.6): якщо у 1998 р. вони становили 14,3% та у 2005р - 43,5%. У структурі трансфертів найбільшу частку становлять дотації, які зросли з 13,9% у 1998 р. до 23,5% у 2004 р. та 26,9, у 2005 р., та субвенції, частка яких збільшилася з 0,1 % у 1998 р. до 18,5% у 2004 р. (у 2005 р. – 16,6%). Співвідношення між податковими доходами місцевих бюджетів і трансфертами, що теж відноситься до характеристики фінансової самостійності та стабільності доходів місцевих органів влади [137, с. 29] відповідно становило: у 1998 р. – 78,4:14,3; 1999 р. 68,1:18,3; 2000р. – 62,9 :23.4; 2001 р. – 59,1:29,0; 2002 р. – 58,3:31,2; 2003 р. – 54,2:34,2; 2004 р. – 46,2:42,5; 2005 р.- 44,0:43,5 і т.д.

Отже, структура доходів місцевих бюджетів, починаючи з 2001 року, істотно не змінилась. Зазнали змін лише підходи до визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, в основу яких було покладено розподіл доходів на ті, що закріплюються за місцевими бюджетами та враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, та на ті, що закріплюються за місцевими бюджетами та не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

Рис. 2.6. Співвідношення між податковими надходженнями та трансфертами від вищестоящих органів влади

Джерело: Розраховано за даними Міністерства фінансів України

Бюджетним кодексом України 2001 року (статті 64, 65, 69) [18] визначено склад і нормативи доходів, що закріплювались за бюджетами місцевого самоврядування та враховувались при визначенні обсягів бюджетних трансфертів, до них належали такі податки і збори (обов’язкові платежі):

- податок з доходів фізичних осіб (до доходів бюджетів міста Києва і Севастополя — 100 %, до доходів міст республіканського та обласного значення — 75 %, до доходів міст районного значення, сіл, селищ — 25 %);

- державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

- плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

- плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

- плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

- надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

- єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним місцевим бюджетам.

До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:

- місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

- 100% плати за землю — для бюджетів міст Києва та Севастополя, 75% плати за землю — для бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, 60% плати за землю для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

- податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

- надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

- податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

- надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

- плата за забруднення навколишнього природного середовища в частині, що зараховується до відповідного бюджету;

- кошти від відчуження майна, яке перебуває в комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває в комунальній власності;

- фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

- плата за оренду майнових комплексів, що перебувають в комунальній власності;

- надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

- плата за гарантії, надані з дотриманням визначених умов;

- гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

- власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;

- податок на прибуток підприємств комунальної власності;

- платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення та інші надходження, передбачені законом.

Співвідношення між доходами, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування враховуються і не враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів протягом 2002-2007 рр., становить (табл. 2.7): 43,1:19,8; 44,3:18,9; 35,7:16,9; 32,9:17,6; 35,0:16,9%.

Далі зупинимось на оцінці того, наскільки ефективно держава перерозподіляла кошти між бюджетами різних рівнів з метою усунення міжрегіональної диференціації рівня надання суспільних послуг. Це є головною метою державної політики горизонтального бюджетного вирівнювання. Для оцінки ступеня нерівності у міжрегіональному розподілі доходів та видатків використаємо економічні методи й інструменти аналізу: криву Лоренца та коефіцієнти Джинні [83, с. 12–19; 185].

Таблиця 2.7

Обсяг та структура доходів, що закріплюються за місцевими бюджетами відповідно до ст. 64 та ст. 69 Бюджетного кодексу України 2001 року

дані Міністерства фінансів України

Коефіцієнт Джинні – макроекономічний показник, що характеризує диференціацію грошових доходів населення у вигляді ступеня відхилення фактичного розподілу доходів від абсолютно рівного їх розподілу між жителями країни та відображає характер розподілу всієї суми доходів населення між окремими його групами. Його величина може варіюватися від 0 до 1. При рівномірному розподілі доходів коефіцієнт наближається до 0. Чим вище значення показника, тим більш нерівномірно розподілені доходи в суспільстві.

Розрахунок коефіцієнта Джинні проводиться на підставі даних про розподіл населення по рівню середньодушового сукупного доходу. Вся сукупність одержувачів доходів ділиться на 5 рівних груп (квінтельних) і визначається, якою часткою доходу володіє кожна група населення. При рівномірному розподілі доходів кожна 20-процентна група населення мала б 1/5 частину доходів суспільства. На графіку це відображається діагоналлю квадрату і розглядається як лінія рівномірного розподілу. При нерівномірному розподілі „лінія концентрації” є вогнутою вниз кривою (крива Лоренца). Чим більше відхилення кривої від діагоналі квадрату, тим вище поляризація доходів суспільства.

Коефіцієнт Джинні розраховується як відношення площі фігури, утворюваної кривою Лоренца і лінією рівномірного розподілу, до площі трикутника нижче лінії рівномірного розподілу. Визначається з метою вивчення характеру змін в часі в розподілі доходів суспільства. Коефіцієнт Джинні можна використовувати також для міжрегіональних порівнянь рівнів концентрації доходів.

Останнім з показників диференціації доходів, що найчастіше вживаються, є децильний коефіцієнт, що виражає співвідношення між середніми доходами 10 % найбільш забезпечених регіонів і середніми доходами 10 % найменш забезпечених регіонів. Вихідні дані для розрахунку забезпеченості бюджетними надходженнями населення регіонів України наведені у Додатках А, Б.

Аналіз забезпеченості населення регіонів України по обсягу бюджетних надходжень на душу наявного населення (рис. 2.7, 2.8, 2.9) дає можливість зазначити, що найбільш забезпеченим є населення областей Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Автономної Республіки Крим, м.Києва та м.Севастополя. Ці регіони протягом досліджуваного періоду майже стабільно займають місце у V групі (її представники мають найбільші показники бюджетних надходжень на душу населення).

До І групи (її представники мають найменші показники бюджетних надходжень на душу населення) за результатами розрахунків віднесено: Чернівецьку, Хмельницьку, Тернопільську, Закарпатську і Вінницьку області.

1 – бюджет Автономної Республіки Крим

2 – бюджет Вінницької області

3 – бюджет Волинської області

4 – бюджет Дніпропетровської області

5 – бюджет Донецької області

6 – бюджет Житомирської області

7 – бюджет Закарпатської області

8 – бюджет Запорізької області

9 – бюджет Івано-Франківської області

10 - бюджет Київської області

11 – бюджет Кіровоградської області

12 – бюджет Луганської області

13 – бюджет Львівської області

14 – бюджет Миколаївської області

15 – бюджет Одеської області

16 – бюджет Полтавської області

17 – бюджет Рівненської області

18 – бюджет Сумської області

19 – бюджет Тернопільської області

20 – бюджет Харківської області

21 – бюджет Херсонської області

22 – бюджет Хмельницької області

23 – бюджет Черкаської області

24 – бюджет Чернівецької області

25 – бюджет Чернігівської області

26 – м. Київ

27 – м. Севастополь

Рис. 2.8. Криві Лоренца, що відображають фактичний розподіл доходів між регіонами України протягом 1999–2009 рр.